論行政合同的概念法律論文

內(nèi)容提要：行政合同在我國存在時日已久，但是對于行政合同的概念學(xué)者之間仍然存在較大的分歧。主要有三種觀點分別從不同的主體角度闡述了行政合同的概念而將其界定為行政主體之間、行政主體和行政相對人之間簽訂的協(xié)議的說法或者除此之外還包括行政主體監(jiān)督之下的行政相對人之間的協(xié)議的說法都不太合理。應(yīng)當(dāng)堅持行政合同為行政主體和行政相對人之間簽訂的協(xié)議的觀點

關(guān)鍵詞：行政合同概念分歧

行政合同是一種非常普遍的行政現(xiàn)象，為一些行政法發(fā)達(dá)國家所重視。①行政合同是現(xiàn)代行政法中合意、協(xié)商等行政民主精神的具體體現(xiàn)。盡管行政合同在行政法中的地位仍有爭議，但是現(xiàn)代行政管理需要行政合同，且行政實踐中已有大量行政合同存在卻是無可否定的事實。在一定場合、一定條件下借助于行政合同實現(xiàn)行政管理的目的是現(xiàn)代社會中行政主體不可不運用的一項行政手段。②我國行政法學(xué)界也傾注了大量的精力研究行政合同。但是由于對于行政合同概念認(rèn)識的分歧使得關(guān)于行政合同的一些具體制度的研究停滯不前，也給實踐帶來不少負(fù)面影響。

筆者認(rèn)為，在法學(xué)研究的場合尤其是在一些重大的法學(xué)爭論中，在很多意見對立的場合，爭論的原因和焦點往往是由概念、范疇的歧意引起的。③我國法學(xué)在與其它學(xué)科的溝通、對話、合作上之所以存在一定的障礙，一個重要的原因恐怕就是我們提煉和傳播法學(xué)范疇不夠。④因此，廓清行政合同的概念以促進(jìn)對它的研究是當(dāng)前必須加以解決的問題。

行政合同被廣泛運用究其原因，主要有以下幾個方面：首先，從社會背景看，現(xiàn)代社會進(jìn)入福利主義國家時代；其次，從行政趨勢看，政府發(fā)揮職能的手段多樣化，范圍擴大化；第三，從法律目的看，法律支持符合民主的行政方式，希望行政非權(quán)力化，因此逐漸導(dǎo)致公法私法化；⑤第四，行政合同與命令行政相比，表現(xiàn)出更大的靈活性，行政合同作為體現(xiàn)行政的民主性和公平性的有效手段，它所蘊含的寬松、非權(quán)力的色彩，更易為相對人所接受。行政合同的大量運用，有利于市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職

能的轉(zhuǎn)變，可以兼顧各方面的利益，有利于調(diào)動行政相對人的積極性和創(chuàng)造性，同時，通過行政合同方式來約束各方的行為，對于限制行政權(quán)力的濫用，保障行政相對人的合法權(quán)益具有重要意義。行政合同的大量運用同時也是行政執(zhí)法方式改革，建設(shè)社會主義政治文明的重要內(nèi)容。

通過對行政合同產(chǎn)生原因和其作用的分析，我們可以這樣認(rèn)為，行政合同就是指行政主體為了行使行政職能，實現(xiàn)某一行政管理目的，與公民、法人或者其它組織通過協(xié)商的方式，在意思表示一致的基礎(chǔ)上所達(dá)成的協(xié)議。學(xué)術(shù)界對行政合同的概念分歧主要體現(xiàn)在對行政合同的主體的認(rèn)識上。如有的學(xué)者認(rèn)為，行政合同，又稱為行政契約，是國家行政機關(guān)為了實現(xiàn)行政管理目的，而與公民、法人和其它組織之間或者國家行政機關(guān)相互之間經(jīng)過協(xié)商，雙方意思表示一致達(dá)成的協(xié)議。⑥更有學(xué)者認(rèn)為，行政合同是指為了實施行政管理目標(biāo)，行政機關(guān)相互之間，行政機關(guān)與相對人之間、或者行政機關(guān)監(jiān)督下的相對人相互之間，經(jīng)相互協(xié)商，意思表示一致，所達(dá)成的協(xié)議，又稱為行政契約、公法契約。⑦

通過上面的比較，我們可以看出，后面兩種概念的外延要廣于第一種。第二種概念認(rèn)為，行政主體之間、行政機關(guān)和其所屬下級機構(gòu)或者公務(wù)員之間亦可能存在行政契約的關(guān)系。⑧在當(dāng)前政府法制建設(shè)中，出現(xiàn)了行政機關(guān)內(nèi)部通過層層簽訂責(zé)任書方式落實責(zé)任制的傾向，公安系統(tǒng)現(xiàn)在也正引入破案內(nèi)部招標(biāo)制，行政法研究無疑應(yīng)將其納入視野。這類行政契約的存在，對于推動公共組織內(nèi)部的制度建設(shè)和運行的嚴(yán)格管理，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，具有重要意義。第三種概念走的更遠(yuǎn)，他們認(rèn)為在法律有特別規(guī)定時，非行政主體之間也可能締結(jié)行政契約，這是因為這種契約是在公共管理的基礎(chǔ)上為實現(xiàn)特定行政目標(biāo)而締結(jié)的，且締結(jié)契約的權(quán)限直接來源于法律。這種情況在西方國家行政法中也存在。⑨

筆者認(rèn)為我國當(dāng)前乃至今后相當(dāng)長一段時間都不宜采用第二種、第三種概念來界定行政合同。

首先，我們來分析第三種概念，這個概念認(rèn)為，在非行政主體間也可能締結(jié)行政契約。這時對契約的性質(zhì)衡量標(biāo)準(zhǔn)是采取實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)而非形式標(biāo)準(zhǔn)。這種行政合同的一方當(dāng)事人雖然不是行政機關(guān)，但其簽訂合同是根據(jù)行政機關(guān)的命令或者有行政機關(guān)監(jiān)督，合同的目的是公共利益，因此，這種合同也屬于行政合同的范疇。筆者認(rèn)為，這個概念混淆了民事合同和行政合同的界限，同時也徒增了當(dāng)事人解決爭議的麻煩。當(dāng)事人雙方均為非行政主體之時，所簽定的合同當(dāng)然為平等主體之間簽定的合同，也就是民事合同。雙方為履行合同而發(fā)生爭議時，也當(dāng)然應(yīng)當(dāng)運用《合同法》加以解決，完全沒有必要將其列入行政合同；相反，將這類合同列入行政合同反而有助于強化某些剛剛從“行政主體”轉(zhuǎn)化來的公共組織、企業(yè)的壟斷權(quán)力而不利于保護(hù)人民的合法權(quán)益。《合同法》將供用水、電、氣、熱力的合同以專節(jié)方式加以規(guī)定，即是一個很大的進(jìn)步。如果再將非行政主體之間簽訂的帶有行政管理目標(biāo)內(nèi)容的合同列入行政合同，無疑是歷史的倒退。另外，以前公認(rèn)的此類“行政合同”的代表，農(nóng)村土地承包合同也在去年通過的《農(nóng)村土地承包法》中得以正身，該法第56條明確規(guī)定，當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行義務(wù)不符合規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國合同法》的規(guī)定承擔(dān)違約責(zé)任。另外，有人認(rèn)為根據(jù)國家指令性計劃簽訂的供銷合同即是行政合同，我們認(rèn)為這種認(rèn)識也是錯誤的?！睹穹ㄍ▌t》第58條第六項和《合同法》第38條對此早已做出了規(guī)定。據(jù)此，筆者認(rèn)為，我們不應(yīng)當(dāng)再將非行政主體之間簽定的帶有實現(xiàn)行政管理目標(biāo)內(nèi)容的合同列為行政合同，而宜將其認(rèn)定為民事合同。另外，將這類合同列為行政合同也給研究、規(guī)定行政合同的救濟(jì)模式帶來了麻煩。因為，目前較為統(tǒng)一的觀點認(rèn)為，行政合同應(yīng)該通過行政法律制度加以解決，即通過完善、改革行政復(fù)議或者行政訴訟制度來解決行政合同糾紛。而這兩種制度無論如何改革、完善都無法接納非行政主體之間的“行政合同”。因為，這類合同的被告無論如何都不會是行政主體。因此，這類合同也就不可能被受理，更談不上解決了。最終，我們還得依靠合同法來解決它。所以，從這個角度來講，我們也不能將其界定為行政合同。倒是將這類合同界定為民事合同方便了許多。關(guān)鍵詞:概念,合同,行政,主體,之間,法律論文,論