政策創(chuàng)新的理解公共政策創(chuàng)新也就是政策活動(dòng)要件的更新替代、優(yōu)化組合，它既可以是部分新的政策要素與部分舊的政策要素的優(yōu)化組合，也可以是全部新的政策要素的優(yōu)化組合。比如對(duì)于同樣一項(xiàng)政策，以往只是政府某個(gè)部門制定的，現(xiàn)在除了相關(guān)的政府部門主導(dǎo)外，還有許多公眾與利益團(tuán)體參與其中，政策活動(dòng)中增加了新的行動(dòng)主體，出現(xiàn)了政策行動(dòng)主體的更新替代和優(yōu)化組合，這是政策創(chuàng)新。再比如在政策規(guī)劃中，原先只是政府部門開會(huì)、拍板，強(qiáng)調(diào)的是控制管理，現(xiàn)在規(guī)劃、制定一項(xiàng)政策，則要舉辦不同規(guī)模、不同形式的聽證會(huì)、咨詢會(huì)，強(qiáng)調(diào)政策規(guī)劃中的民主和公平，從而在政策價(jià)值選擇上出現(xiàn)了更新和優(yōu)化組合，這也是政策創(chuàng)新。還比如，同樣是養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，以往只讓城市居民享受，現(xiàn)在開始考慮擴(kuò)大標(biāo)的群體，也讓農(nóng)民享受，政策的標(biāo)的群體出現(xiàn)更新，形成了新組合，這也就是政策創(chuàng)新。至于在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)生活中讓市場(chǎng)成為配置資源的主要力量，在公共物品的供給中讓市場(chǎng)成為重要的參與力量，相對(duì)于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的行政管理來說，這方面的政策要件及其組合完全是新的，也是一種公共政策的創(chuàng)新。公共政策創(chuàng)新不一定發(fā)生在轉(zhuǎn)型社會(huì)，在一個(gè)平穩(wěn)運(yùn)行的社會(huì)形態(tài)中，執(zhí)政黨和由它控制、領(lǐng)導(dǎo)的政府為了解決政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活運(yùn)行中出現(xiàn)的公共問題，也會(huì)對(duì)公共政策活動(dòng)中的構(gòu)件或要素做出更新替代和優(yōu)化組合。但這種公共政策的創(chuàng)新是細(xì)微的、瑣碎的，并且是輔助性的。在社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌過程中，雖然需要依舊保持同一社會(huì)形態(tài)，并且要鞏固已經(jīng)確立的根本社會(huì)制度，但為了打破舊的體制和機(jī)制，賦予人們的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活以新的面貌、新的活力和新的水平，就需要集中解決因舊的體制和舊的機(jī)制所無力解決而積存下來的社會(huì)公共問題，并且需要用新的思維和手段解決因變革而產(chǎn)生的新社會(huì)公共問題，因此公共政策創(chuàng)新就成為執(zhí)政黨和政府應(yīng)特別關(guān)注的重要事項(xiàng)?？梢哉f，在社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，執(zhí)政黨和政府所領(lǐng)導(dǎo)、引導(dǎo)和推進(jìn)的改革，首先就是改革公共政策，所進(jìn)行的公共政策的活動(dòng)，主要就是公共政策創(chuàng)新活動(dòng)。社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌中的公共政策創(chuàng)新是在不同領(lǐng)域、不同地區(qū)、不同層次、不同情境下出現(xiàn)和進(jìn)行的，在內(nèi)容、形式、條件和績(jī)效等方面都帶有具體性和特殊性。因此，很難概括出公共政策創(chuàng)新的一般規(guī)律、程序和方式，所能夠做的僅僅是從某些現(xiàn)實(shí)案例中總結(jié)出政策創(chuàng)新的影響因素和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，并區(qū)分出政府部門與具有變革愿望的個(gè)體、團(tuán)體之間在政策創(chuàng)新中相互影響的類型。雖然這方面的研究仍處于起步階段，但對(duì)于進(jìn)一步探索轉(zhuǎn)型社會(huì)期公共政策創(chuàng)新的模式是有幫助的。在公共政策研究領(lǐng)域，概括和提煉行動(dòng)或活動(dòng)模型或模式是一種傳統(tǒng)。公共政策活動(dòng)的模型或模式，是用簡(jiǎn)化、精煉的方式將政策活動(dòng)的方式、路徑、策略加以顯現(xiàn)的一種手段和形式。它是反映政策活動(dòng)內(nèi)在結(jié)構(gòu)和邏輯聯(lián)系的框架。與實(shí)物模型不同，政策活動(dòng)的模型或模式是通過概念間的關(guān)聯(lián)表現(xiàn)出來的。同樣，在公共政策創(chuàng)新活動(dòng)中，人們不斷地從自發(fā)走向自覺，在政策創(chuàng)新進(jìn)展到一定階段時(shí)，就會(huì)嘗試概括和建構(gòu)出以概念的組合來簡(jiǎn)化地反映政策創(chuàng)新活動(dòng)的路徑、方式和策略的框架，即尋找政策創(chuàng)新的種種模式。1.以行動(dòng)主體為標(biāo)準(zhǔn)的政策創(chuàng)新模式任何公共政策創(chuàng)新都是以執(zhí)政黨和由它控制、領(lǐng)導(dǎo)的政府為主導(dǎo)力量，為解決原有的或新產(chǎn)生的社會(huì)公共問題而對(duì)政策活動(dòng)過程中的構(gòu)件或要素加以更新替代和優(yōu)化組合的結(jié)果。因此，在對(duì)不同政策創(chuàng)新的方式、路徑和策略加以概括和提煉時(shí)，政策活動(dòng)中的主體間的關(guān)系類型則成為重點(diǎn)考察的因素或標(biāo)準(zhǔn)。由此就會(huì)產(chǎn)生出政策創(chuàng)新模式的另外一種劃分。依據(jù)政策活動(dòng)中的主體間的關(guān)系類型可以將整個(gè)社會(huì)過渡時(shí)期體制轉(zhuǎn)軌階段上可供人們選擇的政策創(chuàng)新歸結(jié)為三種類型。（1）完全由執(zhí)政黨和政府強(qiáng)力推行的強(qiáng)制型政策創(chuàng)新模式；（2）社會(huì)利益群體與執(zhí)政黨、政府相結(jié)合的回應(yīng)型政策創(chuàng)新模式；（3）完全依靠人民自行管理的自治型政策創(chuàng)新模式。這三種類型的政策創(chuàng)新分別具有不同的條件和特點(diǎn)。2.以突破層次為標(biāo)準(zhǔn)的政策創(chuàng)新模式政策創(chuàng)新的不同方式、路徑、策略選擇還集中表現(xiàn)在政策創(chuàng)新的突破層次上。以政策創(chuàng)新的突破層次為標(biāo)準(zhǔn)來劃分，可以區(qū)分出“由下向上的”、“基層突破、中央規(guī)范”的政策創(chuàng)新模式和“由上向下的”、“中央示范、基層跟進(jìn)”的政策創(chuàng)新模式。1）“由下向上的”、“基層突破、中央規(guī)范”的政策創(chuàng)新模式這種政策創(chuàng)新模式在中國改革開放的初期階段表現(xiàn)得特別明顯。比如揭開中國改革開放大幕的農(nóng)村“分田到戶”的壯舉，就是從基層開始突破的。安徽鳳陽的農(nóng)民在公社和生產(chǎn)隊(duì)黨員和干部的默許和支持下，分田到戶，打破了政社合一的人民公社體制。鳳陽干部農(nóng)民的行動(dòng)，在安徽境內(nèi)一下子推開。其他鄰近的縣、市和省也跟著搞起了分田到戶。推行了20年的農(nóng)村建設(shè)的人民公社體制，在基層一下子被突破了。但由鄉(xiāng)村農(nóng)民和干部自發(fā)創(chuàng)造的分田到戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)村管理方式是粗糙的、零亂的、不成熟的。為了將農(nóng)村的改革引向健康的、持續(xù)的發(fā)展，中央通過正式的研究與集體決策，將分田到戶規(guī)范為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村建設(shè)的“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，并將原先的公社一級(jí)政府改革為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。正是農(nóng)村改革中的“基層突破、中央規(guī)范”的政策創(chuàng)新激發(fā)了另一場(chǎng)更為重要、更為宏偉的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制孕育、發(fā)展的政策創(chuàng)新。這場(chǎng)直接破除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的政策創(chuàng)新，最初是由深圳的一批主持地方變革的基層領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)動(dòng)的。深圳是廣東寶安的一個(gè)小漁村，和香港緊挨著。香港在1997年回歸以前是受英國統(tǒng)管的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)。身處深圳的一些具有改革頭腦的基層領(lǐng)導(dǎo)者感受到，雖然香港和深圳兩地根本制度不同，但一旦跳出“姓資姓社”的爭(zhēng)論，市場(chǎng)的共性就顯露出來，它們都是配置資源的手段。香港用了這種手段，經(jīng)濟(jì)就繁榮。如果深圳也用這種手段，也會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于比其他地方更早地試行運(yùn)用市場(chǎng)手段來配置資源，深圳就成為建構(gòu)市場(chǎng)體制的政策創(chuàng)新的“特區(qū)”。對(duì)于這樣的特區(qū)，質(zhì)疑的人不少。為了讓深圳人有敢闖、敢冒的空間和環(huán)境，鄧小平的態(tài)度是先看一看再說。深圳人經(jīng)過奮斗，用每隔幾個(gè)月就讓一幢高樓大廈平地拔起的速度，用在荒地上豎立起一個(gè)現(xiàn)代化城市的奇跡，證明了政策創(chuàng)新的威力和價(jià)值。鄧小平在視察和總結(jié)深圳經(jīng)驗(yàn)后，將特區(qū)這一建構(gòu)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新政策推廣到沿海城市。然后又大膽地將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制從沿海城市向內(nèi)地?cái)U(kuò)展，中國終于走向了以市場(chǎng)體制建構(gòu)為導(dǎo)向的深入改革、開放的新途程?；鶎拥恼邉?chuàng)新突破，在經(jīng)過中央的首肯和規(guī)范后，就成為全國性的政策創(chuàng)新大潮。從農(nóng)村的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制創(chuàng)新到全國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新，其共同方式、途徑和策略就是從基層的突破開始，經(jīng)過中央的肯定、規(guī)范，再傳播、推廣到整個(gè)國家。這種“基層突破、中央規(guī)范”的政策創(chuàng)新模式，有以下顯著的特點(diǎn)。首先，這一政策創(chuàng)新模式發(fā)生在具有創(chuàng)新意識(shí)并講究創(chuàng)新技巧的改革者所活動(dòng)的基層。由于先從基層突破，震動(dòng)不大，阻力相對(duì)較小。其次，正因?yàn)檫@種政策創(chuàng)新模式只在局部產(chǎn)生突破，即使發(fā)生偏差，受影響的面不大，糾正起來較為容易，從而風(fēng)險(xiǎn)較小。第三，這種政策創(chuàng)新模式容易在局部積累經(jīng)驗(yàn)，一旦看準(zhǔn)了，就能迅速在面上、在全局上推開。（2）“中央示范、基層跟進(jìn)”的政策創(chuàng)新模式與上述的政策創(chuàng)新模式相對(duì)的是“中央示范、基層跟進(jìn)”的政策創(chuàng)新模式。中國改革開放過程中的政府機(jī)構(gòu)改革和新的行政管理體制的建立，主要是采用這一政策創(chuàng)新模式。從1982年開始，首先從國務(wù)院做起，自上而下地展開各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)改革。1988年4月，七屆全國人大一次會(huì)議通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。這是一次弱化專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門分錢、分物、直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的職能，以達(dá)到增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力和轉(zhuǎn)向行業(yè)管理目的的改革，同樣是從中央開始的。只是由于后來一系列復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)原因，原定于1989年開展的地方機(jī)構(gòu)改革沒能如期跟進(jìn)。2008年開始的由中央政府先導(dǎo)推行，各省、自治區(qū)和直轄市跟進(jìn)的大部門制改革則是“中央示范、基層跟進(jìn)”的政策創(chuàng)新模式的一個(gè)范例。在國務(wù)院實(shí)施第一期大部制改革后，地方則開始了依據(jù)“7+1”框架的跟進(jìn)改革。全國各省市都實(shí)行了涉及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通運(yùn)輸、住房保障、人力資源、文化市場(chǎng)、食品藥品七大領(lǐng)域的政府機(jī)構(gòu)與職能結(jié)構(gòu)改革，并且都要建立一個(gè)健全的基層社會(huì)管理體制。與“基層突破、中央規(guī)范”的政策創(chuàng)新模式不同，“中央示范、基層跟進(jìn)”的政策創(chuàng)新模式的特點(diǎn)是：首先，這一政策創(chuàng)新模式起始點(diǎn)在中央層面，其展開是自上而下的。這就需要上層的政治精英具有巨大的魄力和過人的膽略，看準(zhǔn)了時(shí)機(jī)和條件，實(shí)行突破。其次，正因?yàn)橥黄瓶谶x擇在上層，一旦行動(dòng)，就會(huì)對(duì)全局產(chǎn)生影響，如果上層稍微發(fā)生偏差，基層在跟進(jìn)時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生普遍的失誤，因而存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。第三，由于政策創(chuàng)新是自上而下的，這種創(chuàng)新型政策會(huì)以最快的速度，在最大的范圍內(nèi)傳播、推廣。正像其他類別的政策創(chuàng)新模式一樣，以先行突破的層次為標(biāo)準(zhǔn)所劃分的政策創(chuàng)新模式之間的區(qū)別是相