第七章

公共政策問題形成與認(rèn)定

公策問題形成與認(rèn)定，是政策制定過程的起點(diǎn)，也是它的重要的環(huán)節(jié)。美國學(xué)者鄧恩強(qiáng)調(diào),政策問題構(gòu)建在整個政策分析過程中的極端重要性：通過恰當(dāng)?shù)囊蓡?，有些看起來無法解決的問題能夠重新構(gòu)建，以至?xí)宫F(xiàn)問題的解決方案，

即問題找準(zhǔn)了，問題也就解決了一半。本章首先弄清公共政策問題的內(nèi)涵和屬性，并探究其形成、提出和分析的方法等，最后分析政策議程問題，即如何將公共政策問題提上社會和政府的議事日程問題。第一節(jié)公共政策問題的界定、

內(nèi)涵、屬性與分類一、社會問題、公共問題和公共政策問題要弄清公政問題，勢必首先涉及問題、私人問題、社會問題、公共問題和公政問題等概念。1.所謂問題（Problem）,通常泛指實(shí)際狀態(tài)與社會期望之間的差距。正因?yàn)檫@種差距，才導(dǎo)致很多緊張狀態(tài)。

2.社會問題（Socialproblem）、公共問題（Publicproblem）和公共政策問題（Publicpolicyproblem）這三個概念的涵義較為接近，易于混淆。對此有學(xué)者曾從彼此概念外延關(guān)系上提出：三者既有相通之處，也有差異；3.公共政策問題的定義：～是指統(tǒng)治集團(tuán)或社會大多數(shù)人感覺到：現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的某種情況與他們的利益、期望、價值和規(guī)范有相當(dāng)嚴(yán)重的矛盾和沖突，進(jìn)而通過團(tuán)體或組織活動，要求有關(guān)社會公共組織和政府采取行動加以解決，并被后者列入政策議程的社會問題或公共問題。公共政策問題的基本內(nèi)涵包括：1.客觀的事實(shí)或問題情境:政策問題來源于一些可以觀察到的、能夠表述出來的客觀事實(shí)和問題情境。2.問題的察覺:客觀的事實(shí)或情境已為社會大多數(shù)人或統(tǒng)治集團(tuán)及其少數(shù)權(quán)威統(tǒng)治者所察覺，從各自的角度感覺到了問題的存在。

3.現(xiàn)實(shí)與利益期望等的沖突性:嚴(yán)重的沖突使人們感到有強(qiáng)烈的需求或者是一種受到剝奪的感覺,有必要采取行動改變這種狀況。4．團(tuán)體與組織活動:人們只有采取一定的團(tuán)體或組織行動才有可能影響有關(guān)公共組織和政府。5．政府和社會公共組織的必要政策行動：由有關(guān)政府組織或社會公共組織依法采取相應(yīng)的政策行動來加以解決。三、公共政策問題的基本屬性1．關(guān)聯(lián)性與公共性2．主觀性和人為性3．歷史性與動態(tài)性四、公共政策問題的分類1.鄧恩從政策問題的結(jié)構(gòu)角度，把政策問題劃分為結(jié)構(gòu)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)適度和結(jié)構(gòu)不良三種類型:(1)在結(jié)構(gòu)優(yōu)良的問題中，決策者人數(shù)較少，只有一個人或少數(shù)幾個人；對于問題的解決方案也僅有幾個。決策者在政策方案的效用或價值方面，能夠達(dá)成一致。(2)結(jié)構(gòu)適度問題是指涉及一位或數(shù)位決策者在相對有限的備選方案中進(jìn)行選擇。方案的效用能夠反映目標(biāo)的一致性。但結(jié)果是不確定的。(3)結(jié)構(gòu)不良問題通常涉及不同的決策者，其效用無法達(dá)成一致，目標(biāo)之間相互沖突。備選方案及其結(jié)果可能是未知的，也不能夠確定其風(fēng)險2.從政策問題發(fā)生領(lǐng)域的不同，也可以將政策問題劃分為政治問題、經(jīng)濟(jì)問題、文化問題、外交問題、民族問題等等。

(1)政治政策問題主要涉及國家權(quán)力的分配、組織和運(yùn)行，公民權(quán)利的維護(hù)等。在解決政治問題時，首要遵循的是合法性的原則。(2)經(jīng)濟(jì)問題涉及經(jīng)濟(jì)制度和結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與發(fā)展等，與其他問題相比，它更加注重效益的原則。(3)在國際關(guān)系領(lǐng)域的政策強(qiáng)調(diào)的是維護(hù)國家的利益和主權(quán)原則。3.從作用范圍看，公共政策問題可以分為全國性問題、區(qū)域性問題和地方性問題。國家既存在統(tǒng)一性的全國政策，又存在具有差異性的區(qū)域性和地方性的政策，它們構(gòu)成了整個國家的政策體系。第二節(jié)公共政策問題的形成與提出我們必須特別關(guān)注兩個方面：一是公共政策問題的形成因素到底有哪些？二是公共政策問題的提出主體又會有哪些？

一、公共政策問題的形成因素1.觸發(fā)一般問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌栴}的事件的領(lǐng)域分為國內(nèi)和國際兩方面。(1)國內(nèi)方面的因素包括自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)災(zāi)害、技術(shù)突破、環(huán)境變化和社會的演進(jìn)等五個方面。(2)國際方面的因素包括戰(zhàn)爭、間接沖突、經(jīng)濟(jì)對抗、軍備升級等。2.公共政策問題不僅會受一些客觀因素的影響，還會受人們主觀因素的作用。在客觀條件一定的情況下，主觀因素的變化（如價值觀的更新、人們期望目標(biāo)的改變等）也會引發(fā)許多新的公共政策問題。3.還需要注意的兩點(diǎn)是：很多因素可能同時發(fā)生;經(jīng)濟(jì)全球化和金融全球化使得國內(nèi)外因素相互影響。二、由誰提出公共政策問題通常，提出公共政策問題的主體主要有:1.政府部門;2.政治領(lǐng)袖;3.政黨組織和利益集團(tuán);4.大眾傳媒;5.各類政策研究組織.第三節(jié)公共政策問題的分析方法公共政策分析本身是一個多層次的、動態(tài)的過程，通常包括政策問題分析、政策方案分析和政策執(zhí)行與結(jié)果分析等方面。政策問題的分析與其他階段的分析既有共性也有區(qū)別共性在于:都是為了發(fā)現(xiàn)問題和解決問題;區(qū)別在于：政策問題的分析側(cè)重于對現(xiàn)實(shí)與人們的價值理念、期望值、固有規(guī)范等之間所存在的差距。國內(nèi)外學(xué)術(shù)界論及的政策問題分析方法很多,我們分別對邊界分析、多角度分析、類別分析、層次分析、頭腦風(fēng)暴、假設(shè)分析等六種方法作一簡單介紹。一、邊界分析法

1.邊界分析就是一種對政策問題的本質(zhì)屬性和實(shí)際范圍進(jìn)行分析和界定的方法。2.邊界分析往往有三個步驟：(1)飽和抽樣:通過多重階段的抽樣，盡可能廣泛地獲得利益相關(guān)人的飽和樣本，了解他們對有關(guān)政策問題的觀點(diǎn)及其差異。(2)誘導(dǎo)性提問:其目的是要引出對問題的各種不同陳述。以多種形式（如當(dāng)面交談、電話交談等）誘導(dǎo)性地提出各種可供人們思索、探討的問題。(3)邊界估計:可利用元問題邊界圖，橫軸表示政策利益的相關(guān)者，縱軸反映問題的概念要素。3.該方法和程序一般能適合問題界定的基本要求，能幫助弄清政策問題的本質(zhì)與特征、成本與效益等，但是它的結(jié)果即便是合理的，也不一定是完全肯定的。二、多角度分析法：即一種通過系統(tǒng)地運(yùn)用個人、組織、技術(shù)等多重認(rèn)識來獲得對公共政策問題的全面了解和解決辦法的分析方法。

1．個人角度:許多政策抉擇往往與決策者個人密切相關(guān)，因而政策問題的分析必須高度重視決策者或相關(guān)人員的個人感情、感知和利益需求等對政策問題的影響。2.組織角度:重視從組織角度進(jìn)行分析,分析組織的組成形態(tài)、自我利益、價值取向等因素對有關(guān)政策問題的影響。通常,它采用標(biāo)準(zhǔn)的操作程序、規(guī)則和機(jī)構(gòu)的常規(guī)做法，而且與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、改進(jìn)業(yè)績只有很低的相關(guān)性。3．技術(shù)角度：從純技術(shù)角度進(jìn)行分析,可以探尋到公共政策問題的客觀性所在，可以將問題的特征和嚴(yán)重危害程度加以定量化和定性化地反映出來

。三、類別分析法1.類別分析法通常要經(jīng)過邏輯區(qū)分和邏輯歸類兩個過程。邏輯區(qū)分是指將某種政策問題細(xì)分成許多次類的過程;邏輯歸類指將多種問題組合成一個大的類別。2.運(yùn)用類別分類法時應(yīng)注意如下五項(xiàng)原則：(1)實(shí)質(zhì)的相關(guān)性:建立的分類與問題情境的現(xiàn)實(shí)相接近(2)窮盡性:分類應(yīng)涵蓋一個類目中所有的細(xì)類.(3)排斥性:同一層級的類目之間必須相互獨(dú)立并排斥(4)一致性:每一層級的分類標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該統(tǒng)一，否則就會出現(xiàn)分類交叉問題。(5)分明性:分類的層級應(yīng)該清晰，而不應(yīng)混亂不堪。

四、層次分析法1.將政策問題的原因劃分成可能原因（Possiblecauses）、合理原因（Plausiblecauses）和可訴原因（Actionablecauses）三個層次的一種分析方法就是對問題原因的層次分析法。2.可能原因、合理原因和可訴原因三個層次含義:(1)可能原因，是指一切有可能促成某種問題得以產(chǎn)生的因素。(2)合理原因指以科學(xué)的研究或直接的經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)所探查出的，對問題產(chǎn)生有重要影響的原因。(3)可訴原因是指可由政策制定者操控的原因。3.其實(shí)，原因?qū)哟畏治龇☉?yīng)屬一種分類分析法，因此它一般也應(yīng)遵循上述五條重要原則。4.另外,這兩種分析方法都會受到分析者所持價值偏好的強(qiáng)烈影響，都有局限性，都不能確保問題認(rèn)定的正確性。五、頭腦風(fēng)暴法

1.頭腦風(fēng)暴法（Brainstorming）是指由一定數(shù)目的人員，尤其是一些專家或利益當(dāng)事人，從各個角度共同討論有關(guān)的公共政策問題，并因而激發(fā)大量新構(gòu)想的一種分析過程和方法。2.頭腦風(fēng)暴法在政策問題分析中具體作法:(1)組建團(tuán)體:腦力激蕩團(tuán)體成員的選擇應(yīng)依據(jù)要研究和討論的問題性質(zhì)和特點(diǎn)而定。(2)意見產(chǎn)出:嚴(yán)格區(qū)分政策問題意見的產(chǎn)生與評估，應(yīng)盡量激發(fā)出很多意見。(3)意見評估:所有的政策問題意見產(chǎn)出后方才進(jìn)行評估。(4)意見排序:政策問題意見評估結(jié)束后，對所提出的政策問題進(jìn)行排序，同時編制有關(guān)政策問題定性和解決方案的計劃方案。3.該方法主要是要提高腦力激蕩團(tuán)體成員間的共識程度,其主要的局限性在于：有可能削弱有關(guān)政策問題本質(zhì)的創(chuàng)造性沖突和爭論。六、假設(shè)分析法（AssumptionAnalysis）1.假設(shè)分析是一種旨在將相互沖突的政策問題立論假設(shè)，創(chuàng)造性地綜合為一體的分析技術(shù)。2.具體作法是：(1)弄清分析人員、決策者、利害關(guān)系人對問題所做的基本假設(shè)；(2)比較和評估這些假設(shè)；(3)檢視假設(shè)以及假設(shè)推論的政策問題在邏輯上的推演性；(4)獲得一項(xiàng)嶄新的政策。3.假設(shè)分析的基本步驟如下:(1)確定利害關(guān)系人;(2)呈現(xiàn)假設(shè);(3)評比假設(shè);(4)匯集假設(shè);(5)綜合假設(shè)。第四節(jié)公共政策問題的認(rèn)定

公共政策問題無論由誰提出，也無論分析得多好，最終都要由有關(guān)公共組織特別是政府來正式認(rèn)定。究竟何謂政策議程？公共問題在什么樣條件下，才能進(jìn)入政策議程？政策問題是如何進(jìn)入政策議程的，也就是說政策議程的建立是一種什么樣的過程？一、政策議程的含義與類型1.政策議程，通常是有關(guān)公共問題受到政府及公共組織的高度重視并被正式納入其政策討論和被確定為予以解決的政策問題的過程。

2.現(xiàn)代國家，一般將議程分為兩大類：(1)系統(tǒng)議程:它由政治集團(tuán)的成員,共同認(rèn)為值得關(guān)注并且處于政府管轄范圍之內(nèi)的問題構(gòu)成，即政治系統(tǒng)討論和認(rèn)定有關(guān)公政問題的過程。

(2)政府議程:它是指政府組織正式討論和認(rèn)定有關(guān)公共政策問題的過程。3.系統(tǒng)議程和政府議程在本質(zhì)上的差異(1)前者僅由一些較抽象的項(xiàng)目所組成，其概念和范圍都還很模糊；僅是整個政策過程中的問題發(fā)生或提出階段；它可以不涉及可行性解決方案，所體現(xiàn)出來的往往是眾說紛紜的特點(diǎn)。(2)后者則由一些較具體的項(xiàng)目所組成；處于政策問題認(rèn)定的最后階段；主旨在于最終認(rèn)定與政策問題有關(guān)的種種事實(shí)。4.最近國外有學(xué)者將公共政策議程按政策問題的重要性程度分為實(shí)質(zhì)性議程和象征性議程兩大類。(1)實(shí)質(zhì)性議程是指認(rèn)定那些影響深遠(yuǎn)和潛在意義重大的政策問題的議程。(2)象征性議程則指一些政策問題雖然屬象征性的，但也引起社會和決策者政治上的關(guān)注的議程二、進(jìn)入政策議程的條件與障礙一個政策問題要進(jìn)入政策議程，應(yīng)具備什么樣的條件呢？許多政策問題不能進(jìn)入政策議程又是因?yàn)槭裁礃拥恼系K因素所致的呢？(一)進(jìn)入政策議程的條件1.事件或問題必須明朗而嚴(yán)重一些問題必須充分暴露且表現(xiàn)得非常嚴(yán)重，才有可能引發(fā)社會公眾和政府組織的高度關(guān)注，從而進(jìn)入政策議程。

2.要有政治權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)人及專家學(xué)者的預(yù)測性發(fā)動。敏銳的政治領(lǐng)導(dǎo)人或有關(guān)專家學(xué)者對該問題將來的嚴(yán)重趨勢有所察覺，那么他們就會及時地把它提出來。

3.要有正常、民主和開放的察覺機(jī)制與過程。(二)進(jìn)入政策議程的障礙

1.首先，與上述幾方面正向條件相對應(yīng)的反向條件均可構(gòu)成政策議程的障礙因素.2.存在雙重關(guān)卡：一是社群的價值規(guī)范，二是制度或程序上的限制。3.一定程度上與對該問題的表達(dá)方式和技巧等有一定的關(guān)系。三、政策議程確立過程的模型根據(jù)政府在議程建立中所起的不同作用（即直接提出或間接提出政策問題）,以及創(chuàng)始者擴(kuò)散問題的程度和方向，提出三種模型：1．外在創(chuàng)始模型屬非政府團(tuán)體創(chuàng)始政策問題的過程，通常先散布到公眾議程，再介入政府議程該模型通常在民主和平等的社會中比較常見2．動員模型:屬政府直接創(chuàng)始政策問題并將該問題擴(kuò)散到公眾議程的過程。3．內(nèi)在創(chuàng)始模型:屬政府因解決純政府內(nèi)部事務(wù),而提出政策問題且不愿將該問題擴(kuò)散到公眾議程當(dāng)中的過程。第八章

公共政策方案的規(guī)劃與抉擇

公共政策的制定，就是公共組織特別是政府,針對有關(guān)的重要政策問題，依照一定的程序和原則確定政策目標(biāo)，擬定、評估和選擇有關(guān)政策方案,并最終擇定的過程。

第一節(jié)公共政策目標(biāo)的確定一、何謂公共政策目標(biāo)政策目標(biāo)（PolicyGoals）就是有關(guān)公共組織特別是政府，為了解決有關(guān)公共政策問題而采取的行動所要達(dá)到的目的、指標(biāo)和效果。1.關(guān)于公共政策目標(biāo)的特征問題的針對性未來的預(yù)期性2.關(guān)于政策目標(biāo)的分類長遠(yuǎn)政策目標(biāo)和近期政策目標(biāo)；全國性政策目標(biāo)和地方性政策目標(biāo)；國內(nèi)政策目標(biāo)和對外政策目標(biāo)；全局性政策目標(biāo)和局部性政策目標(biāo)；政治統(tǒng)治性和管理性政策目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)、文化政策目標(biāo)以及社會政策目標(biāo)等；公益性政策目標(biāo)和特殊性政策目標(biāo)。3.基本的公共政策目標(biāo)(1)依據(jù)政策目標(biāo)的地位，有基本目標(biāo)和具體目標(biāo)之分?；灸繕?biāo)一般包括：①公平：機(jī)會公平；分配公平；最終狀態(tài)公平②效率;③自由;④安全.(2)在現(xiàn)實(shí)中，這些目標(biāo)之間關(guān)系就極端復(fù)雜，既有一致性，也會有相互沖突之處。二、確定政策目標(biāo)的意義1.確定政策目標(biāo)的價值意義：(1)能為制定政策方案提供方向性指導(dǎo)。(2)能為政策方案規(guī)劃和實(shí)施提供核心的評估標(biāo)準(zhǔn)。2.正因?yàn)槊鞔_政策目標(biāo)對于政策制定、執(zhí)行和評估都意義重大，在政策制定過程中,必須盡一切可能弄清有關(guān)公共政策問題的實(shí)質(zhì)和各種成因，考各種因素及其未來走向，明確制定切實(shí)有效又具體的政策目標(biāo)，為政策制定做好鋪墊。三、確定政策目標(biāo)的原則1.實(shí)事求是;2.面向未來;3.系統(tǒng)協(xié)調(diào);4.明確具體;5.倫理考量第二節(jié)公共政策方案的規(guī)劃一、政策規(guī)劃的含義與特征

1.政策規(guī)劃是指在建立有關(guān)政策議程后，為了實(shí)現(xiàn)一定的政策目標(biāo)，政府組織力量草擬和評估政策方案與行動步驟的過程。2.政策規(guī)劃的特征(1)從政策規(guī)劃的主體來說，多元化與政府主導(dǎo)并存。(2)從時間進(jìn)程上來看，政策規(guī)劃主要存在于政策目標(biāo)的確定與政策抉擇之間。二、政策規(guī)劃的主體1.政策規(guī)劃的政府主導(dǎo)化2.政策規(guī)劃的主體多元化三、政策方案的設(shè)計原則

1.緊扣政策目標(biāo);2.規(guī)劃多重方案;3.方案彼此獨(dú)立;4.方案要有創(chuàng)新;5.方案切實(shí)可行.四、政策規(guī)劃中的政策轉(zhuǎn)移1.政策轉(zhuǎn)移對政策規(guī)劃的作用：(1)其他國家的相關(guān)政策方案對于本國的方案制定具有啟發(fā)性，也許會提供不同的思路。(2)其他國家政策在執(zhí)行過程中暴露的缺陷，也能夠給本國政策方案的制定提供經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，避免重蹈覆轍。(3)其他國家成功的公共政策,容易得到各方的認(rèn)同，并且各主體會依據(jù)本國的情況，對政策做出相應(yīng)的修改。2.政策轉(zhuǎn)移的程度(1)一是復(fù)制（copying），即指政策直接的完全的轉(zhuǎn)移；(2)二是效法（emulation），即借鑒公共政策背后的思想觀念；(3)三是混合（combinations），即混合不同的公共政策；(4)四是啟發(fā)（inspiration），即其他國家的政策可能導(dǎo)致本國的政策變化。3.政策轉(zhuǎn)移失敗的因素：(1)信息不全的政策轉(zhuǎn)移（uniformedtransfer），是指政策借用國對于該政策的信息了解不充分，不清楚它在原國家是如何運(yùn)行的。(2)不完全的政策轉(zhuǎn)移（incompletetransfer），是指雖然政策轉(zhuǎn)移發(fā)生，但是使得該政策在原國家獲得成功的某些重要因素卻沒有采納。(3)不當(dāng)?shù)恼咿D(zhuǎn)移（inappropriatetransfer），是指沒有充分注意到政策借用國與政策輸出國之間在經(jīng)濟(jì)、社會、政治和意識形態(tài)背景方面的不同。這三方面因素都可能導(dǎo)致政策轉(zhuǎn)移的失敗。因此，在政策規(guī)劃階段，一定要謹(jǐn)慎的對待政策轉(zhuǎn)移。五、政策方案的評估與擇優(yōu)方案評估與擇優(yōu)的兩種主要方法：預(yù)測性評估和可行性評估。(一)預(yù)測性評估1.預(yù)測性評估的步驟

(1)方案調(diào)查;(2)詳細(xì)研究;

(3)進(jìn)一步的分析;(4)試驗(yàn)式證實(shí).2.預(yù)測性評估的方法(1)德爾菲技術(shù)（DelphiTechnique(2)時間序列分析（TimeSeriesAnalysis）

(二)可行性評估1.林水波、張世賢認(rèn)為，可行性往往包括四個層次的內(nèi)容：適當(dāng)（Appropriate）;可能（Possible）;可行的（Feasible）;可行性實(shí)驗(yàn)。2.可行性分析的主要