網(wǎng)絡訂餐監(jiān)管中智慧監(jiān)管理論的應用研究,食品安全論文摘要：大數(shù)據(jù)時代下,互聯(lián)網(wǎng)+傳統(tǒng)餐飲而構成的網(wǎng)絡訂餐行業(yè)發(fā)展迅速,但也明顯存在高信息不對稱性、高外部性、高流動性、高風險性等特征,極易引發(fā)食品安全風險。遺憾的是,當前對此類新興行業(yè)的監(jiān)管速度、監(jiān)管理念、監(jiān)管手段等都存在較多缺乏。本文創(chuàng)新性地引入了智慧監(jiān)管理論,對相關理論、觀點進行了系統(tǒng)的梳理與整合,從監(jiān)管理念、監(jiān)管主體、監(jiān)管手段、監(jiān)管效果四個維度將智慧監(jiān)管理論與傳統(tǒng)命令-控制型監(jiān)管理論進行比照,明確了智慧監(jiān)管理論在破解網(wǎng)絡訂餐食品安全監(jiān)管難題上的優(yōu)勢,繼而利用智慧監(jiān)管理論的四個維度,構建了基于智慧監(jiān)管模型的、行業(yè)企業(yè)、社會氣力和保障機制體制四位一體的大監(jiān)管體系框架,提出了以智慧監(jiān)管理論為指導、以有效運用政策工具和信息技術為核心、全方位多層次的綜合治理解決方案,探尋求索實現(xiàn)網(wǎng)絡訂餐食品監(jiān)管協(xié)同介入、多方共贏的良好監(jiān)管新機制。本文關鍵詞語：網(wǎng)絡訂餐;食品安全;命令-控制型監(jiān)管;智慧監(jiān)管;一、研究背景與問題2020年以來,隨著網(wǎng)絡的發(fā)展,依托互聯(lián)網(wǎng)+形式,一種新興的餐飲行業(yè)網(wǎng)絡訂餐逐步在中國萌生并不斷發(fā)展壯大。隨著餓了么、美團和百度外賣等企業(yè)融資規(guī)模的激增,互聯(lián)網(wǎng)外賣的資本投資呈現(xiàn)出整體爆發(fā)式增長,2021年行業(yè)市場規(guī)模已經(jīng)到達458.7億元人民幣,華而不實2021年第二季度與2020年同期相比,環(huán)比增長更是高達89.7%(1)。與傳統(tǒng)的實體餐飲行業(yè)、外賣行業(yè)相比,互聯(lián)網(wǎng)+形式下的網(wǎng)絡訂餐行業(yè)具有適應當代化快節(jié)拍生活、促銷手段實惠多樣、消費方式愈加個性化等優(yōu)勢,然而隨著資本市場的野蠻擴展,也衍生出一系列食品安全監(jiān)管問題,形同虛設的資質審查機制,完全不透明的的食品制作環(huán)節(jié),缺乏技術保障的配送流程,都使得網(wǎng)絡訂餐的食品安全問題頻發(fā),成為網(wǎng)絡訂餐行業(yè)規(guī)范發(fā)展的重要掣肘。例如,2021年3月15日,央視在315晚會中曝光了第三方訂餐平臺餓了么在經(jīng)營中存在的眾多食品安全問題。8月,北京市食藥監(jiān)局對朝陽區(qū)內上百家餐廳進行集中查處時,發(fā)現(xiàn)朝陽區(qū)像素小區(qū)內甚至出現(xiàn)了102家開在走廊里的小餐館,專營網(wǎng)絡外賣業(yè)務,90%以上都是無照經(jīng)營(2)。僅2021年8月一個月,北京市食藥投訴舉報中心共收到有關外賣訂餐平臺的投訴多達159件,而華而不實消費者最為關心的問題仍以食品安全衛(wèi)生首當其沖。(法制晚報〕調查發(fā)現(xiàn),52.5%的用戶擔憂外賣食品存在衛(wèi)生問題(3)。能夠講,能否有效解決外賣食品的安全風險問題,加強監(jiān)管,不僅成為互聯(lián)網(wǎng)外賣行業(yè)能否得以健康發(fā)展的關鍵,而且成為保障人們舌尖上安全的重要要求。然而,互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟跟傳統(tǒng)經(jīng)濟存在明顯的差異,包括速度更快、門檻更低、經(jīng)營方式愈加靈敏、信息不對稱性更強,這些對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟下監(jiān)管理念和方式都提出了新的考驗和挑戰(zhàn),而西方社會近年來興起的智慧監(jiān)管理念對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟下的優(yōu)化監(jiān)管具有一定的啟發(fā)價值。因而,本文的研究問題聚焦于:與傳統(tǒng)的命令-控制型監(jiān)管相比,基于智慧監(jiān)管的視角,我們國家的網(wǎng)絡訂餐監(jiān)管的現(xiàn)在狀況及存在的缺陷?怎樣切實提升對網(wǎng)絡訂餐行業(yè)的食品安全監(jiān)管水平?二、文獻綜述與智慧監(jiān)管理論由于網(wǎng)絡訂餐產(chǎn)業(yè)及其監(jiān)管都屬于新興事物,因而學術界對該議題的研究比擬少見,同時大部分研究文獻都是就事論事,就網(wǎng)絡訂餐行業(yè)的某一個詳細環(huán)節(jié)指出問題或提出建議,或者直接套用其它互聯(lián)網(wǎng)+產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的辦法,而缺乏從監(jiān)管宏觀理論角度來考慮互聯(lián)網(wǎng)+產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的新思維。例如,有學者以為,互聯(lián)網(wǎng)+形式下的食品交易,其虛擬性質更為明顯,第三方訂餐平臺的存在,擴大了消費者與生產(chǎn)經(jīng)營者在時間和空間上的分離,消費者只能借助賣家提供的圖片與文字介紹進行判定(4);也有學者指出,網(wǎng)絡訂餐存在食品供給鏈條長、生產(chǎn)廠商多樣且隱蔽、經(jīng)營者身份不易辨別、消費者評價客觀性缺乏等特征,這更進一步加劇了網(wǎng)絡訂餐食品質量安全的信息不對稱(5)。曹正漢(6)等以為食品安全應為高外部性、高社會風險類的公共物品,其極易在供應經(jīng)過中出現(xiàn)責任問題繼而損害公信力。網(wǎng)絡訂餐發(fā)展迅速,牽涉人群廣,保障其生產(chǎn)、流通、消費全經(jīng)過的安全更為重要。在監(jiān)管對策方面,李立娟(7)指出,網(wǎng)絡外賣訂餐等互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)的發(fā)展,倒逼監(jiān)管部門積極應對,切實設定標準,提高網(wǎng)絡食品經(jīng)營的門檻,探尋求索網(wǎng)絡訂餐監(jiān)管的法治化手段。徐艷萍(8)則強調,在網(wǎng)絡訂餐的監(jiān)管經(jīng)過中,必須推動傳統(tǒng)的街頭官僚向屏幕官僚和系統(tǒng)官僚轉變,使基層的監(jiān)管者,需要擁有運用信息分析系統(tǒng)操作程序、作出決策的能力,搭建大數(shù)據(jù)平臺。張舒愷,雷欣(9)則愈加突出社會介入的重要性,提出提高消費者投訴舉報的便捷化程度,降低消費者網(wǎng)絡訂餐維權的成本,提高消費者的食品安全介入監(jiān)督的能力是網(wǎng)絡訂餐監(jiān)管的根本。由此可見,上述研究的基本特點就是立足于網(wǎng)絡訂餐監(jiān)管的某個詳細方面指明問題或提出建議,而缺乏從更高層次層次的監(jiān)管理論的反思與考慮,而恰恰在西方國家近年來的監(jiān)管改革實踐中出現(xiàn)了智慧監(jiān)管的新趨勢。智慧監(jiān)管(smartregulation)是近年來在社會治理多元化背景下新興起的全新監(jiān)管理論。20世紀末,經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)就提倡有意識的突破傳統(tǒng)的命令控制型監(jiān)管形式,尋求更智慧的監(jiān)管形式,并將可供參考的做法進行了列舉(10);歐盟將智慧監(jiān)管的內涵概括為管的更少,管得更好并加以倡導,在2008年夏季達沃斯論壇上,歐盟貿易委員會主席以為金融市場體系不是要有一層又一層的監(jiān)管,而要有更聰明的監(jiān)管就是正確的人在正確的時候集合起來作出正確的反響(11);原高浩大中華區(qū)主席在2018年博鰲亞洲論壇談到金融監(jiān)管時,以為我們需要有一個根本性改革,需要智慧、簡單、有效的監(jiān)管(12)。世界銀行(2020年營商環(huán)境報告〕的副標題即為更智慧地對中小企業(yè)進行監(jiān)管可見,走向智慧監(jiān)管已經(jīng)成了監(jiān)管改革的一種新的趨勢。智慧監(jiān)管的基礎和核心內容是不同的學者所提出來的一些基本原則,盡管這些原則還沒有能構成一個全面、連貫的理論,但是卻提供了一個具有啟發(fā)性的制度設計框架。詳細如下:(一)監(jiān)管理念層面:智慧監(jiān)管的價值追求是實現(xiàn)公平、效率與自主。食品安全智慧監(jiān)管的框架運行,不是靠外在的命令與控制,而是依靠內在的溝通、協(xié)調、對話和利益誘導機制。強調避免其他政策的不當影響。如采用政策整合的方式,將獨立的政策合并并協(xié)調成整體的和一致的政策體系。同時偏好更少干涉主義的措施。(二)監(jiān)管主體層面:智慧監(jiān)管偏好的監(jiān)管主體應包含范圍廣泛的機構(14)。除了和監(jiān)管部門,還應有第三方組織,比方供給者、消費者以及審計人員和公證人員,他們能夠幫助減輕干涉。各監(jiān)管主體處于平等、能動的地位。應該并且能夠在作為第二方和第三方的促進者、催化劑和協(xié)調者方面發(fā)揮重要作用(15)。(三)監(jiān)管手段層面:根據(jù)獲得政策目的的必要性沿著動態(tài)的監(jiān)管工具金字塔上升。通常情形下,應該采用漸進式的監(jiān)管手段,首先考慮運用講服教育或自我監(jiān)管等軟性措施,將最有力的強迫手段作為最后選擇,逐步提高監(jiān)管強度。監(jiān)管機構越是具有強的懲罰手段,就越有能力將監(jiān)管推到金字塔底端基于合作的方式上,而所運用的監(jiān)管工具主要包括政策工具和信息工具兩個方面的創(chuàng)新。在政策工具方面,應是范圍廣泛的很多政策工具的混合體(16)。所有單個的工具都有其優(yōu)點和缺點,都不能靈敏和有彈性到足以在所有環(huán)境下成功地解決所有的問題,因而,系統(tǒng)地考慮不同工具共同作用的好處是非常重要的。智慧監(jiān)管偏好通過鼓勵性手段間接引導相對人的行為符合監(jiān)管目的,使相對人遭到利益刺激或競爭性刺激,進而主動地進行創(chuàng)新或改革以達成監(jiān)管目的。而在信息工具方面,應當發(fā)展或使用新環(huán)境下的信息工具,主要包括一些基于市場和網(wǎng)絡技術的新工具等。信息性工具的應用主要具體表現(xiàn)出在依托大數(shù)據(jù)分析等信息技術的創(chuàng)新應用,搭建體系標準化、監(jiān)管信息化、信息數(shù)據(jù)化的信息化監(jiān)管平臺。(四)監(jiān)管效果層面:智慧監(jiān)管追求最大化雙贏結果的時機(17)。一方面,實現(xiàn)的贏,需要足夠的監(jiān)控和明確的基準以測量監(jiān)管的有效性。另一方面,實現(xiàn)被監(jiān)管者的贏,則需要讓監(jiān)管者覺得政策對他們是有利的。那么,智慧監(jiān)管跟傳統(tǒng)的監(jiān)管方式相比區(qū)別在哪里呢?(牛津監(jiān)管手冊〕(TheOxfordHandbookofRegulation)指出,監(jiān)管方式能夠有多種類型,常見的傳統(tǒng)監(jiān)管類型能夠被概述為命令-控制型(CommandandControlRegulation)監(jiān)管,而智慧監(jiān)管(SmartRegulation)則是近年來在很多國家的監(jiān)管改革浪潮中新興并發(fā)展起來的一種新型監(jiān)管理念。命令控制型監(jiān)管與智慧監(jiān)管在下面四個方面具有明顯的區(qū)別。表1命令-控制型監(jiān)管與智慧監(jiān)管比照總的來講,智慧監(jiān)管的核心目的是建立與非之間的合作型監(jiān)管形式。在這一經(jīng)過中的本身定位發(fā)生了很大的轉變,由原來的直接監(jiān)管者轉變?yōu)楣仓误w制的重塑者,通過搭建制度平臺,保障其他監(jiān)管介入者的主體地位,同時利用正向鼓勵來激發(fā)其自我規(guī)范、介入監(jiān)管的意愿和能力。在詳細操作層面,首先盡可能讓非組織發(fā)揮作用,將監(jiān)管權在與非組織間進行合理分配。而的角色主要是提供戰(zhàn)略威懾并對自我監(jiān)管行為進行監(jiān)督。由此可見,與傳統(tǒng)的命令-控制型監(jiān)管不同的是,智慧監(jiān)管十分強調監(jiān)管主體的多元性,以及監(jiān)管工具的策略使用,十分是在互聯(lián)網(wǎng)時代,要擅長利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術來施行愈加精細化、回應性和基于監(jiān)管對象本身鼓勵機制基礎之上的新型監(jiān)管,進而使監(jiān)管科學和監(jiān)管藝術能夠完美地結合在一起。網(wǎng)絡訂餐本身就是基于互聯(lián)網(wǎng)+所發(fā)展起來的新興業(yè)態(tài),對這些基于互聯(lián)網(wǎng)技術的新興業(yè)態(tài)監(jiān)管,不能再完全走傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的老路,而華而不實可能的一種選擇就是借鑒智慧監(jiān)管的理念和思路來重新設計監(jiān)管體系和制度。三、現(xiàn)前階段網(wǎng)絡訂餐監(jiān)管的問題及制約因素2021年以前,我們國家網(wǎng)絡訂餐產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本處于沒有任何監(jiān)管的自由發(fā)展狀態(tài),在帶來宏大市場創(chuàng)新和商機的同時,也亂象頻生。2021年是中國網(wǎng)絡訂餐監(jiān)管開場的元年,其10月份開場施行的新(食品安全法〕初次明確了網(wǎng)絡食品交易的第三方責任,要求網(wǎng)絡食品第三方交易平臺要對入網(wǎng)經(jīng)營者實名登記,明確管理責任,同時要求網(wǎng)絡食品第三方交易平臺要對依法獲得許可證才能經(jīng)營的食品經(jīng)營者許可證進行審查(18)。與此同時,食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布(網(wǎng)絡食品經(jīng)營監(jiān)督管理辦法﹙征求意見稿﹚〕,進一步明確了網(wǎng)絡食品經(jīng)營者的義務以及第三方平臺的職責(19)。2021年,食藥總局更有針對性地發(fā)布了(網(wǎng)絡餐飲服務監(jiān)督管理辦法(征求意見稿)〕,并于11月份正式發(fā)布該辦法,該管理辦法于2021年1月1日起正式施行。華而不實,明確提出利用互聯(lián)網(wǎng)提供餐飲服務的,應當具有實體店鋪并依法獲得食品經(jīng)營許可證,同時第三方平臺應對餐飲服務提供者實地進行審查以及實名登記,與餐飲服務提供者簽訂協(xié)議,明確食品安全責任,在主頁面顯著位置公示其食品經(jīng)營許可證等(20)。除此以外,北京、上海、河南、陜西等省級以及廣州、成都、濟南等城市也先后出臺了當?shù)氐?網(wǎng)絡訂餐監(jiān)督管理辦法〕,對網(wǎng)絡訂餐經(jīng)營主體和第三方平臺的義務和責任做出了愈加明確的要求和規(guī)定,例如將實體餐飲監(jiān)管的量化分級管理也引入到網(wǎng)絡訂餐監(jiān)管中,明確了準入資格與備案制,并強調了常態(tài)化的抽樣檢查等。固然從到地方,各地對網(wǎng)絡訂餐的監(jiān)管政策陸續(xù)出臺,但由于現(xiàn)有的大部分監(jiān)管政策仍然是基于傳統(tǒng)的監(jiān)管理念,由此帶來的監(jiān)管問題不容忽視,詳細具體表現(xiàn)出在監(jiān)管理念、監(jiān)管主體、監(jiān)管手段以及監(jiān)管效果四個方面:(一)監(jiān)管理念延遲緩慢滯后。網(wǎng)絡訂餐的監(jiān)管軌跡。反映出我們國家監(jiān)管理念落后,監(jiān)管主動性缺乏、反響延遲緩慢,及時性差的問題。自2018年至2021年,網(wǎng)絡訂餐行業(yè)由萌芽階段的服務平臺井噴式的迅速成長為涵蓋過億人口的、特別活潑踴躍的航母級平臺。在這里期間,五花八門的外賣平臺紛紛涌現(xiàn),使消費者眼花繚亂、應接不暇。第三方平臺為了迅速搶占市場、培養(yǎng)用戶黏性,紛紛采取高額補貼,大力宣傳,低門檻甚至零門檻接納商戶上線注冊等方式擴張規(guī)模。而在這長達5年的時間內,我們國家對這一新興業(yè)態(tài)的監(jiān)管反響滯緩,對該行業(yè)亂象可能造成的重大影響預估缺乏,使得網(wǎng)絡訂餐行業(yè)法律法規(guī)缺失,主體責任不清,流程規(guī)范不明,維權渠道不暢,無疑為之后的行業(yè)發(fā)展埋下了極大的監(jiān)管隱患,直至新聞媒體集中曝光網(wǎng)絡訂餐平臺存在大量線上線下不一致、臟亂差黑作坊、管理混亂等問題,引起社會的廣泛關注后,相關監(jiān)管部門才在社會氣力的倒逼之下正式開啟該行業(yè)的依法監(jiān)管之路。(二)監(jiān)管主體多頭低效。2020年的機構改革中,為改變多頭監(jiān)管形式,提升監(jiān)管效率,加強部門協(xié)同,對我們國家的食品安全監(jiān)管部門進行了梳理和規(guī)范,由之前分段式的九龍治水向三位一體轉變。此次改革推動了食品安全監(jiān)管的一體化進程,然而并未從根本上改變食品安全領域多部門監(jiān)管的架構。同時,相對于傳統(tǒng)食品安全監(jiān)管,網(wǎng)絡訂餐的食品安全監(jiān)管牽涉部門更廣泛,更易導致監(jiān)管的沖突或真空?，F(xiàn)今網(wǎng)絡訂餐食品安全監(jiān)管牽涉到的部門如下:表2網(wǎng)絡訂餐食品安全主要監(jiān)管部門職責其次,由于互聯(lián)網(wǎng)訂餐監(jiān)管往往牽涉到不同區(qū)域的監(jiān)管主體,而當前采用的注冊地監(jiān)管形式弊端也逐步凸顯出來。當前我們國家對于網(wǎng)絡訂餐第三方平臺的監(jiān)管,采用注冊地監(jiān)管形式,即無論在何處出現(xiàn)了食品安全問題,均由第三方平臺的公司注冊地食藥監(jiān)部門進行追責查處。該形式看似問責條理清楚明晰,實則可行性較低,與當前網(wǎng)絡訂餐第三方平臺的廣覆蓋面極不匹配。例如,某位位于石家莊的消費者通過餓了么訂餐系統(tǒng)訂購外賣,之后出現(xiàn)了由于食品質量問題引起的身體不適,消費者遂向石家莊食藥局進行投訴。但由于餓了么訂餐平臺的注冊地位于上海,石家莊食藥局只能進行信息收集,之后返回上海食藥監(jiān)部門,再由其對餓了么進行查處。這顯然大大降低了處置效率,增加了維權成本,同時也給平臺注冊地食藥監(jiān)部門帶來太多的工作負擔。除此之外,但仔細分析地方的詳細監(jiān)管舉措能夠發(fā)現(xiàn),當前的網(wǎng)絡訂餐監(jiān)管中,一元主導、企業(yè)被動服從的監(jiān)管形式痕跡仍然特別突出,缺乏針對企業(yè)的詳細有效的鼓勵措施,也并沒有將第三方平臺納入到監(jiān)管主體的范圍中來,第三方平臺更多的承當了政策執(zhí)行者的角色,而并非出于自我意愿的監(jiān)管者。(三)監(jiān)管手段傳統(tǒng)單一。不管是還是地方,當前所出臺的監(jiān)管辦法在監(jiān)管手段上卻高度雷同,即以負面懲罰處置為主,缺少正向鼓勵,手段單一刻板。令行禁止,違令則罰也被稱為以牙還牙式監(jiān)管(titfortat),是長期以來傳統(tǒng)監(jiān)管形式的主要管控手段,在很多方面嚴格的處理懲罰手段對于規(guī)范市場秩序有著突出的效果。然而對被監(jiān)管者來講,強迫性的處理懲罰能夠使其服從,卻也不可避免的對企業(yè)本身利益造成損害,繼而打擊其生產(chǎn)經(jīng)營的積極性,進一步對監(jiān)管產(chǎn)生抵觸、逆反心理。當前的網(wǎng)絡訂餐平臺互動性強,牽涉面極廣,在傳統(tǒng)的懲罰處置機制中難免力不從心,同時我們國家(網(wǎng)絡食品安全違法行為查處辦法〕中,對于第三方平臺違犯規(guī)定的罰款金額限度規(guī)定為5000-3萬元,這對于動輒融資額高達幾億美元的網(wǎng)絡訂餐平臺來講,也無法起到本質的威懾作用。與此相對應,我們很少看到對嚴格遵循行業(yè)規(guī)定、履行監(jiān)管義務、有正向作為的企業(yè)給予正面的鼓勵和支持。除此之外,對互聯(lián)網(wǎng)+業(yè)態(tài)監(jiān)管的手段,本身卻與互聯(lián)網(wǎng)+時代所發(fā)展的特點不匹配。大數(shù)據(jù)時代是信息爆炸的時代,信息無孔不入、更新迅速。在進行監(jiān)管時應當充分把握時代特征與數(shù)據(jù)處理技巧,把握大數(shù)據(jù)時代技術手段,培養(yǎng)大數(shù)據(jù)時代監(jiān)管思維,懂得利用網(wǎng)絡信息平臺實現(xiàn)監(jiān)管目的。當前我們國家網(wǎng)絡訂餐行業(yè)缺乏有效的食品安全信息公開機制,導致既不能對食品安全風險進行有效評估,也無法對問題食品成功追溯。沒有能構建出數(shù)據(jù)化、信息化、網(wǎng)格化的食品安全動態(tài)監(jiān)測和預警工具,只能拘泥于發(fā)現(xiàn)問題-查處追責的被動式監(jiān)管。而依靠常規(guī)查處、舉報等手段監(jiān)管,效率低、覆蓋面窄、人力成本高,明顯已經(jīng)與大數(shù)據(jù)時代不相適應。最后,缺乏完善的網(wǎng)絡訂餐信譽評價體系。當前的主要網(wǎng)絡訂餐平臺都搭建了本身的信譽評價平臺,但實際運行效果并不理想。消費者普遍表示外賣平臺對商家和配送服務的評價指標太過籠統(tǒng)與程式化,評價等級單調,等級分數(shù)計算粗糙,多數(shù)商家分數(shù)差距過小。而評價體系只是消費者對商家的單向評價,商家與消費者之間、消費者與消費者之間缺少互動,使得信譽評價體系淪為形式,無法為決策提供參考。而面向社會的全面信譽評價體系則更處于缺位的狀態(tài),導致非法經(jīng)營者違法成本過低,被查處后換個門面又能夠繼續(xù)違法經(jīng)營,絲毫不用擔憂之前的違法行為影響了自個的誠信記錄和生活的其他方面。(四)監(jiān)管效果不盡如意。首先,相關監(jiān)管規(guī)定都強調網(wǎng)絡第三方平臺的責任,但這種責任的落實不盡如意。(食品安全法〕規(guī)定第三方平臺對入駐商家需承當審查監(jiān)管義務,執(zhí)行好商家入駐的第一道門檻,而網(wǎng)絡訂餐第三方平臺需要不斷的擴大商家數(shù)量,提升本身市場占有率、客源、覆蓋率等,以提高本身商業(yè)價值,吸引投資。在市場擴張與同質競爭的雙重壓力下,面對法律要求的平臺義務,第三方平臺普遍主張只進行形式審查而無法完成本質審查,導致平臺監(jiān)管環(huán)節(jié)流于形式成為常態(tài)。有些地方甚至已經(jīng)構成了相關的產(chǎn)業(yè)代理,整個開店流程都能夠協(xié)助作假。同時,單方面的強調平臺義務與懲罰處置機制,頻繁給平臺施壓卻缺乏獎勵機制的做法,使得合法合規(guī)經(jīng)營的第三方平臺利益空間進一步壓縮,為了遵循規(guī)定不得不出讓市場與經(jīng)濟效益,而相應的鼓勵與補償機制并不完善,故而第三方平臺普遍缺乏自律監(jiān)管的內在動力。除此之外,社會氣力監(jiān)督缺乏、消費者維權難成為網(wǎng)絡訂餐監(jiān)管的難中之難。消費者在網(wǎng)絡訂餐利益遭到損害時,往往選擇自主維權的方式,然而維權渠道并不暢通,維權難度大。首先,在網(wǎng)絡訂餐行業(yè),市場對消費者的權益剝奪是天然存在的,由于信息的嚴重不對稱和部分商家存心故意提供虛假信息等,消費者難以判定食品的質量與安全,只能寄托于食品生產(chǎn)商家和第三方平臺的良心,在消費市場特別被動。其次,不完善的信譽評價體系嚴重剝奪了消費者的知情權和介入權。當前第三方平臺自主搭建的商家評價體系特別簡陋,評價標準籠統(tǒng)、分值計算粗略、互動性差,無法充分實現(xiàn)消費參考與監(jiān)督功能。而覆蓋全社會的信譽評價體系覆蓋面窄,懲治氣力薄弱,并未將利用訂餐平臺違規(guī)經(jīng)營等新業(yè)態(tài)新問題納入華而不實,使得不法商家違法成本低,屢禁不止。第三,投訴舉報體系不健全,消費者在網(wǎng)絡訂餐中利益遭到損害時,往往面臨投訴受理主體不明確,舉證經(jīng)過困難、流程過長、成本較高、賠付緩慢等問題,投訴渠道不暢通,既打擊了網(wǎng)絡訂餐這一新興業(yè)態(tài)的發(fā)展,也影響了食藥監(jiān)管部門的公信力,更大大降低了消費者對網(wǎng)絡訂餐行業(yè)的監(jiān)督力度。四、基于智慧監(jiān)管理論的網(wǎng)絡訂餐監(jiān)管對策的十九大報告提出,施行食品安全戰(zhàn)略,讓人民吃得放心。食品安全問題不僅會影響食品產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展,更關乎公民個人的生命健康,是事關社會發(fā)展的重要民生問題?；ヂ?lián)網(wǎng)時代下,依托網(wǎng)絡技術,線上網(wǎng)絡服務與線下實體經(jīng)濟快速融合,催生了諸多互聯(lián)網(wǎng)+傳統(tǒng)行業(yè)的新興業(yè)態(tài),華而不實,互聯(lián)網(wǎng)+傳統(tǒng)餐飲而構成的網(wǎng)絡訂餐行業(yè),因其迎合了現(xiàn)代都市生活節(jié)拍快、餐飲體驗多樣等需求而迅速發(fā)展起來。然而對此類新興行業(yè)的監(jiān)管速度、監(jiān)管理念、監(jiān)管手段等都較為落后,造成該行業(yè)因長期處于監(jiān)管空白而粗放、無序發(fā)展,不斷顯現(xiàn)眾多食品安全風險。在這里條件下,網(wǎng)絡訂餐行業(yè)的問題一旦集中暴露,一系列食品安全問題便頻繁出現(xiàn),民眾的不滿不但指向非法經(jīng)營的餐飲企業(yè),更指向了監(jiān)管不力的。在宏大的社會壓力下,對網(wǎng)絡訂餐行業(yè)的監(jiān)管改革勢在必行,華而不實一個重要的選擇就是基于智慧監(jiān)管理論對網(wǎng)絡訂餐監(jiān)管進行重新優(yōu)化,詳細也具體表現(xiàn)出在監(jiān)管理念、監(jiān)管主體、監(jiān)管手段以及監(jiān)管效果四個方面。(一)轉變監(jiān)管理念:有力度更要有溫度監(jiān)管不僅要高效有力,更要充分激發(fā)市場活力,做到有力度更要有溫度,這種新形勢的監(jiān)管要求跟智慧監(jiān)管的特征不謀而合。智慧監(jiān)管理論強調,相較于對不良企業(yè)進行處理懲罰,對嚴格遵守經(jīng)營規(guī)范的優(yōu)秀企業(yè)進行正面的鼓勵與支持,更能激發(fā)企業(yè)積極性,構成雙贏局面。傳統(tǒng)的市場資源配置主要依靠市場競爭機制,使得價格成為企業(yè)最主要的鼓勵手段,投射至監(jiān)管手段上就是以損害企業(yè)經(jīng)濟利益為主的懲罰措施,如罰款、賠償、承當治理成本等。而隨著信息時代的到來,當代社會對非價格因素帶來的鼓勵愈加看重,如企業(yè)聲譽、市場份額、品牌塑造、公益形象、技術手段、發(fā)展前景等。故而,監(jiān)管應當充分開掘企業(yè)鼓勵著力點,采取多樣化的鼓勵手段,使監(jiān)管更有溫度。對于網(wǎng)絡訂餐第三方平臺,一方面可采取經(jīng)濟類的鼓勵措施,對主動承當監(jiān)管責任的第三方平臺,給予資金獎勵、稅收優(yōu)惠、政策傾斜、費用減免等措施,充分考慮企業(yè)逐利心態(tài),鼓勵企業(yè)主動介入監(jiān)管。另一方面,可以采取非經(jīng)濟類的正面支持措施,如公開表揚、信譽評級、打造馳名品牌、提供相應培訓等方式,給予第三方平臺承當監(jiān)管義務的軟件支持。與此同時,還能夠引入差異化監(jiān)管理念,對企業(yè)實行分層次監(jiān)管。根據(jù)企業(yè)的信譽記錄、依法經(jīng)營記錄、投訴記錄等,綜合評估,將企業(yè)劃分為不同的監(jiān)管層級。由監(jiān)管層級確定不同企業(yè)的監(jiān)管力度與賞罰力度,對于記錄良好的企業(yè),確定為較高等級,可適當放松監(jiān)管強度,對于存在違規(guī)經(jīng)營記錄、食品安全事故、投訴記錄等情況的企業(yè),視詳細情況降低其等級,著重加強監(jiān)管力度。同時根據(jù)企業(yè)等級不同,在相關獎勵措施與懲罰處置手段上予以區(qū)分,提升企業(yè)自律水平。(二)擴展監(jiān)管主體:明義務更要能共贏食品安全本質上是一種公共物品,網(wǎng)絡訂餐的食品安全監(jiān)管必然是多元主體的協(xié)同治理經(jīng)過,應做好充分的角色轉化,實現(xiàn)、行業(yè)企業(yè)、社會的充分互動。首先,對所承當?shù)谋O(jiān)管角色應當基于智慧監(jiān)管理論進行全新的界定。在網(wǎng)絡訂餐食品安全的監(jiān)管中,不是包羅萬象的全能型,而是有限的監(jiān)管型,在食品安全監(jiān)管中發(fā)揮主導作用,是多元治理格局的統(tǒng)籌者、領導者、協(xié)作者。一方面,應從本身出發(fā),理順內部關系,改變多部門、跨地域執(zhí)法的被動局面,對不同部門、不同環(huán)節(jié)的監(jiān)管職權進行整合與梳理,明確監(jiān)管責任,做到職責明確、有力高效。另一方面,改變作為單一監(jiān)管者的局面,充分調動第三方平臺、社會氣力介入監(jiān)管的積極性,將準入資質審核、食品檢驗檢測、食品安全風險評估、日?；颖O(jiān)督等能夠由社會進行的環(huán)節(jié)交由第三方平臺和社會組織等共同完成,則應重點關注宏觀框架的打造與介入規(guī)則的制定,對第三方平臺和社會氣力的客觀性與公正性進行監(jiān)督協(xié)調,實現(xiàn)主導、協(xié)同共治、責任共擔的網(wǎng)絡訂餐食品安全監(jiān)管供應體系。其次,構建多元共同治理格局。由于網(wǎng)絡訂餐的食品安全監(jiān)管存在流動性、復雜性、技術性、常態(tài)性等特點,環(huán)節(jié)多、鏈條長、互動頻繁,多元主體介入監(jiān)管是對單一主體監(jiān)管缺乏的有效補充,有利于減輕監(jiān)管負擔,抑制尋租腐敗行為,知足多樣性需求,減弱網(wǎng)絡訂餐中的信息不對稱,推動產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展,提升整體監(jiān)管水平。在對第三方平臺和社會氣力賦予監(jiān)管權限的同時,應當注重做好鼓勵與保障措施,做好相關資格審查、完善監(jiān)管準入制度,保障監(jiān)管介入主體的專業(yè)性。完善監(jiān)管立法,明確其合法地位,保障其權威性和獨立性。同時,做好第三方平臺的監(jiān)督約束。對于第三方平臺的監(jiān)管義務、監(jiān)管責任、食品安全問題的應急處置機制等明確其履行標準與規(guī)范,強化第三方平臺的自律機制。最后,完善社會氣力介入的管理規(guī)范。將各類檢驗檢測機構、風險評估機構、信息收集分析機構、信譽評估機構等統(tǒng)一納入社會組織體系中,分工合作、互相配合,保證其公正性與公益性,共同維護網(wǎng)絡訂餐食品安全多元治理、多方共贏格局。(三)優(yōu)化監(jiān)管手段:敢介入更要暢渠道首先,完善第三方平臺的入駐商家信譽評價機制。在食品制作環(huán)節(jié),通過明廚亮灶直播平臺,商家人員信息管理系統(tǒng),物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng),動態(tài)抽檢系統(tǒng)等,對商家餐品制作環(huán)節(jié)進行信譽評分與等級劃定,能夠實現(xiàn)后廚實時直播、人員信息全面、抽檢合格率有保證的商家,能夠獲得該環(huán)節(jié)較高的等級評分。在運輸配送環(huán)節(jié),對配送人員的硬件條件,如車輛規(guī)格、衛(wèi)生情況、溫控設備、車輛跟蹤監(jiān)控系統(tǒng)等,軟件條件,如配送速度、服務態(tài)度、道路設計等,都應有全面的評價機制,對于專門提供配送服務的人力公司,應開放餐飲商家與消費者的雙向評價窗口,將配送能力與配送評價情況作為商家信譽評價體系的重要指標納入華而不實。在消費環(huán)節(jié),一方面各商家和配送方的信譽評價結果應當能夠全面、生動、便捷的為消費者所見,為消費行為提供有價值的參考。另一方面,消費者可對餐飲商家和配送人員進行評價,評價結果應對商家信譽評價得分產(chǎn)生直接有力影響,評價頁面應當指標明確細致、表示出方式多樣,可引入評價優(yōu)惠獎勵等手段,鼓勵消費者積極介入評價。第三方平臺應當對消費者評價高度重視,持續(xù)跟蹤,將其作為平臺履行管理義務的重要參考指標。其次,完善對第三方平臺的信譽評價機制。應搭建針對第三方平臺的,凌駕于各第三方平臺之上的信譽評價體系,在消費者評價的基礎上,引入行業(yè)協(xié)會、非營利組織、檢驗評估機構等,對第三方平臺的義務履行情況,監(jiān)管執(zhí)行情況等進行全面評價,并向社會開放評價結果。實現(xiàn)對該行業(yè)的正向鼓勵與逆向淘汰,增加合規(guī)經(jīng)營平臺與商家的經(jīng)濟效益,將企業(yè)由怕監(jiān)管轉變?yōu)橹鲃友埍O(jiān)管,進一步規(guī)范和引導網(wǎng)絡訂餐市場良性發(fā)展,保障飲食安全。第三,實行舉證責任倒置制度?，F(xiàn)行立法普遍適用誰主張,誰舉證制度,對于網(wǎng)絡訂餐食品安全案件受害人來講,證明本身損害與食品缺陷之間的因果關系難度較大,消費者本身處于信息劣勢地位,而第三方平臺與餐飲商家基于本身利益,易對消費者調查取證設置障礙,某些檢測機構也不愿為個人提供檢測服務,導致消費者因舉證困難放棄維權。故而應從法律層面保障舉證責任倒置制度的實行。在實行經(jīng)過中,應注意一是責令權威檢測機構進行問題食品檢測與認定,保證檢測經(jīng)過的客觀與公平;二是明確舉證責任倒置的詳細食品類別及責任承當主體,比方餐飲商家承當首要舉證責任,當?shù)谌狡脚_不能提供商家詳細信息時,由其承當舉證責任;三是消費者仍負初步舉證責任,在其能力范圍就問題食品與本身所受損害進行舉證后,再由餐飲商家及第三方平臺承當因果關系舉證責任。最后,實行獎勵舉報制度。在美國著名的吹哨法案中,對食品安全問題的舉報者給予獎勵和保衛(wèi)。當前網(wǎng)絡訂餐行業(yè)作為新興業(yè)態(tài),急需消費者監(jiān)督來規(guī)范其發(fā)展,因此應當建立適當?shù)莫剟钆e報制度,發(fā)動社會氣力積極介入舉報投訴,對正當舉報給予一定的獎勵和優(yōu)惠措施。同時可效仿深喉舉報制度,(21)鼓勵第三方平臺內部、餐飲商家內部人員主動舉報不法經(jīng)營行為。(四)保障監(jiān)管效果:重創(chuàng)新更要講誠信首先,搭建網(wǎng)絡訂餐網(wǎng)絡信息化平臺。網(wǎng)絡訂餐的信息化基礎平臺是實現(xiàn)網(wǎng)絡訂餐行業(yè)智慧監(jiān)管道德基礎環(huán)節(jié),該平臺的建立既有利于多元治理主體的信息分享與溝通,構成全社會的共治合力,也有利于網(wǎng)絡訂餐食品監(jiān)管的網(wǎng)格化管理,明確監(jiān)管責任,避免監(jiān)管空白。當下我們國家的食品安全監(jiān)管部門基本都擁有自個的網(wǎng)絡監(jiān)管隊伍與網(wǎng)監(jiān)數(shù)據(jù)系統(tǒng),然而系統(tǒng)信息格式不統(tǒng)一,不同類別信息由多個部門分別把握,信息呈現(xiàn)高度的分散性、局部性特征,導致監(jiān)管主體之間信息無法充分對接與整合,這與智慧監(jiān)管理論對監(jiān)管工具信息化的要求相去甚遠。搭建信息化基礎平臺,應在業(yè)務的網(wǎng)格化、監(jiān)管數(shù)據(jù)的標準化、監(jiān)管流程的統(tǒng)一整合、監(jiān)管角色的權限設計等多個方面搭建模型,選擇合理的技術形式,并及時向社會公開監(jiān)管任務,尋求社會關注與支持。同時做好技術突破,搭建大數(shù)據(jù)云平臺,以保證監(jiān)管信息的完好性與統(tǒng)一性,實現(xiàn)全鏈條的信息互通,進一步搭建可向全社會共享的食品安全信息。其次,完善網(wǎng)絡訂餐食品追溯機制。通過強迫性規(guī)定的手段強化食品生產(chǎn)者責任,明確追溯內容、技術支持、實現(xiàn)方式方法等詳細規(guī)定,配合(食品安全法〕建立全面的食品追溯體系。在網(wǎng)絡訂餐行業(yè),部分生鮮配送商家已通過粘貼二維碼等方式實現(xiàn)了食品溯源,但絕大多數(shù)熟食制作商家還并沒有能施行,可借鑒酒店堂食的廚師標簽制度等,使每一份外賣的制作流程、責任人都可追溯。同時,鑒于外賣獨有的互動性、流動性強等特點,在食品溯源系統(tǒng)的基礎上還應搭建交易溯源系統(tǒng)、食品召回制度、信息通報制度保障全鏈條的監(jiān)管覆蓋。加強宣傳,提高社會對食品安全追溯機制的認可程度。該系統(tǒng)的成功運營離不開部門、食品生產(chǎn)者、第三方平臺、餐飲商家、消費者的認可與配合。應當充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的氣力,鼓勵社會介入共建,同時加大對廣大消費者的發(fā)動宣傳,提高全社會的理解與認知。最后,網(wǎng)絡訂餐的食品安全除各類有形的監(jiān)管手段之外,還有一類無形的監(jiān)管氣力,這就是倫理規(guī)制。倫理規(guī)制是存在于人們道德層面的約束力,通過價值觀的塑造,引導市場不因追逐個體利益而損害公共利益。因而,要加大對食品安全問題的公益宣傳,對食品安全問題的危害,循環(huán)效應的進行生動的講明,將宣傳主要對象由消費者向廣大經(jīng)營者傾斜,喚起企業(yè)內在責任感,培養(yǎng)正確價值觀。同時對維護食品安全的典型事例加以宣傳,對誠信經(jīng)營商家加以表彰,給予政策優(yōu)惠等,以正向鼓勵代替負面懲罰處置。注重加強企業(yè)倫理宣傳,從長遠來看,對企業(yè)的道德教化遠比制約監(jiān)督意義重大。在監(jiān)管理念層面,智慧監(jiān)管一直強調減少干涉,用最少的監(jiān)管實現(xiàn)最好的效果,而要到達此類監(jiān)管目的,喚醒企業(yè)的正義感與責任心乃應有之義。引人關注的是,在將近一年的征求意見之后,備受關注的、由國家食品藥品監(jiān)督管理總局制定的(網(wǎng)絡餐飲服務監(jiān)督管理辦法〕于2021年1月1日正式施行,這是我們國家第一部全國性的網(wǎng)絡餐飲服務監(jiān)管規(guī)范性制度,也是充分建立在對地方、行業(yè)協(xié)會、第三方平臺、餐飲企業(yè)以及消費者等相關利益主體充分征求意見基礎上的集體智慧。該(辦法〕在監(jiān)管理念積極主動、監(jiān)管主體權責確立、監(jiān)管工具多樣使用、監(jiān)管經(jīng)過多元共治以及監(jiān)管效果治標治本方面都與智慧監(jiān)管理論的觀點不謀而合,然而怎樣保障該(辦法〕的執(zhí)行效果、動態(tài)完善(辦法〕的施行內容以及確保將來進一步提升立法的層次等方面,還需要進一步觀察和努力,進而最終促進消費者健康保衛(wèi)和產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的雙贏局面。從總體上看,本文將其監(jiān)管形式的創(chuàng)新之處概括為四大層面,即監(jiān)管理念層面強調正面鼓勵的監(jiān)管合作;監(jiān)管主體層面偏好多元的、廣泛的機構介入;監(jiān)管手段層面突出混合型的政策工具和信息化的政策手段;監(jiān)管效果層面最大化雙贏結果的時機,并以此來指導和推進我們國家網(wǎng)絡訂餐監(jiān)管政策的完善,進而實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)+餐飲產(chǎn)業(yè)與食品安全、經(jīng)濟發(fā)展與民生健康互相促進、互惠共贏的監(jiān)管新局面。這種新型的智慧監(jiān)管理念和政策,不僅僅適用于網(wǎng)絡訂餐行業(yè)監(jiān)管,