第八章社會(huì)保障中的政府責(zé)任

哈耶克(F．A．Hayek)：盡管每個(gè)人的困難都希望國家以某種方式采取行動(dòng)，但在政府應(yīng)該干些什么的問題上，幾乎是有多少不同的人，就有多少種看法”。2023/2/6本章學(xué)習(xí)要點(diǎn)：1、政府承擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任的理論依據(jù)與思想流派2、政府責(zé)任的模式3、政府責(zé)任的種類4、國際上政府責(zé)任的發(fā)展趨勢(shì)5、政府與其他責(zé)任主體的關(guān)系與邊界6、中國社會(huì)保障中政府責(zé)任的合理界定2023/2/6第一節(jié)理論概述一、思想流派

社會(huì)保障理論可謂源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，其爭(zhēng)議的核心就是關(guān)于社會(huì)保障中政府責(zé)任的多少，其理論觀點(diǎn)主要有經(jīng)濟(jì)自由主義、國家干預(yù)主義和中間道路三大流派。2023/2/6

經(jīng)濟(jì)自由主義以亞當(dāng)·斯密“無形的手”的理論為基石，認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制具有完美的自動(dòng)均衡能力，一切生產(chǎn)要素及其價(jià)格都可以通過市場(chǎng)機(jī)制的自我調(diào)整完成均衡。堅(jiān)持以“市場(chǎng)”為第一性，排除政府行為的影響就成了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的前提條件，政府唯一要做的就是充當(dāng)經(jīng)濟(jì)的“守夜人”。經(jīng)濟(jì)自由主義又可以分為古典自由主義和新自由主義。所謂國家干預(yù)主義，是指一種主張限制私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的范圍，由國家干預(yù)和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在一定程度上承擔(dān)2023/2/6多種生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)等經(jīng)濟(jì)職能的思想和政策。它主要強(qiáng)調(diào)自由市場(chǎng)機(jī)制的缺陷必須通過國家干預(yù)來彌補(bǔ)，表現(xiàn)在社會(huì)政策方面，國家必須負(fù)起“文明和福利”的職責(zé)，肯定政府在社會(huì)財(cái)富再分配中占有的重要地位。國家干預(yù)主義的社會(huì)保障理論主要有德國新歷史學(xué)派、費(fèi)邊社會(huì)主義、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、瑞典學(xué)派、凱恩斯主義、新劍橋?qū)W派等。國家干預(yù)學(xué)說不僅構(gòu)筑了社會(huì)保障制度產(chǎn)生與發(fā)展的思想基礎(chǔ)，而且強(qiáng)化了社會(huì)保障制度中的國家負(fù)責(zé)原則。2023/2/6

所謂中間道路學(xué)派，是介于國家干預(yù)主義和經(jīng)濟(jì)自由主義之間的一種理論。他們既不同意完全的自由放任，也不支持民主社會(huì)主義學(xué)派的主張；他們是反對(duì)集體主義者，但不是反對(duì)國家干預(yù)者，因此，被稱為中間道路學(xué)派。20世紀(jì)80年代末90年代初，由于西方國家新自由主義和自由化、私有化政策造成了新的經(jīng)濟(jì)衰退和社會(huì)危機(jī)，中間道路學(xué)派以新的面孔即“第三條道路”出現(xiàn)?！暗谌龡l道路”是在西方福利國家合法性危機(jī)和社會(huì)穩(wěn)定危機(jī)的雙重壓力下應(yīng)運(yùn)而生的，它2023/2/6“既不是放任自由，也不是僵化的國家干預(yù)主義”，它強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任與社會(huì)責(zé)任的協(xié)調(diào)，主張建立“無責(zé)任即無權(quán)利”的原則。正是因?yàn)椤暗谌龡l道路”的折中和妥協(xié)，更接近現(xiàn)實(shí)中公共選擇的結(jié)果，使得其備受各國政要的推崇，其理論被英國前首相布萊爾、美國前總統(tǒng)克林頓、德國前總理施羅德等政界人士所實(shí)踐。2023/2/6

二、理論依據(jù)

1、市場(chǎng)失靈說

2、公共職責(zé)說

3、國家認(rèn)同說2023/2/6第二節(jié)實(shí)踐分析一、制度模式根據(jù)政府責(zé)任的大小可以分為：（一）有限政府模式（1）含義及特點(diǎn)：政府承擔(dān)的責(zé)任種類和份額有明確界定；強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合及責(zé)任分擔(dān)；追求公平兼顧效率。（2）代表：“俾斯麥模式”——國家、私營公司、社會(huì)機(jī)構(gòu)、家庭共同承擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任。（3）運(yùn)行效果：有較強(qiáng)的可持續(xù)性2023/2/6（二）責(zé)任政府模式（1）含義及特點(diǎn)：所謂責(zé)任政府，是一種政治原則以及建立在這種政治原則基礎(chǔ)上的政府責(zé)任制度。責(zé)任有限，需要健全的機(jī)制保證責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。（2）代表：貝弗里奇計(jì)劃中的福利國家——政府承擔(dān)財(cái)政、實(shí)施、管理和監(jiān)督社會(huì)保障的責(zé)任。（3）運(yùn)行效果：這種高福利模式逐漸被“福利病”所拖垮，財(cái)政不堪重負(fù)，20世紀(jì)70年代后進(jìn)入改革調(diào)整階段。2023/2/6（三）政府包辦模式

（1）含義及特點(diǎn)：政府承擔(dān)全部社會(huì)保障責(zé)任的制度模式，即政府責(zé)任無限；政府統(tǒng)一包攬，個(gè)人不承擔(dān)直接義務(wù)。（2）代表：國家保險(xiǎn)型社會(huì)保障模式——與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，政府大包大攬，費(fèi)用全部由國家（政府）負(fù)責(zé)。前蘇聯(lián)、新中國等社會(huì)主義國家。（3）運(yùn)行效果：存在嚴(yán)重內(nèi)在缺陷，不具有可持續(xù)性，最終被拋棄或改革。2023/2/6（四）有效政府模式有限是為了有效，有限未必有效，有效以有限為基礎(chǔ)。（1）含義及特點(diǎn)：政府在運(yùn)行的一切主要方面和主要環(huán)節(jié)都必須遵循有效性的要求，形成以效益為主導(dǎo)的政府模式。有效性的表現(xiàn)：有與生態(tài)環(huán)境變化相適應(yīng)的政府管理體制；有較強(qiáng)的管理效率和能力。（2）運(yùn)行效果:強(qiáng)調(diào)實(shí)際效果，采取權(quán)變策略，有一定的彈性和一定范圍的伸縮性，天然具有很強(qiáng)的適應(yīng)性和可持續(xù)性，是很多國家改革的目標(biāo)模式。2023/2/6二、責(zé)任種類

根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，政府責(zé)任有不同的種類，具體如下：劃分標(biāo)準(zhǔn)責(zé)任種類責(zé)任種類及份額是否確定有限責(zé)任無限責(zé)任承擔(dān)責(zé)任的具體內(nèi)容制度設(shè)計(jì)與規(guī)范責(zé)任財(cái)政責(zé)任監(jiān)管責(zé)任實(shí)施責(zé)任政府是否直接介入社會(huì)保障運(yùn)行直接責(zé)任間接責(zé)任政府是否必然提供財(cái)政支持主動(dòng)責(zé)任被動(dòng)責(zé)任2023/2/6（一）有限的政府責(zé)任和無限的政府責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)：責(zé)任種類和份額是否確定有限責(zé)任：政府責(zé)任種類和份額有明確界定。多數(shù)國家采用。福利國家型、強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型等社會(huì)保障模式。無限責(zé)任：政府承擔(dān)全部社會(huì)保障責(zé)任。國家保險(xiǎn)型社會(huì)保障制度模式。2023/2/6

2.制度設(shè)計(jì)與規(guī)范責(zé)任、財(cái)政責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任和實(shí)施責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)：政府承擔(dān)責(zé)任的具體內(nèi)容制度設(shè)計(jì)與規(guī)范責(zé)任：設(shè)計(jì)制度模式框架，規(guī)范調(diào)整社會(huì)保障中各種社會(huì)關(guān)系的責(zé)任。本應(yīng)由立法機(jī)構(gòu)承擔(dān)，但法制進(jìn)程晚的國家，政府履行這一職責(zé)。財(cái)政責(zé)任：政府對(duì)社會(huì)保障給予資金支持。監(jiān)管責(zé)任：政府通過建立管理機(jī)構(gòu)、管理體制、監(jiān)督機(jī)制，使社保兼顧公平追求高效。實(shí)施責(zé)任：是保證社保高效運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2023/2/6

（三）直接責(zé)任和間接責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)：政府是否介入社會(huì)保障的運(yùn)行。直接責(zé)任：政府對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政支持、組織管理和實(shí)施。間接責(zé)任：政府對(duì)社會(huì)保障運(yùn)行過程的監(jiān)管、對(duì)社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)與規(guī)范。2023/2/6

（四）主動(dòng)責(zé)任和被動(dòng)責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)：政府是否必然提供財(cái)政支持。主動(dòng)責(zé)任：社會(huì)救助和社會(huì)福利（部分）被動(dòng)責(zé)任：社會(huì)保險(xiǎn)（政府財(cái)政兜底、差額補(bǔ)貼）2023/2/6第三節(jié)國際社會(huì)保障改革中政府責(zé)任的調(diào)整及效果

（一）改革背景

20世紀(jì)80年代以來，經(jīng)濟(jì)全球化（導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)加?。⑷丝诶淆g化等問題不僅使各國政府面臨巨大的財(cái)政壓力，也使各國社會(huì)保障制度危機(jī)重重，世界各國掀起社會(huì)保障制度改革浪潮。

對(duì)政府所負(fù)責(zé)任進(jìn)行重新定位和調(diào)整是社會(huì)保障制度改革的核心內(nèi)容。

2023/2/6（二）改革發(fā)展趨勢(shì)1.在責(zé)任分擔(dān)方面，政府責(zé)任走向適度化。如養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，多數(shù)國家采用國家、雇主和雇員共同擔(dān)責(zé)的模式。2.在制度模式選擇方面，政府越來越注重社會(huì)保障制度的可持續(xù)性發(fā)展和傾向于發(fā)揮社會(huì)保障制度的激勵(lì)功能。追求社保制度公平的同時(shí)，開始強(qiáng)調(diào)效率，并增強(qiáng)制度的激勵(lì)作用。如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)同個(gè)人的工資收入掛鉤。2023/2/6（二）改革發(fā)展趨勢(shì)

第一，在責(zé)任分擔(dān)方面，政府責(zé)任走向適度化。除個(gè)別國家如智利外，政府在社會(huì)保障中的責(zé)任在朝著適度、合理的方向發(fā)展，這是一種國際化的發(fā)展趨勢(shì)。

第二，在制度模式選擇方面，政府越來越注重社會(huì)保障制度的可持續(xù)發(fā)展和傾向于發(fā)揮社會(huì)保障制度的激勵(lì)功能。將養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)同個(gè)人的工資收入掛鉤是其一大趨勢(shì)，努力實(shí)現(xiàn)個(gè)人責(zé)任的適度化，形成可持續(xù)的責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。

2023/2/6

第三，政府從直接管理與監(jiān)督向管理與監(jiān)督適度分離轉(zhuǎn)

化。完全基金制和市場(chǎng)機(jī)制的引入使得對(duì)基金管理的監(jiān)督更

為重要，讓非政府組織乃至市場(chǎng)主體及勞動(dòng)者個(gè)人參與社會(huì)

保險(xiǎn)事務(wù)的監(jiān)管成為一個(gè)發(fā)展方向。

第四，社會(huì)保障制度更加具有開放性和選擇的自由度。

國家尊重個(gè)人的自由選擇。

第五，政府與其他主體的配合在增多，社會(huì)保障制度

具有官民結(jié)合、政府與市場(chǎng)結(jié)合的發(fā)展趨勢(shì)。

2023/2/6第四節(jié)中國社會(huì)保障中的政府責(zé)任

一、責(zé)任演變

概括而言，中國政府責(zé)任的演變，總體上呈現(xiàn)出下列趨勢(shì)：

政府責(zé)任正在從不規(guī)范走向規(guī)范，從責(zé)任模糊走向責(zé)任清晰，

從無限責(zé)任走向有限責(zé)任，正在朝著更加科學(xué)合理的方向發(fā)展。

具體來說，政府的財(cái)政責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任都要得到加強(qiáng)并走

向規(guī)范化。同時(shí)，政府監(jiān)管責(zé)任還正在走向社會(huì)化，官民結(jié)合，

重視對(duì)社會(huì)與市場(chǎng)力量的利用，監(jiān)、管和辦適當(dāng)分離。2023/2/6

二、現(xiàn)狀分析

新的社會(huì)保障制度在一定程度上起著改革“減震器”和社會(huì)“

安全閥”的作用，但仍存在在一些問題：

1、責(zé)任分布上：“行政”主導(dǎo)

現(xiàn)在中國社會(huì)保障的政府責(zé)任狀況是行政主導(dǎo)，主要體現(xiàn)

在：一是用行政權(quán)力干預(yù)和部分代替立法權(quán)力；二是政府行政

權(quán)力多集中在社會(huì)保障部門，沒有充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與的積

極性。這不利于社會(huì)保障制度的發(fā)展。

2023/2/62、責(zé)任主體之間：邊界模糊

政府、市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人的責(zé)任邊界模糊不清，體現(xiàn)在：

一是政策設(shè)計(jì)與制度規(guī)范責(zé)任不清；

二是財(cái)政責(zé)任劃分不清；

三是監(jiān)管責(zé)任邊界不清。這樣不僅無法準(zhǔn)確確定政府負(fù)擔(dān)，更直接影響民間作用的發(fā)揮。2023/2/6

3、責(zé)任履行上：越位與缺位并存

越位：政府做了許多應(yīng)由立法機(jī)構(gòu)做的事情。

缺位：職責(zé)履行不充分，如財(cái)政撥款不到位，管理效率低下，監(jiān)督不力等。

4、責(zé)任種類上：重直接投入，輕間接引導(dǎo)

相關(guān)配套政策出臺(tái)的效率不高、支持力度不大直接影

響我國補(bǔ)充保障制度的發(fā)展。慈善事業(yè)的發(fā)展也急需政府

的政策支持。2023/2/6

三、責(zé)任走向

處于轉(zhuǎn)型期的我國政府所需承擔(dān)的責(zé)任需要科學(xué)的界定，

以有效分配公共資源，增加公共利益。

1.整體思路

轉(zhuǎn)型期的政府更應(yīng)該強(qiáng)化自身在社會(huì)保障中的責(zé)任，包

括充分履行自己的財(cái)政責(zé)任，增進(jìn)監(jiān)管的科學(xué)性和規(guī)范化，

確保社會(huì)保障制度的順利轉(zhuǎn)型，同時(shí)，需要調(diào)動(dòng)企業(yè)、個(gè)人

等其他主體的積極性并分擔(dān)責(zé)任。

2023/2/62.責(zé)任界定科學(xué)界定政府責(zé)任的五大原則：

一是政府主導(dǎo)與責(zé)任分擔(dān)的原則；

二是設(shè)計(jì)、監(jiān)管與實(shí)施合理分離的原則；

三是財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則；

四是有限與有效的原則；

五是官民結(jié)合的原則。

基于上述原則，采用四分法明確社會(huì)保障中的政府責(zé)任，可歸納出社會(huì)保障中的政府責(zé)任框架體系，如下圖所示：2023/2/6

四分法責(zé)任種類責(zé)任界定簡(jiǎn)要說明分類財(cái)政責(zé)任基礎(chǔ)核心通過固定的財(cái)政機(jī)制支持社會(huì)保障的多個(gè)項(xiàng)目支出和運(yùn)行監(jiān)管責(zé)任突出強(qiáng)化對(duì)社會(huì)保障的運(yùn)行進(jìn)行高校管理、有力監(jiān)督實(shí)施責(zé)任逐漸弱化承擔(dān)社會(huì)救助的實(shí)施責(zé)任，其他系統(tǒng)實(shí)施逐漸走向社會(huì)化分項(xiàng)社會(huì)救助政府包辦承擔(dān)全部財(cái)政、監(jiān)管和實(shí)施責(zé)任社會(huì)保險(xiǎn)政府主導(dǎo)承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任、一定的財(cái)政補(bǔ)貼和實(shí)施責(zé)任社會(huì)福利政府領(lǐng)銜承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，強(qiáng)調(diào)官民結(jié)合、社會(huì)參與補(bǔ)充保障支持引導(dǎo)通過稅收優(yōu)惠間接提供財(cái)政支持分層社會(huì)保