第七章公共政策方案的評價分析吳邦國：我們國家最大的浪費莫過于戰(zhàn)略決策的失誤。公共政策評價的含義與類型公共政策評價的功能與目的公共政策的評價標準設定公共政策評價的操作程序公共政策評價的影響因素公共政策評價的基本方法公共政策終止的障礙、因素及應對策略公共政策變化政策評價的興起◆20世紀60年代，興起于美國林登.約翰遜（LyndonJohnson）總統(tǒng)的“大社會計劃”（greatsociety）以及對貧困宣戰(zhàn)計劃（TheWaronPovertyProgram）?！舻搅?0世紀70年代，政策評價得到了更明顯的提高。公共政策評價涵義

公共政策評價（也稱“評估”）是依據一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種評價行為，目的在于取得有關這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據。

政策評價

要回答：

政策執(zhí)行后，是否達到政策主體的預期目標？該項政策給國家及社會生活帶來了什么影響？該項政策的利益和代價如何？誰是受益者？是否發(fā)生了沒有此政策就不會發(fā)生的情況？公共政策評價體系評價什么——評價指標的選擇誰來評價——評價主體的選擇如何評價——評價方法的選擇為什么評價——評價目的的確定政策評價的主體1．政策的制定者和執(zhí)行者（責任）2．專業(yè)性、職業(yè)性的評價機構和人員（專業(yè)）3．大眾傳播媒介（公共利益）4．目標群體評價（自我利益）

走向判斷收集信息評價指標政策評價

定性分析定量分析效果測定政策分析公共政策評價的類型

1.事前評價、執(zhí)行過程評價和事后評價

事前評價：在政策執(zhí)行前進行分析與判斷并帶有預測性的評價。應注意：（1）準確把握問題、實施對象的發(fā)展趨勢。（2）政策的可行性。（3）重視對政策效果的事先評價。

2.執(zhí)行過程評價：是對執(zhí)行過程中的政策實施情況進行系統(tǒng)的分析和評價，是政策調整的基礎。包括：執(zhí)行資源、執(zhí)行力度和對負效應的評價。

3.事后評價：是政策執(zhí)行完后的評價，對政策執(zhí)行后的客體及環(huán)境所產生的影響或效果的評價。途徑：質詢法、調查法、預期與實際比較法等。

2.效果評價、過程評價、效率評價

過程評價的重點為：政策執(zhí)行有無產生任何的副產品或副作用？政策資源利用的狀況如何？政策執(zhí)行是否按照預期的政策目標或方案進行？政策是否被標的團體接受？政策效率評價是對于政策成本與政策收益進行衡量的分析方法。公共政策分析對政策效果理解的兩個誤區(qū)

誤區(qū)一：將政策效果僅僅與公共政策預定目標結合起來，忽略了對其全部結果（包括直接的、間接的、非預期的、潛在的等）的考察誤區(qū)二：將政策效果與政策產出混為一談，忽略與政府行為相關的各種環(huán)境變化。政策影響是指政策產出所引起的各方面的實際變化政策效果概念的內容預定目標的完成程度收益與成本之間的比率政策的非預期影響各種環(huán)境的變化直接成本和間接成本公共政策分析政策效果的類型直接效果附帶效果潛在效果象征效果對所要解決的公共政策問題及目標群體所產生的作用超乎政策制定者原來的目標，對非作用對象所產生的影響在短期內不易察覺，但在今后會表現(xiàn)出來的政策效果政策并沒有帶來實際變化，只給公眾某種程度的精神滿足政策效果與效率評價比較圖3.內部評價與外部評價

內部評價是由行政機關內部的工作人員進行的評價。外部評價是由行政機關外部評價者實施的評價。4.正式評價與非正式評價

正式評價指事先制定出完整的評價方案，嚴格按照規(guī)定的程序和內容執(zhí)行，并由確定的評價者進行的評價。非正式評價是指對評價者、評價程序、評價形式、評價內容等不作嚴格的要求，評價者根據自己所掌握的資料自由進行的評價。

從評價組織的活動形式上看非正式評價，就是指對評價者、評價形式和評價內容不做硬性規(guī)定，對評價的最終止論也沒有嚴格的要求，團體和個人可以根據自己所掌握的情況和信息，對政策的各個方面加以分析和評價。正式評價，是指法定的評價者依據事先制定的評價方案，嚴格按照規(guī)定的程序要求，對政策效果所做的評價。

政策評價功能公共政策評價的功能與目的

公共政策評價目的

積極目的：

(1)比較各備選方案，為確定備選方案優(yōu)先順序提供依據。(2)依據評價結果，提供改善政策執(zhí)行程序和技術的參考。(3)通過政策評價，明確政策的可行性程度，提供繼續(xù)執(zhí)行或者停止執(zhí)行政策的參考。(4)作為重新分配政策資源的根據。通過評價活動，分清不同政策的輕重緩急，對稀缺性政策資源重新配置。消極目的：(1)拖延決策時間。政策制定者利用政策評價工作尚未結束、無法進行決策為理由，拖延決策時間。(2)規(guī)避責任。決策者利用政策評價的結果，指出其不實施某項政策或實施某項政策的理由，規(guī)避應負的責任。(3)炫耀工作績效，為本級政府或相關政府機構歌功頌德。(4)夸大工作難度，要求增加政策活動經費，增加工作機構和人員。(5)批評政策以達到改變政策的目的。利用政策評價的某些結論，批判政策中存在的失誤或不足，為要求政策調整編造理由。政策評價中的困難1、政策目標的不確定5、官方的抵制2、確定因果關系的困難6、有限的時間前景3、政策影響的分散性7、評價缺乏影響4、數據獲取的困難三、公共政策評價的標準

人們比較認同的政策評價標準主要有效果標準、效率標準、效應標準、價值標準等。1效果標準

政策評價的效果標準主要衡量政策實施后產生的各種結果與影響。一項政策推行后，產生的影響是多方面的，而且是多類型的。從影響的領域來看，可以是對社會政治經濟生活的影響，也可以是對人們的道德、心理的影響。從影響的類型來考察，則有直接影響與間接影響、長期影響與短期影響、預期影響、實際影響與象征性影響等。2效率標準

政策的效率標準是衡量政策取得的效果所耗費的政策資源的數量，它通常表現(xiàn)為政策投入與政策效果之間的比例。政策的效率標準包含三個層次：政策成本層次、單項政策的投入產出層次、政策的全部成本與總體產出層次在政策成本層次上，必須掌握政策過程中的資金來源與支出，物資與信息的調配與使用，決策者與執(zhí)行者的數量與工作時間。這一層次上的效率評價，關心的是政府投入了多少資源，只有足夠數量和質量的政策投入，才能實現(xiàn)政策目標。3效應標準

所謂效應標準是以政策實施后對社會發(fā)展、社會公正、社會回應影響的大小來評價政策的標準。這是最高層次的評價標準。這一標準又可分為生產力標準，社會公正標準，公眾回應標準三個層次。

效果標準可以稱為作業(yè)標準，效率標準則是經濟標準，效應標準則是一種公共管理的社會標準。

在公共政策評價中應當注意下列參量：

政策預定目標實現(xiàn)的程度（G）

政策的非預期影響（N）

與政府行為相關的環(huán)境變化（B）

政策過程投入的直接和間接成本（I）

政策執(zhí)行后目標集團的回應程度（R）

對公共政策評價的綜合功效公式：

E=f(G

，N，B，I，R)

4E原則

公共政策評價的意義在于能夠將紛繁復雜的政策內容和公共支出績效，用統(tǒng)一的尺度轉化為可比的結果，這一尺度就是評價應堅持的“4E”原則，即經濟性（Economy）、效率性（Efficiency)、有效性（Effectiveness)和平等性（Equality）。四者之間互相區(qū)別，又互相聯(lián)系，共同構成公共政策評價的標準體系。公共資金投入產出成效經濟效率效益

“4E”模式圖成本—效益分析均衡平等對事實與價值兩標準的重新定義事實標準價值標準公共政策評價標準以統(tǒng)計數據說明的事實以典型調查(抽樣、入戶調查)說明的事實政策的直接效果（經濟、社會）公共資金投入部分間接效果(列舉)標準類型問題說明性指標效果結果是否有價值服務的單位數效率為得到這個結果付出了多大代價？單位成本凈利益成本－收益比充足性這個有價值的結果的完成在多大程度上解決了目標問題？固定成本固定收益公平性成本和效益在不同群體之間是否等量分配？帕雷托卡爾多－?？怂沽_爾斯準則回應性政策運行的結果是否符合特定集團的需要、偏好和價值觀念？與民意測驗的一致性適宜性所需結果（目標）是否真正有價值或者值得去做？公共計劃應該效率與公平兼顧

案例

公共政策的倫理與價值分析：

“三陪”小姐應不應該交稅？

1997年9月，《南方周末》報道：當年5月，福建省莆田市地方稅務局發(fā)出通知，凡在莆田市的高消費行業(yè)（諸如酒店、歌廳、舞廳、卡拉OK廳、美容院、桑拿廳等）從李陪舞、陪酒、推拿按摩等高收入的服務人員（俗稱“三陪”小姐），均要繳納每月不低于100元的個人所得稅。當地稅務部門的領導明確指出，向這些小姐征稅，并不意味著政府承認她們所從李的行業(yè)的合法性與正當性。向小姐征銳可以達到兩個效果：首先，可以調節(jié)社會分配（這些吃青春飯的小姐月平均收入為3000到5000元，遠遠超出一般工薪階層的收入）；其次，可以增加政府財政收入。

啟示公共政策評價的出發(fā)點：政策公正與公平（社會效應）

是政府利益還是人民利益？被調查的違法生育對象中，家庭資產100萬元以下的，以“躲著生”為主；資產達100萬元甚至1000萬元以上的經濟實力強人，則有超過半數以“強行生”為主。

——《湖南省生育多孩家庭調查報告》湘中漣源市計生部門向一名超生的煤礦礦主開出了135.6萬元的社會撫養(yǎng)費征收單，這是湖南省迄今為止金額最高的一份超生"罰單"。

公共政策保證社會公平正義個人間不公平層次間不公平集團間不公平代際間不公平公共政策

機會的不公平單純的個體公平

同層次公平集團間公平代際間公平機會公平同位對稱性

完美的政策執(zhí)行

政策評價的主項環(huán)境因素不會阻撓和牽制執(zhí)行組織

環(huán)境因素阻撓和牽制執(zhí)行組織嗎？有充分的資源和時間可資運用有充分的資源和時間可資運用嗎？政策執(zhí)行階段上組合資源供應及時政策執(zhí)行階段上資源供應及時嗎？政策在因果理論下執(zhí)行政策在因果理論下執(zhí)行嗎？因果關系是直接和清晰的因果關系是直接和清晰的嗎？政策目標自始至終穩(wěn)定和一致政策目標自始至終穩(wěn)定和一致的嗎？執(zhí)行機構和個人職責明確執(zhí)行機構和個人職責明確嗎？相關部門可以進行充分溝通和協(xié)調相關部門可以進行充分溝通協(xié)調嗎？

政策評價與政策執(zhí)行的區(qū)別

四、政策評價的過程（操作程序）（一）政策評價過程的三個階段1.準備階段（1）確定評價對象（2）制定評價方案（3）挑選和培訓人員2.實施階段（1）利用各種調查手段，全面收集政策制定、政策執(zhí)行、政策影響和政策效益等方面的信息。（2）綜合分析政策信息。（3）綜合運用適合的評價方法，對政策進行評價，得出評價結論。3.結束階段：處理評價結果、撰寫評價報告的階段。評價報告的撰寫和總結評價的實施評價的準備政策評價的一般步驟確定評價對象制定評價方案組織評價人員收集政策信息整理政策信息分析政策信息形成評價結論撰寫評價報告總結評價結果35政策評價報告的基本結構標題頁：題目，提交日期、報告為誰備（提交對象）、報告由誰起草（提交人）。評價摘要：政策評價的主要程序、簡單結論和分析得出的建議。目錄導言：①闡述所要評價的政策問題是什么。②說明評價該政策問題的價值或意義。③介紹為收集和分析資料所采用的技術方法和程序。評價正文評價結果：評價結果是對研究分析結果的介紹。結論和建議：在評價結果的基礎上，簡要概括評價中的主要發(fā)現(xiàn)，并提出相應的建議。附錄：詳細的圖表和統(tǒng)計分析、資料收集工具、分類編碼的工具與形式、實地調查程序、支持文件證明等。

政策評價結果的處理方式政策方案調整政策方案持續(xù)政策方案終止政策方案重組評價結果處理方式五、影響公共政策評價的主要因素及對策公共政策影響的廣泛性公共政策資源的混合性和公共政策行為重疊性公共政策目標的不確定性???政策對象的抵制促進政策評價的獨立性端正評價的指導思想促進政策評價的制度化政策評價許多政策目標難以量化多重目標的存在，可能導致沖突政策目標需要根據環(huán)境變化而調整為增加靈活性，人為地對政策目標模糊表達許多目標在沖突和妥協(xié)中達成，難以區(qū)分和客觀評價在特殊情況下，往往難以明確說明目標預期影響和非預期影響政策系統(tǒng)內影響和政策系統(tǒng)外影響短期影響和長期影響正面影響和非正面影響在現(xiàn)實政策過程中，往往在同一時期有多項政策共同發(fā)揮作用投入到不同政策的資源糾纏在一起以及“沉淀成本”的存在。導致難以評價單項政策的支出成本。不同的政策系統(tǒng)，對相似的政策問題制定實施政策，導致多項相關政策作用于同一政策對象，使單項政策效果難以區(qū)分。政策評價涉及事實的描述和價值的判斷，從而導致責任和利益的分配。因此，政策運行的相關人員會基于與自身利益阻擾或反對政策評價的進行；試圖扭曲或影響評價的結果。政策評價面臨的困難客觀因素

1.政策目標的不確定性

2.政策效果的不確定性

3.政策資源的混合和政策行為的重疊

4.政策行動與環(huán)境改變之間的因果關系不易確定

5.評價信息和評價經費缺乏主觀因素：政策主體相關人員的抵制：（1）認識上的誤區(qū)（2）行動上的阻撓政策失敗的一般原因

1.政策投入不夠

2.目標團體不配合

3.政策本身的問題（1）政策在目標、內容和管理上彼此沖突（2）有些問題紛繁復雜，解決難度大（3）政策超前或滯后

4.解決某些問題的代價大于利益

5.外在因素的干擾

六、政策評價的八種模式（方法）評價模式效果模式經濟模式職業(yè)模式目標目標達成模式附帶效果模式結果—無目標評價模式系統(tǒng)單元—綜合評價模式顧客的關心—顧客導向模式利益相關者的關心等利益相關者模式（北美）政策委員會（瑞典）生產率模式—生產率模式效率模式成本—利益分析成本—效能分析效果模式（1）目標達成模式目標達成評價。結果與政策目標是否一致影響評價。結果是不是由政策所造成優(yōu)點：

I.體現(xiàn)了民主

II.提供客觀的評價標準

III.具有簡單性缺點：忽略了成本在目標不清的情況下難以運用不考慮意料之外的結果忽視了公共政策制定中的隱秘議程的作用忽視實施過程效果模式I（基于目標的評價模式）Effectivenessmodels（goal-basedevaluation）政策或計劃在目標領域內取得的結果目標Goals1.目標達成模式goalattainmentmodel2.附帶效果模式side-effectsmodel結果Result3.自由目標評價模式goal-freeevaluationmodel政策與結果有無關聯(lián)？對政策影響力的評價非預期的不良的附帶效果非預期的良好的附帶效果預期的不良的附帶效果預期的良好的附帶效果可否評價?Y：給與評價N：列舉報告結果B結果?結果A取得的結果是否與目標一致？對結果的監(jiān)控（2）附帶效果模式附帶效果模式正好解決了目標達成模式的“困境”，即關注非預期的、預料之外的政策效果。（3）無目標模式評價者的主要任務是全面觀察政策實施，然后找出所有相關的效果。（4）綜合評價模式從系統(tǒng)論的觀點看，公共政策可分為“投入”、“轉換”和“產出”三個階段，每個階段中又區(qū)分了描述和判斷兩個范疇，其中描述范疇又細分為意圖和觀察，判斷則分成標準和判斷。政策投入階段效果模式4（綜合評價模式）

Systemmodels（comprehensiveevaluation

）政策轉換階段政策產出階段判斷：標準（作為比較基礎而使用的價值準則）觀察（比較意圖、觀察和標準的過程）判斷：標準（作為比較基礎而使用的價值準則）觀察（比較意圖、觀察和標準的過程）判斷：標準（作為比較基礎而使用的價值準則）觀察（比較意圖、觀察和標準的過程）描述：意圖（目標是什么，預期成果）觀察（發(fā)生在這一階段活動的相關數據對現(xiàn)狀的描述）描述：意圖（項目是否按計劃執(zhí)行）觀察（實際的執(zhí)行和項目交付）描述：意圖（項目所預期的效果）觀察（項目結束后所收集的與實際結果相關的數據）（5）顧客導向模式

顧客導向模式將政策干預對象的目標、期望、關心甚至需要作為評價的組織原則和價值準則。核心是項目能否使顧客的關心、需要和期望得到滿足。最大優(yōu)點在于體現(xiàn)了民主和參與。顧客定位確定樣本調查意見（6）利益相關者模式

利益相關者是指所有對政策的目標和執(zhí)行感興趣，并對其具有影響的團體和個人。包括：I.目標群體II.直接受益者III.直接管理者IV.資源提供者V.外部咨詢顧問、供應商以及其他對計劃/項目提供支持的人或機構VI.在本計劃/項目環(huán)境中可能受到計劃/項目結果影響或對其感興趣的其他機構優(yōu)點：知識性應用性目標管理型2.經濟模式（1）生產率模式準則：I.過去II.國內比較III.國際比價IV.水準基點V.目標VI.顧客期望VII.利益相關者期望VIII.職業(yè)準則IX.最小化X.最優(yōu)化（2）效率模式3.職業(yè)化模式職業(yè)化模式指職業(yè)人員根據他自己的價值準則和執(zhí)行的質量標準來評價其他人員的執(zhí)行情況，主要是同行評議。生產率模式Productivitymodel8.生產率模式productivitymodel

效益模式Efficiencymodel9.成本—收益模式cost-benefitmodel10.成本—效果模式cost-effectivenessmodel經濟模式

Economicmodels政策成果政策影響政策產出政策投入（成本）職業(yè)化模式

Professionalmodels

職業(yè)人員根據自身的價值準則和質量標準來評價其他人員的執(zhí)行情況。（教授評價教授、律師評價律師、醫(yī)生評價醫(yī)生等）教授律師醫(yī)生教授律師醫(yī)生同行評議

政策評價的方法模型主要對象一致意見方法論產出典型問題系統(tǒng)分析經濟學家、經理目標、已知原因和效果、定量變量規(guī)劃、計劃和預算系統(tǒng)、線性規(guī)劃、規(guī)劃改進、成本效益分析效率獲得了預期效果嗎？可以用更經濟的方法獲得該效果嗎效果最高的計劃是什么？行為目標經理、心理學家預先確定的目標、定量產出變量行為目標、成就測試生產率、責任獲得預期效果嗎？計劃起作用嗎？決策制定決策者（尤其是行政人員）一般目標、指標調查、問卷、采訪、自然改進效果、質量控制計劃有效嗎？哪些部分有效？（接上表）無目標消費者結果、指標偏見控制、邏輯分析、做法消費者選擇、社會效用全部效果是什么？技術評論內行、消費者批評意見、標準評論總結提高標準、增強意識批評家會同意計劃馬？聽眾的贊賞增加了嗎？專業(yè)總結專業(yè)人員、公眾指標、工作程序專門小組總結、自學專業(yè)接受專業(yè)人員認為計劃的等級是什么？準法律陪審團程序和判斷準法律程序決議支持和反對計劃的觀點是什么？案例研究客戶、實踐者談判、活動案例研究、來訪、觀察理解多樣性對于不同的人，計劃有什么不同？公共政策評價評價模型政策執(zhí)行前政策執(zhí)行后時間A2政策效果＝A2－A1模型1A1簡單“前—后”對比分析公共政策評價評價模型政策執(zhí)行前政策執(zhí)行后時間模型2政策效果＝A2－A1PP1A1A2趨向線公共政策評價評價模型時間政策執(zhí)行前政策執(zhí)行后政策效果＝A2－B2模型3A1B1A2B2控制對象實驗對象“投射—實施后”對比分析

“有—無”政策對比分析政策執(zhí)行前政策執(zhí)行后時間A1B1A2B2A:有政策B:無政策（A2-A1)-(B2-B1)=政策效果

我國政策評價的現(xiàn)狀

我國公共政策評價的現(xiàn)狀可以概括為：剛剛起步，問題重重。存在的主要問題有：

1.評價者缺乏對政策評價的科學認識和認真態(tài)度

2.評價標準以價值判斷為主，評價方法以定性分析為主

3.缺乏獨立的政策評價組織

4.評價對象以政策輸出為主，忽視對政策影響的評價

5.資料和評價經費欠缺

6.公眾未能廣泛參與政策評價

“政治控制評價”

政策評價并不總是聲譽良好，令人信服。常見的情形是，一項表面上看來是真誠的評價，實際上卻被稱為虛擬性評價的一種。虛擬評價的目的分為兩類。其中一類就是“政治控制評價”。這樣的評價是基于政治因素而啟動的，數據的收集，以及最終政策評價報告的發(fā)布，都會受到嚴格控制，目的是制造某些人士期望的政策印象。這種預先期望的政策印象既可能是否定性的，也可能是肯定性的，但絕不會真實反映政策實施成功與否，而是提供政策評價委托者所需要的政治理由。

發(fā)展我國政策評價事業(yè)的思考

應從以下幾個方面著手推進我國的政策評價事業(yè)：

1.提高對政策評價工作重要性的認識

2.建立獨立的政策評價組織一是規(guī)范、健全官方的政策評價組織二是大力發(fā)展民間的政策評價組織，并使之逐漸成為政策評價的重點三是加強專業(yè)評價人員隊伍建設

3.使政策評價制度化

4.明確政策目標、精選評價對象

5.建立健全政策評價的信息系統(tǒng)

6.引入科學的評價理論、方法和技術

政策監(jiān)控對象政策過程及個人、組織（主要是行政組織）立法機構人大或議會司法機構法院檢查院行政組織政黨利益集團工會、協(xié)會大眾媒體

公共利益60七公共政策終止障礙、因素及應對策略涵義與作用對象與形式推動力量與障礙策略措施61政策終止的興起在20世紀60年代興起的公共政策運動中,對于公共政策過程鏈條上的一個重要環(huán)節(jié)即公共政策的終止問題缺少研究。70年代中期,西方各國面臨經濟滯脹問題,即面臨著需要全面調整公共政策的問題時,才認識到了公共政策終止在公共政策研究和實踐中的重要地位。自此開始,公共政策的終止問題才逐漸成為學術界熱門話題,吸引大量學者關注并討論這一問題。62政策終止本身就是公共政策過程的完整性的體現(xiàn)只有在關注政策制定系統(tǒng)的同時注重政策終止的科學研究問題,才能賦予公共政策以真正科學的面目。（理論意義）人類正在進入一個復雜性和不確定性迅速增長的歷史時期,,公共政策的生命周期會變得越來越短暫。在這種情況下,注重對公共政策終止問題的研究也同注重公共政策開發(fā)的研究一樣重要我國處于由計劃經濟向市場經濟的轉軌、由傳統(tǒng)經濟向現(xiàn)代經濟的轉軌過程中，舊政策的終止、新政策的出臺是經常的現(xiàn)象63政策終止主要是針對以下四種情況進行一是已經實現(xiàn)了政策的既定目標；二是發(fā)現(xiàn)政策背離了既定目標；三是發(fā)現(xiàn)政策完全是多余而無效的；四是政策的實施引發(fā)了更為嚴重的問題：

64

公共政策終止的涵義“終止”一詞，人們在生活中常用，它一般是指某一活動事物在時間和空間上的終止或結束。

公共政策終止是指政策制定者經政策評價后，發(fā)現(xiàn)一些政策已經過時、多余、失效，或引發(fā)了重大不良后果，采取必要措施予以終止的行為。公共政策終止不是一種自然形成的現(xiàn)象。而是一種人們的主動性行為，是人們在政策執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)問題并予以糾正，旨在提高政策績效的政策行為。65公共政策終止的特征（l）強制性。一項政策的終止總是會損害一些相關的人、團體和機構的利益，遇到強烈的反抗。因此，往往靠強制力來進行。

（2）更替性。政策終止意昧著新舊政策的更替，是政策連續(xù)性的特殊表現(xiàn)。（3）靈活性。政策終止是一個復雜而又困難的工作，必須采取審慎而又靈活的態(tài)度，處理好各種動因和關系。66

政策終止的地位

政策終止在政策過程中的地位主要表現(xiàn)在兩個方面：一是政策終止宣告了舊政策的結束；二是政策終止預示著新政策的啟動。政策終止在政策的周期循環(huán)中擔負著承上啟下、開拓未來的任務，是政策過程中不可或缺的一個環(huán)節(jié)。67政策終止的作用（現(xiàn)實意義）1、有利于節(jié)約政策資源

－－實際成本、機會成本2、有利于提高政策效率

－－有利于其他政策的順利執(zhí)行3、有利于政策過程的優(yōu)化和政策質量的提高

－－發(fā)現(xiàn)問題、糾正錯誤、總結經驗、吸取教訓消極影響（1）頻繁的政策終止會造成政策不穩(wěn)定的感覺；（2）頻繁的政策終止會損害政府形象；（3）打擊原政策受益者的積極性；

……68

政策終止的對象1、權力與責任

政策執(zhí)行首先表現(xiàn)為權力的履行和責任的承擔，而政策終止則預示著相應權力的喪失和相關責任的放棄。2．政策功能(服務與管制)

政策功能主要表現(xiàn)為政策執(zhí)行機構所提供的服務或管制，政策終止則預示著相應服務的停止或相關管制的撤銷。3、相關組織

政策執(zhí)行活動是組織活動，必須通過一定的組織來完成，而政策終止通常會伴隨相關組織的縮減或撤銷。69政策終止的類型

1、根據政策層次的分類——P·德利翁

政府功能的終止政府組織的終止狹義上的政策終止項目終止70根據政策終止程度的分類——P.德利翁和布魯爾（1983）根據政策終止所需時間而進行的分類——巴爾達茨1．代替型2．合并型3．分離型4．漸減型5．斷絕型1．爆發(fā)型2．漸減型3．混合型71政策終止的形式BECDA廢止替代合并縮減分解72替代

－－指用新政策替代舊政策，但所面對的政策問題和政策目標基本沒有改變（九年義務教育政策）。

目的：更好解決舊政策沒有解決或根本解決不了的問題，以滿足目標群體的政策需求，實現(xiàn)政策目標。合并

－－指舊的政策雖被終止，但部分實際功能并沒有被完全取消，而是將其合并到其他政策內容中去。

方式：終止的政策內容合并到一項已有的政策中把兩項或以上終止的政策合并為一項新政策（普通高校統(tǒng)一繳費政策）73分解

－－就是將舊政策的內容按照一定的規(guī)則分解成幾部分，每一部分形成一項新的政策。

例如：單位保障－－養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、人壽保險、醫(yī)療保險、生育保險等?？s減

－－就是采用漸進的方式，一步步對政策進行終止，其目的是有效緩解因政策終止所帶來的巨大沖擊，逐步協(xié)調各方面的關系，比較穩(wěn)妥地實施終止，減少那些不必要的損失。

例如：

物價政策改革老人老政策、新人新政策：司法考試、分房…

74公共政策終止的形式政策計劃終止政策資源終止政策組織終止政策功能終止75政策終止的推動力量

（1）財政困難。財政赤字、稅收減少等而導致政策或項目的終止；（2）政府的低效率。即政府機構的效率太低、成本太高而導致政策或項目的終止；（3）政治意識形態(tài)。意識形態(tài)以及價值觀念的改變或沖突導致政策或項目的終止；（4）行為理論的變化。即關于人性、行政管理和社會服務應如何提供方面理論的變化導致政策或項目的終止；（5）學習。采用“試錯法”方式，在政策實踐中學習，隨時終止那些錯誤的政策或項目。76國稅總局原副局長曝廢除農業(yè)稅真相：成本太高

原來有些稅種設計時就不計成本，比如屠宰稅、農業(yè)稅，等等。哪怕收1元錢的稅5毛錢甚至是8毛錢成本也無所謂。最典型的例子是農業(yè)稅，全國征600億，成本有多少都算不出來的。比如，北京在廢除農業(yè)稅前，能收約8000萬農業(yè)稅，征收直接成本就有6000萬，早就沒有什么征收的價值了77孫志剛之死與強制性收容遣送政策的終止封面故事孫志剛死亡真相………18

4月25日之前，孫志剛的親人已在廣州奔走了30多天，找了幾十個部門，但沒有人告訴他們，他們的兒子為何而死，誰又該為此負責。

4月25日，《南方都市報》就此提出疑問。中共中央政治局常委、政法委書記羅干和中央書記處書記、政法委副書記、公安部部長周永康做出批示。

5月12日，散布于6個省的全部18名涉案者被抓獲歸案。5月20日，檢察機關提起公訴。6月5日，18名被告在廣州市的三個法庭同時受審。6月9日，18名被告中一人被判死刑，一人死緩，一人無期徒刑，其余15人的刑期加起來大約100年。誰該為孫志剛之死負責………………26孫志剛案件我們要注意什么？…27評論以強凌弱，于國何福？于民何利？……3078政策系統(tǒng)本身的自我更新的特性：一是政策系統(tǒng)是一個不斷進行新陳代謝的系統(tǒng)，必須隨著變化了社會經濟發(fā)展以及國際形勢的變化制定新的政策，而有時只有推陳才能出新，政策終止包括了這種推陳出新的過程；二是政策系統(tǒng)也是一個個不斷與周圍環(huán)境互動、修正自身的過程。79公共政策終止障礙公共政策終止障礙

組織障礙

心理障礙社會障礙法律障礙資源障礙

801．心理方面的障礙

－－政策制定者、執(zhí)行者、受益者政策受益者—不愿既得利益（權力、地位、經濟利益）受到損失政策制定者—不愿承認所制定的政策無存在必要甚至錯誤決策政策執(zhí)行者—不愿自己的實際利益或發(fā)展前途受到威脅（存廢）2．組織方面的障礙

－－組織尋求生存和發(fā)展及自我擴張本性

某一機構存在的時間越長，它被終止的可能性就越小，經過一段時間，會形成繼續(xù)存在的條件和對它的支持。——詹姆斯·E·安德森813．社會方面的障礙

－－反對勢力聯(lián)合起來共同抵制政策的終止4．法律方面的障礙

－－法律程序繁瑣、耗時、復雜，及責任追究的影響5．資源方面的障礙

－－沉淀成本、終止行為本身消耗、僥幸心理

82公共政策終止的倡導與反對

支持者反對者政策的推行與政策反對者的利益沖突利益差別主張改革的推行新政習慣性出于公心的參與者減輕政府與人民的負擔認知83政策終止的措施1．加強宣傳教育，消除抵觸情緒。

－－宣傳適度、給對方選擇自由、防止逆反心理產生2．樹立新的觀念，營造改革氣氛。

－－把握時機、因勢利導、創(chuàng)新觀念、改變認識傳播試探性信息，就是政府在正式宣布終止某項政策之前，在一些非正式場合，流露出進行終止的信息，以測定公共輿論對這一行動所持的態(tài)度。

例如：1978年真理標準的大討論843．公開評價結果，爭取更多支持。

－－通過此途徑獲得更多社會力量的聲援和支持4．廢舊立新并舉，緩解終止壓力。

－－減少政策目標群體利益損失；防止顧此失彼5．做出必要妥協(xié)，減少終止代價。

－折衷與妥協(xié)是正常社會現(xiàn)象，但政府不應作無原則退讓85政策終止的力場較量觀望者觀望者政策終止改革者反對者舊政策受害者舊政策制定者既得利益者執(zhí)行者支持者反對者【案例】高考加分政策調整2010年11月，教育部、國家民委、公安部、國家體育總局、中國科協(xié)等五部門聯(lián)合發(fā)文規(guī)范和調整部分高考加分項目。根據調整政策，高中生在奧林匹克競賽中獲得好成績不再成為保送上大學的“敲門磚”，體育特長生在高考中的加分則最高不超過20分。

2010年11月教育部官方網站公布了教育部、國家民委、公安部、國家體育總局、中國科協(xié)等五部門聯(lián)合發(fā)布文件，規(guī)范和調整部分高考加分項目，主要涉及中學生學科奧賽(以下簡稱奧賽)和部分科技類競賽高考加分，以及體育特長生加分兩個項目。新政策將于2014年高校招生時執(zhí)行。

本次奧賽保送及加分調整，大幅減少了高中畢業(yè)生保送大學資格。全國奧賽一、二、三等獎，最多加20分向高校投檔，不再具備高校招生保送資格；獲得省賽區(qū)一等獎的學生，既無保送資格，也不加分。高中階段獲得全國中學生奧賽決賽一等獎并被中國科協(xié)遴選為參加國際奧賽國家隊集訓的學生，才有資格保送上大學。其余種類的各種競賽獲獎者不再具備保