第十三章土地開發(fā)規(guī)劃

第一節(jié)土地開發(fā)

一、土地開發(fā)的概念

土地開發(fā)是指對那些尚未利用和利用不充分的土地，通過人們一定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)手段，擴(kuò)大其有效利用范圍和提高土地的利用深度，以便不斷地提高土地的利用率和生產(chǎn)率，滿足人們生產(chǎn)和生活不斷發(fā)展的需要。土地開發(fā)的過程就是把土地的自然生態(tài)系統(tǒng)不斷改變?yōu)槿斯ど鷳B(tài)系統(tǒng)的過程。

二、土地開發(fā)的類型

1.按地域劃分，可劃分為城市土地開發(fā)和農(nóng)村土地開發(fā)。農(nóng)村土地開發(fā)的對象是成片荒山荒地、零散廢棄地、工礦廢棄地和農(nóng)村居民點等。2.按照土地開發(fā)的方式可分為廣度開發(fā)和深度開發(fā)，廣度開發(fā)是對未利用土地進(jìn)行開發(fā)利用的過程，而深度開發(fā)是對已利用土地進(jìn)行改造的過程。

三、土地開發(fā)的意義土地開發(fā)對保持生態(tài)平衡和生態(tài)良性循環(huán)具有重要意義。1.從土地管理工作來講，要始終不渝地貫徹落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地”的基本國策，建立科學(xué)完整的土地管理體系，土地開發(fā)是落實基本國策的重要組成部分。2.從改善生態(tài)環(huán)境的角度來講，土地開發(fā)就是利用行政的、經(jīng)濟(jì)的、法律的、科學(xué)技術(shù)的手段達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)三方面的最佳效益，是人類改造自身生存環(huán)境的一項必要措施和組成部分。四、土地開發(fā)的途徑1.各級政府要組織有關(guān)部門摸清土地后備資源的基本情況，明確土地開發(fā)的規(guī)模和適宜性以及開發(fā)的范圍，做到宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜牧則牧，對大片宜農(nóng)荒地要作為重點工程優(yōu)先開發(fā)；2.積極進(jìn)行中、低產(chǎn)田的改造，加大土地內(nèi)涵開發(fā)的力度；3.結(jié)合村鎮(zhèn)建設(shè)和土地整理進(jìn)行閑散廢棄地的開發(fā)。第二節(jié)土地開發(fā)規(guī)劃

一、土地開發(fā)規(guī)劃的概念

土地開發(fā)規(guī)劃是指在保證區(qū)域生態(tài)安全的條件下，通過對區(qū)域內(nèi)具有一定開發(fā)潛力和開發(fā)價值的土地，進(jìn)行自然、社會、經(jīng)濟(jì)的綜合評價，確定與該區(qū)域自然、社會、經(jīng)濟(jì)條件相適應(yīng)的土地開發(fā)目標(biāo)和方式，土地開發(fā)規(guī)模，制定實現(xiàn)土地開發(fā)目標(biāo)采取的措施和途徑.土地開發(fā)規(guī)劃可分為土地開發(fā)專項規(guī)劃和土地開發(fā)項目規(guī)劃兩類。

主要內(nèi)容包括：（一）待開發(fā)土地資源的綜合評價

全面分析研究土地開發(fā)區(qū)的資源利用狀況及特征，弄清待開發(fā)土地資源的數(shù)量、質(zhì)量與分布，評價土地開發(fā)利用的有利條件和限制因素，結(jié)合土地開發(fā)的歷史演變與現(xiàn)狀，對土地開發(fā)的方向和措施進(jìn)行科學(xué)論證。

（二）確定開發(fā)后的用地結(jié)構(gòu)和布局，合理組織土地利用

根據(jù)土地開發(fā)區(qū)經(jīng)營方向和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的要求，妥善進(jìn)行農(nóng)、林、牧、副各業(yè)用地的綜合配置，合理安排與非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的各項建設(shè)對土地的需求。（三）確定土地資源開發(fā)規(guī)模

根據(jù)土地資源潛力分析、土地適宜性評價成果，在一定的社會經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下，合理確定土地開發(fā)規(guī)模，編制土地開發(fā)規(guī)劃方案。在編制土地開發(fā)規(guī)劃方案要根據(jù)土地資源狀況、自然、社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、技術(shù)等條件制定幾個供選方案。（四）土地開發(fā)規(guī)劃方案的評價與選優(yōu)

土地開發(fā)規(guī)劃方案評價主要是從經(jīng)濟(jì)效益、投入產(chǎn)出比、開發(fā)后對周圍環(huán)境的影響程度即生態(tài)效益以及社會效益幾方面進(jìn)行，通過綜合評價比較篩選出最佳方案。（五）實施土地開發(fā)規(guī)劃的政策與措施為使土地開發(fā)規(guī)劃方案能夠順利實施，應(yīng)針對實施中可能遇到的重大問題，提出切實可行的政策與措施，如加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，制定各種優(yōu)惠政策等。二、編制土地開發(fā)規(guī)劃的目的和意義

（一）土地開發(fā)規(guī)劃有利于促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展（二）土地開發(fā)規(guī)劃是實現(xiàn)耕地總量平衡的重要依據(jù)（三）土地開發(fā)規(guī)劃是生態(tài)建設(shè)的科學(xué)依據(jù)三、編制土地開發(fā)規(guī)劃的原則和依據(jù)

（一）貫徹和執(zhí)行國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總方針和總?cè)蝿?wù)的原則在制定土地開發(fā)規(guī)劃時，要認(rèn)真學(xué)習(xí)國家關(guān)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的方針和有關(guān)土地開發(fā)的法規(guī)，根據(jù)土地資源潛力、自然條件，本著主副結(jié)合、產(chǎn)銷結(jié)合的原則編制規(guī)劃。（二）優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)的原則我國人口多，農(nóng)產(chǎn)品需求量大，耕地資源嚴(yán)重不足。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求有較高的土壤肥力，有利的地形和氣候條件。當(dāng)前我國適宜發(fā)展糧、棉、油農(nóng)作物的土地資源十分有限，而且開發(fā)的難度越來越大。因此，對宜農(nóng)土地優(yōu)先開發(fā)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地。（三）保持生態(tài)平衡的原則

土地開發(fā)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，搞不好會影響生態(tài)系統(tǒng)，破壞生態(tài)平衡。因此，土地開發(fā)必須有利于生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，有利于人類和生物的生存與發(fā)展。

（四）土地開發(fā)規(guī)劃要堅持因地制宜、先易后難的原則

由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件和自然因素的不同，土地開發(fā)有存在難易之分。土地開發(fā)規(guī)劃應(yīng)遵循先易后難的原則，有順序、有步驟地進(jìn)行，使開發(fā)項目在短時間內(nèi)獲得最大經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益。（五）當(dāng)前建設(shè)與遠(yuǎn)景發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則

區(qū)域性土地開發(fā)規(guī)劃屬于長期的宏觀規(guī)劃范疇，同時又具有明顯的階段性。因此，土地開發(fā)規(guī)劃要把近期建設(shè)和遠(yuǎn)期生產(chǎn)與建設(shè)對土地的要求統(tǒng)一協(xié)調(diào)，本著“預(yù)測未來，建設(shè)當(dāng)前”的原則合理組織開發(fā)。

（六）土地開發(fā)、利用、整治、保護(hù)相結(jié)合的原則

土地開發(fā)、利用、整治、保護(hù)是土地利用過程中的四個不同側(cè)面。四者是互相聯(lián)系，不可分割的有機(jī)整體，在進(jìn)行土地開發(fā)規(guī)劃時必須綜合考慮。（七）與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)的原則

土地利用總體規(guī)劃是土地利用規(guī)劃體系中高層次的規(guī)劃，是從整體和長遠(yuǎn)利益出發(fā)協(xié)調(diào)各業(yè)用地結(jié)構(gòu)，解決帶有全局性土地利用問題的宏觀規(guī)劃；土地開發(fā)規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的重要組成部分，是為解決未利用土地開發(fā)利用的專項規(guī)劃。因此，土地開發(fā)規(guī)劃應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

（八）土地開發(fā)規(guī)劃必須以土地資源現(xiàn)狀為依據(jù)土地后備資源的數(shù)量、質(zhì)量、分布限制著土地開發(fā)能力的大小，是土地開發(fā)的物質(zhì)基礎(chǔ)。以土地利用現(xiàn)狀為基礎(chǔ)分析土地后備資源類型、數(shù)量和質(zhì)量是做好土地開發(fā)規(guī)劃的重要保證。因此，在進(jìn)行土地開發(fā)規(guī)劃時必須以土地資源現(xiàn)狀為依據(jù)。（九）以待開發(fā)土地適宜性評價為依據(jù)土地是自然歷史綜合體。地形、氣候、土壤和水文等土地要素的組合形成不同的土地類型，不同的土地類型又具有不同的土地屬性和土地適宜性，這種土地屬性又是難以改變的。因此，土地開發(fā)規(guī)劃必須以土地適宜性評價為依據(jù)，因地制宜地確定土地開發(fā)利用方向，充分發(fā)揮各類土地資源的優(yōu)勢。第三節(jié)編制土地資源

開發(fā)規(guī)劃的方法和程序一、土地開發(fā)規(guī)劃的編制程序（一）初始商詢階段包括組織召開各種研討會，提出問題和土地開發(fā)設(shè)想，確定土地開發(fā)目標(biāo)。（二）準(zhǔn)備階段包括制定工作計劃，組織專業(yè)人員和技術(shù)培訓(xùn)，外業(yè)調(diào)查，資料收集和土地自然、社會經(jīng)濟(jì)條件分析。（三）編制規(guī)劃方案階段

包括土地資源開發(fā)潛力的分析、土地適宜性評價、土地開發(fā)可行性研究、提出供選方案、進(jìn)行方案比較、專家論證、選擇最佳方案和編寫土地開發(fā)規(guī)劃報告。（四）規(guī)劃審查批準(zhǔn)階段

包括提出規(guī)劃的實施措施，形成文件和上報有關(guān)部門審批。

二、編制土地開發(fā)規(guī)劃的方法（一）組織準(zhǔn)備和調(diào)查研究（二）土地開發(fā)的可行性分析1.自然條件的分析主要是分析待開發(fā)土地資源本身及周圍的生態(tài)環(huán)境條件，分析其有利條件和限制因素及其程度、開發(fā)利用的可能性以及開發(fā)后對周圍環(huán)境的影響。為確定土地開發(fā)規(guī)模，編制土地開發(fā)規(guī)劃方案奠定基礎(chǔ)。2.社會經(jīng)濟(jì)條件的分析3.科學(xué)技術(shù)條件的分析2.社會經(jīng)濟(jì)條件的分析

主要是分析開發(fā)的經(jīng)濟(jì)情況包括勞動力、物資、交通條件等社會經(jīng)濟(jì)情況的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢，以及對土地開發(fā)投入的可能性及其投水平，為土地開發(fā)規(guī)劃方案的編制和土地開發(fā)的決策提供依據(jù)。

3.科學(xué)技術(shù)條件的分析

主要是分析開發(fā)區(qū)域的科技水平和土地開發(fā)的技術(shù)條件、設(shè)備、科技人員數(shù)量，以及廣大群眾的科技文化水平等，明確土地開發(fā)方式和可以應(yīng)用的技術(shù)，為制定土地開發(fā)規(guī)劃實施方案提供依據(jù)。（三）待開發(fā)土地的適宜性評價

在土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，根據(jù)土地開發(fā)規(guī)劃的要求，對土地后備資源進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)充調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃編制過程中的土地適宜性評價成果，分析待開發(fā)土地資源的適宜性和適宜程度，為確定土地開發(fā)利用方向和利用類型。三、土地開發(fā)規(guī)劃方案編制（一）確定各類待開發(fā)土地資源的開發(fā)利用方向（二）不同規(guī)劃時期的開發(fā)計劃編制（三）選擇土地開發(fā)規(guī)劃方案（四）土地開發(fā)規(guī)劃實施措施的制定第四節(jié)土地開發(fā)規(guī)劃方案的評價與選擇

一、土地開發(fā)規(guī)劃方案的評價

土地開發(fā)規(guī)劃方案的評價主要是從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益三方面進(jìn)行評價。（一）經(jīng)濟(jì)效益評價1.產(chǎn)出情況:主要是土地開發(fā)后能夠獲得的收益2.投資綜合效益:主要是通過分析投入和產(chǎn)出的比例關(guān)系評價經(jīng)濟(jì)效益（1）靜態(tài)分析法計算公式和主要指標(biāo)有：①單位投資產(chǎn)品增長率一般按百元投資平均每年增加產(chǎn)量表示，即：②單位投資產(chǎn)值增長率一般按百元投資計算③投資收益率即投資效果系數(shù)一般按百元投資與平均年純收入之比計算，它反映投資100元能夠獲得的純收入量。④投資回收期（償還期）按平均每年增加的純收入，需經(jīng)多少年后才能回收原投資額的年限，是投資收益率的倒數(shù)，它反映需要多少年才能收回總投資。

（2）動態(tài)分析法計算公式與主要指標(biāo)有：①凈現(xiàn)值法（NPV）凈現(xiàn)值（NPV）＝效益現(xiàn)值-費用現(xiàn)值當(dāng)NPV>0時，投資是有利的。②益本比法（B／C）主要反映投資效益現(xiàn)值與投資費用現(xiàn)值之比，用以評價經(jīng)濟(jì)效益的高低。

當(dāng)B／C>1時，投資是有利的。

（二）生態(tài)效益評價

土地開發(fā)生態(tài)效益的評價主要是通過土地開發(fā)后對土地本身及周圍環(huán)境等自然條件的影響而產(chǎn)生的變化，定性、定量地描述生態(tài)效益的高低。（三）社會效益評價

主要是評價土地開發(fā)和開發(fā)后通過對土地的生產(chǎn)經(jīng)營所產(chǎn)生的社會影響包括局部利益和整體利益，當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系。

二、土地開發(fā)規(guī)劃方案的選擇三、土地開發(fā)規(guī)劃的主要成果（一）待開發(fā)土地資源現(xiàn)狀圖（二）待開發(fā)土地適宜性評價圖（三）土地開發(fā)規(guī)劃圖（四）土地開發(fā)規(guī)劃報告第五節(jié)宜農(nóng)荒地項目開發(fā)規(guī)劃

一、宜農(nóng)荒地資源的主要類型（一）宜農(nóng)荒地類型劃分的基本原則1.氣候、地形、巖石、土壤、植被、水文等形成因素及其發(fā)生組合的一致性；2.荒地資源的性質(zhì)及其生產(chǎn)能力的一致性；3.荒地利用方向和開發(fā)措施的一致性。

（二）宜農(nóng)荒地的主要類型1.白漿土荒地2.黑土荒地3.草甸草原黑鈣土荒地4.草原粟鈣土荒地5.半荒漠灰鈣土荒地6.紅壤黃壤荒地7.高寒類荒地8.沼澤地荒地9.甸子荒地10.鹽堿化荒地11.海涂荒地

二、宜農(nóng)荒地資源的評價和等級劃分標(biāo)準(zhǔn)（一）宜農(nóng)荒地資源的評價的基本方法

主導(dǎo)因素與綜合分析相結(jié)合是宜農(nóng)荒地評價的基本方法.在評價宜農(nóng)荒地資源時，應(yīng)對氣候、地形、土壤、植被、水文與水文地質(zhì)等荒地形成因素進(jìn)行全面分析，研究各因素之間的相互關(guān)系、相互制約過程。在此基礎(chǔ)上找出影響不同地區(qū)、不同類型荒地質(zhì)量的主導(dǎo)因素，并對其進(jìn)行重點評價。在荒地評價過程中，還要注意野外調(diào)查與總結(jié)農(nóng)墾經(jīng)驗相結(jié)合，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與反映地區(qū)特點相結(jié)合。（二）宜農(nóng)荒地評價因素的選擇

宜農(nóng)荒地的評價是以荒地類型為基礎(chǔ)，因此，應(yīng)選擇具體影響荒地類型質(zhì)量較穩(wěn)定的自然因素為主進(jìn)行評價。

1.侵蝕程度2.坡度：是侵蝕的潛在危險和影響機(jī)械化、水利化的主要因素。一般坡度<3°時無明顯侵蝕發(fā)生；3°~7°有發(fā)生較強(qiáng)侵蝕的危險；7°以上土壤侵蝕較嚴(yán)重，農(nóng)機(jī)具作業(yè)也受到影響，必須采取適當(dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)工程措施才能開發(fā)利用。3.土層厚度：是荒地肥力的重要組成部分，而且是難以改變的，是制約土地適宜性的重要因素之一4.土壤質(zhì)地：是土壤粒徑大小的比例。50cm土層內(nèi)土質(zhì)的粗細(xì)影響土壤的肥力，耕性、水熱狀況以及灌、排、洗鹽等效果，是宜農(nóng)荒地評價的重要因素。5.水文及排水條件：地表積水及其排泄條件是評價灘涂、沼澤地的重要因素，其中地表積水時間、有無排水條件和改良措施的難易程度是評價的重要內(nèi)容。6.鹽堿及其改良條件：它是評價鹽堿化荒地的重要因素，包括土壤中易溶性鹽分含量和改良條件。7.微地形起伏程度：主要是指半干旱區(qū)的沙包或土包出現(xiàn)的頻率，它反映風(fēng)蝕的程度和荒地開發(fā)的難易程度，沙包或土包的大小、密度和分布是評價的指標(biāo)。8.溫度條件：溫度條件是青藏高原和我國北部地區(qū)選擇宜農(nóng)荒地的主要因素。9.水分條件：它是干旱、半干旱地區(qū)荒地評價的主要因素。（三）宜農(nóng)荒地等級劃分標(biāo)準(zhǔn)宜農(nóng)荒地等級劃分是荒地評價的核心。同一等級的宜農(nóng)荒地其農(nóng)用的適宜程度、生產(chǎn)潛力和改良難易程度大致相同。根據(jù)評價因素，將全國宜農(nóng)荒地劃分為質(zhì)量好或較好、質(zhì)量中等、質(zhì)量差三個等級，劃分標(biāo)準(zhǔn)如下:

1.一等宜農(nóng)荒地土地質(zhì)量好或較好，農(nóng)業(yè)利用無限制或有少量限制，不需采取改良措施或略需采取改良措施.2.二等宜農(nóng)荒地土地質(zhì)量中等，農(nóng)業(yè)利用受一定限制，3.三等宜農(nóng)荒地土地質(zhì)量差，農(nóng)業(yè)利用受很大限制或土壤肥力很低，改良困難。三、宜農(nóng)荒地開發(fā)程序

宜農(nóng)荒地開發(fā)包括開荒、生產(chǎn)和建設(shè)等內(nèi)容。為了使墾區(qū)內(nèi)自然資源得到充分合理地利用，有效地提高土地利用率和土地生產(chǎn)率，建立永續(xù)高效的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)，宜農(nóng)荒地的開發(fā)應(yīng)遵照國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的要求，按照科學(xué)的程序有計劃、有步驟地進(jìn)行，才能順利地完成土地開發(fā)任務(wù)。宜農(nóng)荒地的開發(fā)程序一般可分為以下三個階段：（一）宜農(nóng)荒地資源的勘測和綜合調(diào)查宜農(nóng)荒地開發(fā)區(qū)自然條件復(fù)雜，宜農(nóng)荒地資源