淺論城市道路建設(shè)項(xiàng)目的后評價(jià)1.概述隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革，尤其是投資體制改革的深入和發(fā)展，項(xiàng)目后評價(jià)在我國項(xiàng)目投資與項(xiàng)目評價(jià)領(lǐng)域越來越受到重視。項(xiàng)目后評價(jià)是項(xiàng)目周期中一個(gè)不可缺少的信息反饋環(huán)節(jié)，通過后評價(jià)能及時(shí)總結(jié)項(xiàng)目運(yùn)作過程中各階段的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，改進(jìn)和完善項(xiàng)目管理，提高項(xiàng)目投資效益。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度不斷加大。上海市作為我國重要的經(jīng)濟(jì)中心和航運(yùn)中心，從上世紀(jì)90年代開始，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迅猛發(fā)展，大量城市重大交通項(xiàng)目相繼建成。在建設(shè)過程中，有成功的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也有失敗的教訓(xùn)，這就有必要對以往完成的項(xiàng)目進(jìn)行全過程的綜合評價(jià)，在建設(shè)程序中增加后評價(jià)這一環(huán)節(jié)，為今后城市交通建設(shè)項(xiàng)目提供值得借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)。城市道路交通作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，其建設(shè)投資基本是由政府主導(dǎo)的。項(xiàng)目實(shí)施后對社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境有著重要的影響，往往需要通過后評價(jià)來判斷是否能都達(dá)到預(yù)期目標(biāo)及其影響。作為政府提供的“公共產(chǎn)品”，城市交通建設(shè)項(xiàng)目涉及面廣，民眾關(guān)注程度高，其后評價(jià)就顯得尤為重要。由于各方面的原因，城市交通建設(shè)項(xiàng)目后評價(jià)尚未形成體系，其操作程序和方法還不完善，評價(jià)指標(biāo)也不盡全面。主要表現(xiàn)為：1.項(xiàng)目決策目前基本是以項(xiàng)目前評估為依據(jù)的，由于預(yù)測數(shù)據(jù)存在相當(dāng)大的不確定性，造成不少項(xiàng)目實(shí)施后與預(yù)期目標(biāo)有一定的偏差，或者達(dá)到預(yù)期目標(biāo)但產(chǎn)生了新的矛盾和問題。2.項(xiàng)目后評價(jià)的地位沒有確立。在項(xiàng)目建設(shè)中，往往比較重視建設(shè)前的建設(shè)評價(jià)和經(jīng)濟(jì)效益評價(jià)，而對建成后的實(shí)際效益與前期評估之間的差異往往忽視，所以，項(xiàng)目后評估尚未確立其在項(xiàng)目建設(shè)過程中應(yīng)有的地位。3.沒有明確的編制城市交通設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目后評價(jià)辦法，評價(jià)框架和操作程序參考公路或其它行業(yè)的后評價(jià)方法，缺乏針對性，難以適當(dāng)反映城市交通設(shè)施建設(shè)的行業(yè)特性。4.評價(jià)指標(biāo)不盡完善，借鑒的指標(biāo)因?yàn)榫哂芯窒扌裕瑢⑵渲苯硬杉{應(yīng)用效果未必理想。而且，目前已有的一些后評價(jià)報(bào)告中的定性指標(biāo)多、定量指標(biāo)少的情況比較突出，難以通過后評價(jià)得到客觀、專業(yè)、明確的工作成果，對未來的類似項(xiàng)目決策指導(dǎo)性不足。5.目前的城市交通設(shè)施建設(shè)的后評價(jià)工作其評價(jià)范圍和時(shí)效、程序和方法等內(nèi)容都還基本屬于空白，需要及時(shí)給予完善。基于以上問題，有必要開展城市道路交通建設(shè)項(xiàng)目后評價(jià)的方法及指標(biāo)體系的研究，建立一套適合城市交通建設(shè)項(xiàng)目特點(diǎn)、科學(xué)可行的后評價(jià)方法及指標(biāo)體系，以使后評價(jià)工作能夠達(dá)到肯定成績、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)、提出建議、改進(jìn)工作、提高項(xiàng)目決策水平和投資效果的目的?？梢哉f，建立合理、科學(xué)、客觀的城市交通建設(shè)項(xiàng)目后評價(jià)的方法框架和指標(biāo)體系，對提高未來城市交通建設(shè)項(xiàng)目的投資水平和管理水平有著重要的意義。本文將在借鑒國內(nèi)外研究成果和成功實(shí)踐的基礎(chǔ)上，力圖探索建立符合上海實(shí)際情況、具有良好操作性的城市道路交通建設(shè)項(xiàng)目后評價(jià)的方法體系和指標(biāo)體系。2.城市道路建設(shè)項(xiàng)目后評價(jià)的內(nèi)容借鑒國內(nèi)外后評價(jià)的內(nèi)容和方法，根據(jù)城市道路交通建設(shè)項(xiàng)目的技術(shù)和管理特點(diǎn)，城市道路交通建設(shè)項(xiàng)目后評價(jià)內(nèi)容體系應(yīng)包括建設(shè)項(xiàng)目概況、過程評價(jià)、技術(shù)評價(jià)、經(jīng)濟(jì)評價(jià)、環(huán)境評價(jià)、社會評價(jià)、持續(xù)性評價(jià)和總體評價(jià)等方面的內(nèi)容。城市道路交通項(xiàng)目后評價(jià)的內(nèi)容2.1建設(shè)項(xiàng)目概況主要介紹建設(shè)項(xiàng)目的工程背景、性質(zhì)、規(guī)模等情況，并闡述項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)等級、交通量預(yù)測、主要技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、建設(shè)資金來源及使用情況等，對項(xiàng)目進(jìn)行總體描述。2.2建設(shè)過程評價(jià)項(xiàng)目的過程評價(jià)是根據(jù)項(xiàng)目的結(jié)果和作用從項(xiàng)目的實(shí)施過程中分析產(chǎn)生某些后果的原因。過程評價(jià)一般包括對照原定的各項(xiàng)指標(biāo)，回顧和檢查項(xiàng)目已完成和進(jìn)行的全部工作。項(xiàng)目過程評價(jià)的范圍從項(xiàng)目立項(xiàng)、前期準(zhǔn)備、勘察設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、竣工驗(yàn)收直到項(xiàng)目投入營運(yùn)，是對項(xiàng)目的管理決策、工程技術(shù)、財(cái)務(wù)執(zhí)行等環(huán)節(jié)從開始到評價(jià)時(shí)點(diǎn)止整個(gè)過程的系統(tǒng)總結(jié)。2.3技術(shù)評價(jià)技術(shù)評價(jià)包括工程評價(jià)和交通評價(jià)，是對工程項(xiàng)目技術(shù)狀況的綜合評定，確認(rèn)建設(shè)項(xiàng)目在技術(shù)上的合理性。其評價(jià)的主要依據(jù)是設(shè)計(jì)文件、設(shè)計(jì)文件的評審意見、工程竣工驗(yàn)收資料、必要的現(xiàn)場檢測資料、現(xiàn)行的技術(shù)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)等。2.4經(jīng)濟(jì)評價(jià)城市道路建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)后評價(jià)是以項(xiàng)目建成通車后的實(shí)際數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益的再評價(jià)，同時(shí)要計(jì)算運(yùn)營期間的實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，比較實(shí)際指標(biāo)與預(yù)測指標(biāo)的偏差情況并分析原因，吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提高投資決策水平。項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)后評價(jià)包括項(xiàng)目財(cái)務(wù)分析和項(xiàng)目國民經(jīng)濟(jì)后評價(jià)。項(xiàng)目財(cái)務(wù)分析是從企業(yè)角度出發(fā)，根據(jù)項(xiàng)目當(dāng)時(shí)的實(shí)際財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)預(yù)測整個(gè)項(xiàng)目使用期的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，計(jì)算項(xiàng)目實(shí)際的財(cái)務(wù)評價(jià)指標(biāo)，然后與前評估預(yù)測的財(cái)務(wù)評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行對比，分析兩者的差異及原因，并對財(cái)務(wù)效益重新作出評價(jià)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提高今后項(xiàng)目財(cái)務(wù)預(yù)測水平和項(xiàng)目微觀決策科學(xué)水平。對于城市道路建設(shè)項(xiàng)目而言，在我國屬于公用市政基礎(chǔ)設(shè)施，傳統(tǒng)上采取由政府投資建設(shè)并管理，無償為社會提供服務(wù)，所以以往對城市道路建設(shè)項(xiàng)目一般不進(jìn)行財(cái)務(wù)分析。但是，隨著我國改革開放不斷深入，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資形式和投資渠道將多樣化，開始引入新的投資機(jī)制，以特許經(jīng)營的方式引入非國有的其他投資人投資?；A(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營，是由國家或地方政府將基礎(chǔ)設(shè)施的投資和經(jīng)營權(quán)，通過法定程序有償或者無償?shù)亟唤o選定的投資人投資經(jīng)營。典型的基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營方式有：BOT、PPP、TOT等方式，對于這樣形式投資的城市道路建設(shè)項(xiàng)目，就有必要進(jìn)行財(cái)務(wù)分析。項(xiàng)目的國民經(jīng)濟(jì)后評價(jià)是從整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)乃至全社會角度出發(fā)，根據(jù)項(xiàng)目有關(guān)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和國家新近頒布的有關(guān)參數(shù)，計(jì)算項(xiàng)目的國民經(jīng)濟(jì)評價(jià)指標(biāo)，并與前評估的國民經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行對比，分析兩者的偏差程度及原因，供提高今后的宏觀決策科學(xué)水平借鑒。財(cái)務(wù)后評價(jià)和國民經(jīng)濟(jì)后評價(jià)度是從經(jīng)濟(jì)角度對項(xiàng)目的效益狀況進(jìn)行的再評價(jià)。在具體評價(jià)方法上兩者之間基本一致，但在評價(jià)指標(biāo)、價(jià)格體系、費(fèi)用和效益（收入）計(jì)算等方面又有區(qū)別。財(cái)務(wù)后評價(jià)和國民經(jīng)濟(jì)后評價(jià)有時(shí)可能會產(chǎn)生相反的結(jié)論，項(xiàng)目的國民經(jīng)濟(jì)后評價(jià)應(yīng)起主導(dǎo)作用。2.6社會效益評價(jià)投資項(xiàng)目社會評價(jià)的主要目的是判斷項(xiàng)目的社會可行性，評價(jià)項(xiàng)目的投資建設(shè)和運(yùn)營活動對社會發(fā)展目標(biāo)所做出的貢獻(xiàn)。社會評價(jià)是項(xiàng)目評價(jià)的重要組成部分，它與財(cái)務(wù)評價(jià)、經(jīng)濟(jì)評價(jià)、環(huán)境評價(jià)相互補(bǔ)充，共同構(gòu)成項(xiàng)目評價(jià)的方法體系。財(cái)務(wù)評價(jià)、經(jīng)濟(jì)評價(jià)、社會評價(jià)和環(huán)境評價(jià)既有交叉、又有區(qū)別，它門從不同的角度分析、考察、判別建設(shè)項(xiàng)目的合理性和可行性。社會評價(jià)旨在系統(tǒng)研究建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的社會影響與社會效益，分析項(xiàng)目涉及的各種社會因素，并考察項(xiàng)目所在地的社會環(huán)境對項(xiàng)目的適應(yīng)性與可接受程度。城市道路建設(shè)項(xiàng)目，直接面對的就是廣大民眾，直接為社會服務(wù)，所以更應(yīng)注重其社會效益。2.7環(huán)境評價(jià)項(xiàng)目后評價(jià)中的環(huán)境評價(jià)，就是針對項(xiàng)目前評估時(shí)批準(zhǔn)的《環(huán)境影響報(bào)告書》（或“環(huán)境影響報(bào)告表”）中的結(jié)論，重點(diǎn)評價(jià)和分析項(xiàng)目對區(qū)域生態(tài)環(huán)境、大氣環(huán)境、自然資源和文物保護(hù)等方面的實(shí)際影響。評價(jià)時(shí)應(yīng)根據(jù)國家和地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)規(guī)定，分析項(xiàng)目環(huán)境管理決策的科學(xué)性，規(guī)范使用和參數(shù)選擇的合理性，以及環(huán)境保護(hù)措施的實(shí)際效果。道路項(xiàng)目的建設(shè)，需要占用土地，可能影響自然地貌、原始景觀及人文遺跡和自然水系等；建成通車后會有交通噪聲、尾氣排放污染等；同時(shí)作為人為建造的構(gòu)筑物，道路景觀應(yīng)與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)。城市道路交通將設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境后評價(jià)的主要工作，就是依據(jù)項(xiàng)目的《環(huán)境影響報(bào)告書》（或“環(huán)境影響報(bào)告表”），針對根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作情況，分析和考察項(xiàng)目建設(shè)過程中對《環(huán)境影響報(bào)告書》（或“環(huán)境影響報(bào)告表”）的落實(shí)情況。2.8持續(xù)性評價(jià)持續(xù)性評價(jià)是對項(xiàng)目在營運(yùn)使用年限內(nèi)維持較高服務(wù)水平能力的評價(jià)。項(xiàng)目的持續(xù)性評價(jià)，包括與之相關(guān)的外部條件、內(nèi)部條件對其持續(xù)性所產(chǎn)生的影響的評價(jià)。積極的影響會促進(jìn)目標(biāo)的持續(xù)發(fā)展，從而形成良性循環(huán)；消極的影響會阻礙持續(xù)性發(fā)展，從而達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。3.城市道路建設(shè)項(xiàng)目后評價(jià)的方法道路建設(shè)項(xiàng)目后評價(jià)根據(jù)項(xiàng)目各階段所預(yù)定的目標(biāo)，從項(xiàng)目的效益、實(shí)施、管理、營運(yùn)等方面進(jìn)行追蹤對比，分析評價(jià)，找出變化和差距，為提出問題和分析原因找到重點(diǎn)。項(xiàng)目后評價(jià)分析所包含的內(nèi)容十分廣泛，涉及到技術(shù)、社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、人文、美學(xué)等諸多方面，要對涵蓋如此廣泛的道路建設(shè)項(xiàng)目，采用統(tǒng)一的計(jì)算方法和模式進(jìn)行定量分析是難以實(shí)現(xiàn)的。因此在項(xiàng)目后評價(jià)工作中需要應(yīng)用多種方法和手段，定量分析與定性分析相結(jié)合，動態(tài)分析與靜態(tài)分析相結(jié)合，綜合分析與單項(xiàng)分相結(jié)合，統(tǒng)計(jì)分析與預(yù)測分析相結(jié)合。項(xiàng)目評價(jià)中，常用的定量分析方法有指標(biāo)計(jì)算法、指標(biāo)對比法、因果分析法、統(tǒng)計(jì)分析法、延伸分析法等，定性分析的方法有類推法、專家會議法、德爾菲法邏輯框架法等。4.城市道路建設(shè)項(xiàng)目后評價(jià)報(bào)告的編制4.1城市道路建設(shè)后評價(jià)項(xiàng)目的界定城市道路建設(shè)后評價(jià)項(xiàng)目界定，包括項(xiàng)目影響度界定和項(xiàng)目時(shí)效界定。在實(shí)際操作中，沒有必要對所有城市道路建設(shè)項(xiàng)目均進(jìn)行后評價(jià)工作，應(yīng)界定那些對城市交通、社會經(jīng)濟(jì)、民眾生活具有一定影響力的項(xiàng)目進(jìn)行后評價(jià)。在評價(jià)的時(shí)效上，應(yīng)對于根據(jù)預(yù)定目標(biāo)已全部建成并通過竣工驗(yàn)收，經(jīng)過2～3年的通車營運(yùn)實(shí)踐后，在項(xiàng)目壽命周期內(nèi)進(jìn)行后評價(jià)工作。4.2城市道路建設(shè)項(xiàng)目后評價(jià)報(bào)告的主要內(nèi)容城市道路建設(shè)項(xiàng)目后評價(jià)報(bào)告的主要內(nèi)容包括：1.建設(shè)項(xiàng)目概況主要介紹建設(shè)項(xiàng)目的工程背景、性質(zhì)、規(guī)模等情況，并闡述項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)等級、交通量預(yù)測、主要技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、建設(shè)資金來源及使用情況等。2.建設(shè)項(xiàng)目的過程評價(jià)項(xiàng)目的過程評價(jià)是根據(jù)項(xiàng)目的結(jié)果和作用從項(xiàng)目的實(shí)施過程中分析產(chǎn)生某些后果的原因。過程評價(jià)一般包括對照原定的各項(xiàng)指標(biāo)，回顧和檢查項(xiàng)目已完成和進(jìn)行的全部工作。項(xiàng)目過程評價(jià)的范圍從項(xiàng)目立項(xiàng)、前期準(zhǔn)備、勘察設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、竣工驗(yàn)收直到項(xiàng)目投入營運(yùn)，是對項(xiàng)目的管理決策、工程技術(shù)、財(cái)務(wù)執(zhí)行等環(huán)節(jié)從開始到評價(jià)時(shí)點(diǎn)止整個(gè)過程的系統(tǒng)總結(jié)。3.建設(shè)項(xiàng)目的技術(shù)評價(jià)技術(shù)評價(jià)是對工程項(xiàng)目技術(shù)狀況的綜合評定，確認(rèn)建設(shè)項(xiàng)目的安全性、實(shí)用性、舒適性和耐久性等。城市道路建設(shè)項(xiàng)目技術(shù)評價(jià)包括對道路工程、交通工程、橋梁工程、排水工程、附屬工程等組成部分的評價(jià)。其評價(jià)的主要依據(jù)是設(shè)計(jì)文件、工程竣工驗(yàn)收資料、必要的現(xiàn)場檢測資料、現(xiàn)行的技術(shù)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)。4.建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)評價(jià)城市道路建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)后評價(jià)是以項(xiàng)目建成通車后的實(shí)際數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益的再評價(jià)，同時(shí)要計(jì)算運(yùn)營期間的實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，比較實(shí)際指標(biāo)與預(yù)測指標(biāo)的偏差情況并分析原因，吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提高投資決策水平。5.建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境評價(jià)項(xiàng)目后評價(jià)中的環(huán)境評價(jià)，就是針對項(xiàng)目前評估時(shí)批準(zhǔn)的《環(huán)境影響報(bào)告書》（或“環(huán)境影響報(bào)告表”）中的結(jié)論，重點(diǎn)評價(jià)和分析項(xiàng)目對區(qū)域生態(tài)環(huán)境、大氣環(huán)境、自然資源和文物保護(hù)等方面的實(shí)際影響。評價(jià)時(shí)應(yīng)根據(jù)國家和地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)規(guī)定，分析項(xiàng)目環(huán)境管理決策的科學(xué)性，規(guī)范使用和參數(shù)選擇的合理性，以及環(huán)境保護(hù)措施的實(shí)際效果。6.建設(shè)項(xiàng)目的社會評價(jià)投資項(xiàng)目社會評價(jià)的主要目的是判斷項(xiàng)目的社會可行性，評價(jià)項(xiàng)目的投資建設(shè)和運(yùn)營活動對社會發(fā)展目標(biāo)所做出的貢獻(xiàn)，系統(tǒng)研究建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的社會影響與社會效益，分析項(xiàng)目涉及的各種社會因素，并考察項(xiàng)目所在地的社會環(huán)境對項(xiàng)目的適應(yīng)性與可接受程度。7.建設(shè)項(xiàng)目的持續(xù)性評價(jià)根據(jù)對建設(shè)項(xiàng)目的外部條件（道路網(wǎng)建設(shè)、城市交通發(fā)展?fàn)顩r、市政配套實(shí)施建設(shè)、國家政策或地方法規(guī)等）和內(nèi)部條件（內(nèi)部管理機(jī)制、日常管理及養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營狀況、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)水平）分析，評價(jià)項(xiàng)目目標(biāo)（服務(wù)交通量、社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境保護(hù)等）的持續(xù)性，并提出相應(yīng)的解決措施和建議。8.建設(shè)項(xiàng)目的