PAGE12-課題55西方的文官制度一、西方文官制度出現(xiàn)的背景1.歷史背景:(1)中古時期。①社會管理主要依靠教士和封建領(lǐng)主。②官員只為國王和權(quán)貴服務(wù),類似于仆從。(2)17-18世紀(jì)。概況歐美國家逐漸建立起資本主義制度,但官員選拔仍存在許多問題表現(xiàn)①少數(shù)人或集團掌握官員任免權(quán),導(dǎo)致營私舞弊、賣官鬻爵等政治亂象頻發(fā)②內(nèi)閣制和政黨政治形成后,出現(xiàn)了“政黨分肥制”影響瓜分國家權(quán)力造成腐敗泛濫,嚴(yán)重影響了政府工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性,降低了行政效率2.推動因素:因素表現(xiàn)工業(yè)革命①提高了資本主義國家的生產(chǎn)力水平②增加了政府負(fù)擔(dān)的社會事務(wù)的復(fù)雜性,擴展了政府的國家管理職能③職業(yè)官僚體系亟須建立教育發(fā)展增強了人們平等參與政府工作的愿望,向社會開放政府公職、改革官員錄用制度以建立廉潔高效政府的呼聲日益高漲二、西方文官制度的建立1.英國文官制度的確立:時間概況18世紀(jì)初規(guī)定除了大臣以外,其他官員不得當(dāng)選為下院議員19世紀(jì)初開始設(shè)立常務(wù)次官的職位,官員至此分為兩類:①政務(wù)官:包括大臣和政務(wù)次官或政務(wù)秘書,隨內(nèi)閣共進退②事務(wù)官:即文官,包括常務(wù)次官直至以下的一般政府工作人員,負(fù)責(zé)具體事務(wù),不受黨派影響,可長期任職1854年克里米亞戰(zhàn)爭中,英軍因后勤供應(yīng)問題傷亡慘重,人們對政府官員的管理能力強烈不滿1855年英國建立了不受黨派干涉的文官委員會,對被推薦的候選人進行考試1870年①規(guī)定多數(shù)重要文官職位必須通過公開競爭考試擇優(yōu)錄用②文官委員會有權(quán)獨立決定文官的基本錄用條件,文官制度最終確立2.西方文官制度的擴展:(1)特點:既學(xué)習(xí)英國文官制度,又結(jié)合本國實際。(2)概況。1883年美國國會通過《美國文官法》,建立了文官制度第二次世界大戰(zhàn)后法國、德國和日本等國的文官制度也最終建立起來三、西方文官制度的特點和影響1.特點:公開考試、擇優(yōu)錄用凡是符合相關(guān)法律規(guī)定的公民,都可參加文官考試,成績優(yōu)異者得到錄用政治中立、工作隱名文官在各政黨之間嚴(yán)格保持中立;不得公開參與政治活動;必須忠實執(zhí)行政府的各項政策職務(wù)常任、論功晉級文官無嚴(yán)重過錯,可任職到退休;文官根據(jù)工作成績得到晉升或懲罰2.影響:積極①規(guī)范了西方國家政府行政部門事務(wù)官的選用和管理②實現(xiàn)了政治和管理的分離,有利于政府工作的穩(wěn)定性和持續(xù)性③促進了國家治理水平的提高局限①容易滋生官僚習(xí)氣和僵化現(xiàn)象②文官人數(shù)急劇膨脹,大大增加了國家財政負(fù)擔(dān)③文官的層次越來越多,出現(xiàn)工作推諉扯皮,爭權(quán)奪利的現(xiàn)象,一定程度上影響了政府的工作效率1.梳理西方近代文官制度的建立過程,理清文官制度在不同時期的發(fā)展概況,構(gòu)建文官制度發(fā)展的時空特征。2.從唯物史觀的角度認(rèn)識工業(yè)革命推動了文官制度的建立,理解社會化大生產(chǎn)對于官員數(shù)量及官員素質(zhì)的要求進一步提升。3.通過探究相關(guān)史料,理解中國科舉制與西方近代文官制度的淵源,辯證看待文官制度對我國目前干部隊伍建設(shè)的借鑒作用。探究點一西方文官制度產(chǎn)生的背景1.資本主義經(jīng)濟的發(fā)展對文官制度的影響史料一14世紀(jì)末,由于城市手工業(yè)、商業(yè)、金融業(yè)的發(fā)展,資本主義生產(chǎn)關(guān)系開始萌芽①,西歐國家的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化,政府結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生變化②,王權(quán)的加強促使政府管轄范圍的相應(yīng)擴大,繼而出現(xiàn)了對君主負(fù)責(zé)的文職官員,這是西方最早的文官階層?！舅季S交互】:(1)西方文官階層出現(xiàn)的原因是什么?如何認(rèn)識這一歷史現(xiàn)象?◆【微點撥】核心素養(yǎng)唯物史觀、史料實證關(guān)鍵能力對有效信息進行完整、準(zhǔn)確、合理的解讀關(guān)鍵信息由畫線信息①②,可以得出文官制度出現(xiàn)的原因結(jié)合時代背景,從適應(yīng)了加強王權(quán)的需要角度認(rèn)識文官階層出現(xiàn)的歷史影響提示:原因:手工業(yè)和商品經(jīng)濟的發(fā)展;資本主義萌芽的出現(xiàn);社會結(jié)構(gòu)的變化。認(rèn)識:文官階層的出現(xiàn)適應(yīng)了加強王權(quán)的需要,有利于國家的治理;但官員職位的獲得主要依靠國王的恩賜,故其主要為國王和權(quán)貴服務(wù),官員類似于仆從。史料二19世紀(jì)40年代,英國完成了工業(yè)革命,代表工商業(yè)資產(chǎn)階級利益的自由派的經(jīng)濟實力大大增加①。他們從資產(chǎn)階級哲學(xué)家邊沁的功利主義原則出發(fā),要求國家政府管理工作像工業(yè)生產(chǎn)一樣,盡可能地提高效率,削減不必要的行政開支,以便把更多的人力、物力投入生產(chǎn)領(lǐng)域,發(fā)展經(jīng)濟②。當(dāng)時英國文官體制不僅存在著18世紀(jì)文官體制中存在的種種弊端③,而且繼續(xù)膨脹。……全面整頓、改革文官制度已是勢在必行。——肖俊《漸進的制度文明:英國文官制度的歷史與貢獻》【思維交互】:(2)19世紀(jì)以來,英國進行文官制度改革的原因有哪些?改革產(chǎn)生了怎樣的影響?◆【微點撥】核心素養(yǎng)史料實證、歷史解釋關(guān)鍵能力獲取有效信息、說明歷史現(xiàn)象和歷史觀點關(guān)鍵信息由畫線信息①②③,結(jié)合19世紀(jì)以來英國政治、經(jīng)濟的變化可得出原因從上層建筑反作用于經(jīng)濟基礎(chǔ)的角度可概括出其歷史影響提示:原因:政府管理低效,官僚體系紊亂;工業(yè)革命完成,經(jīng)濟迅速發(fā)展;國家管理職能擴展,行政事務(wù)增多;英國政治改革的推動;文人學(xué)者的呼吁和推動。影響:提高了官員的行政素質(zhì);提高了行政效率;適應(yīng)了英國政治經(jīng)濟發(fā)展的需要,推動了英國的發(fā)展。2.西方文官制度與中國科舉制的淵源史料在14世紀(jì),歐洲來華人士便將中國通過科舉,即統(tǒng)一考試的選拔人才模式,向本國做了詳細(xì)介紹和推薦①,其中,英國人對此最有興趣,“英國當(dāng)時的學(xué)術(shù)界和開明官員,力主仿效中國文官取士手段,機會均等,公開考試②。1853年,英國王室任命查理·屈維廉和斯坦福·諾斯科特兩位爵士,負(fù)責(zé)英國文官制度的改革和方案草擬。西方結(jié)合當(dāng)時的工業(yè)革命和民主、人權(quán)的需要,將智力水平、知識結(jié)構(gòu)、實用技能、心理素質(zhì),統(tǒng)統(tǒng)納入考試的內(nèi)容③。除了筆試方式,歐美“科舉”中最重要的是口試和面試制度的確立,比中國的“殿試”,由皇帝一人御筆欽點手段,更為完善和科學(xué)④。【思維交互】:中國科舉制對西方文官制度的形成產(chǎn)生了怎樣的影響?對比科舉制,西方選官制度有何新發(fā)展?◆【微點撥】核心素養(yǎng)歷史解釋、唯物史觀關(guān)鍵能力獲取有效信息、說明歷史現(xiàn)象和歷史觀點關(guān)鍵信息由畫線信息①②,結(jié)合公開考試對官員素質(zhì)和民主政治的影響,可得出具體影響由畫線信息③④,從內(nèi)容、途徑、主體等方面,可得出新發(fā)展提示:影響:促進英國選官制度的改革;考試選官,有利于公平公正;通過考試方式選拔官員,有利于提高官員的文化素養(yǎng)和執(zhí)政水平,促進英國民主政治的發(fā)展。新發(fā)展:整體制度設(shè)計上講究民主化;內(nèi)容上科學(xué)化;考試途徑上多元化;考試主體上大眾化。一、工業(yè)革命對西方文官制度建立的推動作用1.工業(yè)革命后,經(jīng)濟規(guī)模擴大,社會分工更為復(fù)雜,資本主義國家管理職能急劇擴展,管理的事務(wù)也越來越復(fù)雜,亟須建立有能力、能迅速處理日常事務(wù)的職業(yè)官僚體系。2.工業(yè)革命后,政黨競爭更加激烈,政府(內(nèi)閣)官員更換頻繁,需要有能保證政府工作穩(wěn)定性和持續(xù)性的(文職)管理隊伍。3.工業(yè)革命后,工業(yè)資產(chǎn)階級逐漸掌握政權(quán),要求建立廉潔高效的文官隊伍;面對無產(chǎn)階級的挑戰(zhàn),資產(chǎn)階級需要改變舊的官僚制度,提高行政效率,以加強階級統(tǒng)治。4.社會化大生產(chǎn)對于官員數(shù)量及官員素質(zhì)的要求進一步提升,資本主義的發(fā)展需要公平高效的官員錄用制度。二、中國的科舉制與英國文官制度的比較1.差異:(1)考試內(nèi)容不同:英國:以實用知識為主,強調(diào)文化綜合素質(zhì);中國:以儒家思想為主,強調(diào)思想政治內(nèi)容。(2)服務(wù)對象不同:中國:本質(zhì)上服務(wù)于封建皇權(quán),具有明顯等級性和專制色彩;英國:成為資本主義民主政治的重要組成部分,是為了確保民主基礎(chǔ)上的政治穩(wěn)定。(3)經(jīng)濟形態(tài)不同:英國率先完成了工業(yè)革命,是工業(yè)文明;而中國仍然固守傳統(tǒng)的農(nóng)耕文明。(4)社會制度不同:中國:仍是封建制度;英國:是資本主義制度。2.相同之處:都在一定程度上提高了官員的文化素質(zhì);公開考試,擇優(yōu)錄用;考生來源廣泛?！緜溥x史論】西方文官制度形成的推動因素近代西方國家文官制度的產(chǎn)生是資本主義經(jīng)濟和政治發(fā)展的必然結(jié)果,是資產(chǎn)階級革新吏制的重大成果。(1)文官制度的建立是資本主義經(jīng)濟發(fā)展引起政府職能擴張的產(chǎn)物。(2)文官制度的建立是資產(chǎn)階級政黨政治發(fā)展的結(jié)果。(3)文官制度的建立是資產(chǎn)階級平等思想和功利主義原則在人事制度上的體現(xiàn)。(4)近代西方文官制度也是在吸收古代中國官吏制度(科舉制)精華的基礎(chǔ)上建立起來的。探究點二西方文官制度的特點和評價1.西方文官制度的特點及形成原因史料一18世紀(jì)末以來,英國政府的社會經(jīng)濟管理職能日趨重要,建立廉潔高效的行政管理體系成為當(dāng)務(wù)之急。1854年,在工業(yè)資產(chǎn)階級的強烈要求下,《諾斯科特—屈維廉報告》發(fā)表,對文官的選拔、晉升等提出改革建議。根據(jù)此報告,英國于1855年和1870年兩次頒布法令,確立了近代文官制度①。它規(guī)定由獨立于黨派政治之外的文官委員會來主持文官考選事宜②,引入公平競爭機制,優(yōu)勝劣汰、選賢任能。文官不受選舉與執(zhí)政黨更選的影響,只要無過失就不受免職處分,可一直工作至退休。文官不得參加政治活動,不得兼任議員或政務(wù)官員,不得參加政黨和營利性經(jīng)濟活動③。有人稱文官成為“從不更迭的幕后政府”。——摘編自張延華《廉潔與效率:英國兩次文官制度改革的共同價值取向》【思維交互】:(1)根據(jù)史料一,指出近代英國文官制度的特點,并簡析其形成原因。◆【微點撥】核心素養(yǎng)史料實證、唯物史觀關(guān)鍵能力獲取和解讀信息、正確解釋歷史事物關(guān)鍵信息由畫線信息①②③,可得出其特點原因應(yīng)從政治、經(jīng)濟等角度分析,把握工業(yè)革命和資產(chǎn)階級統(tǒng)治的需要這兩點提示:特點:通過立法確立;建立獨立于黨派的考試機關(guān);文官政治中立。原因:英國資產(chǎn)階級革命后確立法治社會;英國資產(chǎn)階級政黨政治的影響;工業(yè)革命需要政府加強對社會經(jīng)濟的管理;建立廉潔高效行政管理體系的需要;工業(yè)資產(chǎn)階級力量壯大推動資產(chǎn)階級民主政治的發(fā)展。史料二西方各國都標(biāo)榜“文官中立”,規(guī)定文官不得參加政治活動,不得當(dāng)議員,要當(dāng)議員必須首先辭去文官職務(wù),還規(guī)定文官不得參加任何黨派或卷入派系之爭。文官不得罷工,不得與黨工組織和工會發(fā)生聯(lián)系,不得接受政治性捐款,不得參與營利性的經(jīng)濟活動。文官嚴(yán)守“政治中立”,是文官制度的生命和靈魂?！舅季S交互】:(2)西方實行文官政治中立的目的是什么?其決定因素是什么?◆【微點撥】核心素養(yǎng)歷史解釋、唯物史觀關(guān)鍵能力說明歷史現(xiàn)象和歷史觀點、認(rèn)識歷史事物的本質(zhì)關(guān)鍵信息文官政治中立是和西方資產(chǎn)階級政黨政治緊密相關(guān)的,是由資本主義國家的政治制度決定的提示:目的:避免公務(wù)員受到黨派政治斗爭的影響,確保政府工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性。決定因素:西方資本主義國家的政治制度尤其是政黨制度,它有利于維護資本主義國家兩黨或多黨輪流執(zhí)政的政黨制度。2.西方文官制度的評價史料西方國家公務(wù)員普遍實行“兩官分途”,即將公務(wù)員分為政務(wù)類公務(wù)員與業(yè)務(wù)類公務(wù)員。政務(wù)類公務(wù)員實行任期制,由民選產(chǎn)生或由政府首腦任命,負(fù)責(zé)政黨政策在政府工作中的貫徹執(zhí)行;業(yè)務(wù)類公務(wù)員實行常任制,多數(shù)通過考試錄用,主要負(fù)責(zé)執(zhí)行政府的日常業(yè)務(wù)。西方國家既要堅持政黨輪流執(zhí)政,又要避免“政黨分贓”的貪污腐敗現(xiàn)象,因而特別強調(diào)業(yè)務(wù)類公務(wù)員需要保持政治中立,必須忠于政府,不得帶有黨派傾向和其他政治傾向,不得參與黨派活動,同時其管理也不受政黨干預(yù)。——摘編自《西方文官制度》等【思維交互】:怎樣看待近代西方文官制度的歷史作用?◆【微點撥】核心素養(yǎng)史料實證、唯物史觀關(guān)鍵能力說明歷史現(xiàn)象和歷史觀點、認(rèn)識歷史事物的本質(zhì)關(guān)鍵信息可從文官制度對人才選拔的影響、對民主政治發(fā)展的影響、對資本主義發(fā)展的推動、對官員素質(zhì)的提升及工作效率的提高等方面進行概括提示:歷史作用:適應(yīng)工業(yè)資本主義發(fā)展和民主政治發(fā)展的需要;擴大了選才范圍和統(tǒng)治基礎(chǔ);提高了官員文化素養(yǎng)和行政效率;防止了獨斷專權(quán)、有利于公正廉明;穩(wěn)定了政局和社會管理,保證了資產(chǎn)階級統(tǒng)治的連貫性。一、近代西方各國文官制度的特征1.公平競爭。近代文官制度區(qū)別于以往的“君主恩賜制”“政黨分肥制”的重要表現(xiàn)就是在文官的選拔上是向社會公開的,凡是符合條件的公民都可以通過法定程序,爭取成為文官,不會因為身份、地位、黨派等而受到不平等的對待。2.公開考試,擇優(yōu)錄取。要想進入文官隊伍,就必須參加考試,雖然考試形式各有不同,考試內(nèi)容各有側(cè)重,但是都必須考試合格才能被錄用。3.職務(wù)常任。文官非因工作上的重大過失不會被免職,終身任職。4.功績制。文官的錄用、晉升、培訓(xùn)、獎懲、報酬和去留等均以考績?yōu)榛A(chǔ)。5.政治中立。避免政策受政黨更迭的影響,保證國家政策連續(xù)、穩(wěn)定性的需要。二、近代西方文官制度的歷史影響1.推動了資產(chǎn)階級民主政治不斷完善。2.促進了社會穩(wěn)定,有利于資本主義經(jīng)濟發(fā)展。3.確保了政府工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性,文官制度已成為西方政治的穩(wěn)定器。4.文官制度的“政治中立”,有利于調(diào)整資產(chǎn)階級政黨之間的矛盾,使政府的行政管理工作不會因政黨斗爭和內(nèi)閣的更選而中斷,從而有效地維護整個資產(chǎn)階級的利益。5.文官制度的科學(xué)化和法制化,保證了文官隊伍的優(yōu)良素質(zhì),有利于提高政府的工作效率,適應(yīng)了現(xiàn)代社會發(fā)展的需要?！久以u史】材料資產(chǎn)階級議會制國家的全部歷史表明……因為實際的管理工作掌握在一支龐大的官吏隊伍手中。這支官吏隊伍浸透了反民主的意識,同地主和資產(chǎn)階級有千絲萬縷的聯(lián)系,在