論議會調(diào)查權(quán)的產(chǎn)生及憲法化的論文論議會調(diào)查權(quán)的產(chǎn)生及憲法化一、議會調(diào)查權(quán)在英國的起源英國議會從誕生到成長壯大，是與爭奪財政控制權(quán)分不開的。英國的立法機關(guān)原先并不是為了立法而是為了財政的事務(wù)而構(gòu)建起來的。它的首要職能并不是建構(gòu)法律，而是批準(zhǔn)撥款事項。[1]當(dāng)英國議會在13世紀(jì)獲本文由論文聯(lián)盟http收集整理得財政權(quán)后，對國家財政的監(jiān)督需要也就產(chǎn)生了議會調(diào)查權(quán)。1215年的〔自由大憲章〕〔magnacarta〕是英國憲政史上最重要的文件之一，也是第一個確認(rèn)議會批準(zhǔn)征稅權(quán)的文件?！沧杂纱髴椪隆巢粌H規(guī)定了國王未經(jīng)批準(zhǔn)不得征收國稅的原則，而且規(guī)定了批準(zhǔn)征稅的權(quán)力主體和程序，從而將批準(zhǔn)征稅權(quán)牢牢掌握在以貴族為首的御前擴大會議手中。根據(jù)〔自由大憲章〕第十二條和第十四條的規(guī)定，除封建常稅以外，任何非常稅的征收都必須得到王國公意的許可。所謂王國公意在當(dāng)時實際上是指由大主教、主教、修道院院長、伯爵、大男爵及總封臣組成的御前擴大會議。1295年議會正式形成后，批準(zhǔn)征稅權(quán)作為議會的一項最主要的權(quán)力得以保留。1297年無承諾不得征稅法規(guī)在列舉了前幾年內(nèi)國王的一系列非法稅收后規(guī)定：從此以后，未經(jīng)王國的普遍同意，上述賦稅均不得征收。英國議會最主要的權(quán)力及賴以存在的基礎(chǔ)，就是它獲得了批準(zhǔn)稅收的權(quán)力，如不經(jīng)過它的同意，國王不得征稅。[2]隨著議會法律對批準(zhǔn)征稅權(quán)的不斷確認(rèn)，批準(zhǔn)征稅權(quán)的內(nèi)容也得到了豐富。11665.Com最初批準(zhǔn)征稅權(quán)只是一種消極的權(quán)力，議會只能對國王要求的稅額表示同意與否，并在可能的情況下爭取減少。愛德華三世時代，由于國王要求議會增加稅收以支付當(dāng)時和法國正在進行的戰(zhàn)爭的費用，議會便趁機要挾國王說明稅收的用途。到14世紀(jì)后期，英國議會不僅完全控制了國家征稅大權(quán)，而且議會在通過征稅案的同時，都會明確地規(guī)定稅收的使用范圍，從而確立了議會同意的稅收只能用于議會同意的事項的原則，進而演變出對國王的財政監(jiān)督權(quán)。在議會獲得財政大權(quán)的過程中，調(diào)查權(quán)作為監(jiān)督國王財政的一種手段也隨之產(chǎn)生了。因為對于議會來講，如果你能夠批準(zhǔn)撥款，當(dāng)然能夠調(diào)查這些錢是怎么花的[3]。實際上，議會也確實是這么做的。為了監(jiān)督國王是否按預(yù)定的目的使用稅款，議會開始頻頻成立調(diào)查委員會對稅款的使用情況進行調(diào)查。雖然議會的調(diào)查經(jīng)常會遭到國王的抵制，但是當(dāng)國王急需獲得議會的財政支持時，往往會被迫同意調(diào)查。被很多學(xué)者視為議會行使調(diào)查權(quán)先例的1340年的議會調(diào)查就是為了調(diào)查撥給羊毛業(yè)的補助金的使用情況。1333年，由于撥給羊毛業(yè)的一筆補助金被全部挪用于戰(zhàn)爭的目的，1340年，議會就指派了一個委員會調(diào)查最后一筆補助金的籌款人的賬目[4]。此次調(diào)查涉及兩個重要的問題，即議會調(diào)查權(quán)的功能以及實施調(diào)查的組織機構(gòu)，他們構(gòu)成了之后議會調(diào)查實踐和議會調(diào)查權(quán)法律制度構(gòu)建中的兩個重要問題。1341年，議會分為上、下兩院后，逐步控制了國家的財政和稅收，對的監(jiān)督也開始從單一的對國王的監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閷Π▏踉趦?nèi)的主要官員進行監(jiān)督，形成了包括干預(yù)英王對大臣的任免、對大臣進行質(zhì)詢以及對不法大臣進行彈劾三種主要的監(jiān)督形式[5]。議會為了有效行使這些權(quán)力，必須對受質(zhì)詢和彈劾的官員的違法事實進行調(diào)查，以取得足夠的證據(jù)。在議會和國王爭奪權(quán)力的斗爭中，為了監(jiān)督國王及其大臣，英國議會經(jīng)常運用調(diào)查權(quán)對的管理及國王大臣的行為進行調(diào)查。在議會的調(diào)查權(quán)面前，即使是最狂妄君主下的最狂妄的行政官員們也將在其調(diào)查下顫抖，必須在議會對自己的行為加以說明并且請求議會對自己的過失予以寬恕[6]。17世紀(jì)的英國發(fā)生了一場重大的變革，議會和議會調(diào)查權(quán)也隨之發(fā)生了深刻的變化。1688年光榮革命后制定的〔權(quán)利法案〕把國王在立法、司法、征稅、軍事等方面的權(quán)力，統(tǒng)統(tǒng)置于議會的權(quán)力之下，從而確立了議會的最高主權(quán)地位，現(xiàn)代議會就此產(chǎn)生。作為國家的最高權(quán)力機關(guān)，議會也開始真正將調(diào)查作為議會一個必不可少的程序。僅在1689年英國議會就成立了一系列委員會對的運作進行調(diào)查。例如1689年7月1日，因不滿愛爾蘭戰(zhàn)爭的失利，議會成立了一個委員會調(diào)查導(dǎo)致運往愛爾蘭戰(zhàn)區(qū)尤其是倫敦德里郡地區(qū)的軍備物資的遲延原因。5個月之后，議會又成立了一個委員會對此次戰(zhàn)爭情況進行補充調(diào)查，兩次成立的調(diào)查委員會都被賦予了必要的調(diào)查權(quán)。1689年11月6日，針對東印度公司的總督在沒有根據(jù)的情況下針對sanctahellena發(fā)布的軍事宣告，議會也成立了調(diào)查委員會。1689年6月14日，議會又成立委員會調(diào)查被送往國外的孩子在天主教國家接受教育的情況。英國著名的憲法學(xué)家hallam談及這些委員會時指出：我認(rèn)為在歷史記錄中沒有比這更早的對于公共官員行為進行調(diào)查的例子了雖然在實踐中經(jīng)常的情況是避免調(diào)查，但是再也沒有人否認(rèn)議會擁有調(diào)查權(quán)。調(diào)查委員會在成立時都會被賦予一些必要的調(diào)查權(quán)，包括詢問證人，檢查記錄、文件等，不過這些權(quán)力需要通過議會特權(quán)來保證實施。[7]不值得就已經(jīng)無可爭辯的權(quán)力再來討論。這是hallam從英國憲法歷史的角度對議會調(diào)查權(quán)所作的總結(jié)，也是議會調(diào)查權(quán)在17世紀(jì)英國的真實寫照。二、議會調(diào)查權(quán)在美國的制度化議會調(diào)查權(quán)在英國產(chǎn)生以后，隨著英國的殖民統(tǒng)治傳到了北美殖民地，并在美國建國以后得以制度化。美國的前身是英國在北美的十三個殖民地，在創(chuàng)建殖民地的過程中，英國殖民者將英國的政治和法律傳統(tǒng)移植到北美，奠定了殖民地政治和法律體制的基礎(chǔ)。早在殖民地時期，英國廣泛使用的議會調(diào)查就傳到北美殖民地。因此，殖民地人民認(rèn)為他們也享有對官員行為以及對引起社會普遍關(guān)注的問題進行調(diào)查的權(quán)利。[8]在1722年，由于軍事作戰(zhàn)連續(xù)失敗，馬薩諸塞州的眾議院要求傳喚陸軍上校walton和少校moody進行調(diào)查，此舉遭到了總督的阻攔。然而眾議院堅持要求調(diào)查并宣布：命令官員就管理的事項進行報告不僅僅是代表的特權(quán)，而且是代表的義務(wù)。[9]作為與總督和參事會談判斗爭的結(jié)果，馬塞諸塞州殖民地議會通過法律確認(rèn)了對殖民地及官員的調(diào)查權(quán)。這一時期，大量有關(guān)議會權(quán)力和特權(quán)的例子表明殖民地的立法機關(guān)遵循了英國議會的先例和實踐。藐視處罰權(quán)也作為一種必要的輔助性權(quán)力用來保護殖民地議會免受威脅和侮辱，或者保護議員免受逮捕和攻擊，或者使議會有權(quán)決定其成員資格。殖民地獨立以后，各州先后制定了憲法。在早期州的憲法中，只有兩個州的憲法明確規(guī)定議會享有調(diào)查權(quán)，聯(lián)邦憲法和其他州的憲法并沒有這樣的條款，這反映了一個普遍的信念，即調(diào)查權(quán)是立法機關(guān)固有的必要的附屬權(quán)力。[10]各州議會經(jīng)常成立調(diào)查委員會對管理的事項和社會出現(xiàn)的問題進行調(diào)查。1781年，弗吉尼亞州議會成立了有關(guān)宗教、特權(quán)、選舉、司法以及貿(mào)易的常設(shè)委員會，并賦予委員會傳喚證人、索取文件、檔案的調(diào)查權(quán)。每當(dāng)州的議會委員會實施調(diào)查遭到挑戰(zhàn)時，州法院都會予以支持。實際上，在1880年之前，沒有哪個州的法院明確否認(rèn)或者削減這項權(quán)力，馬薩諸塞州的hoar法官和紐約州的daly法官更是對議會調(diào)查權(quán)表示明確支持，由于沒有憲法限制，議會任何一院都有權(quán)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)作有助于實現(xiàn)立法職能的事情英國議會法律已經(jīng)牢固確立的原則是任何一院都可以成立委員會來調(diào)查議會的組織，議員的行為或資格，議會的程序、權(quán)利或者特權(quán)，或者任何與公共利益有關(guān)的對立法有用的信息。立法權(quán)一定隱含著獲取與立法目的有關(guān)的信息的權(quán)力，這對于立法機關(guān)充分有效地履行立法職能是非常重要的沿襲英國已經(jīng)確立的議會傳統(tǒng)，美國立法機關(guān)有權(quán)對涉及公共利益的事項進行調(diào)查，或者建議議會任何一院任命調(diào)查委員會，并且可以強迫證人出庭作證，對不服從的證人進行處罰我認(rèn)為調(diào)查權(quán)可以擴展至其他有必要的事項或者對立法有所幫助的事項。[11]由于1781年制定的〔邦聯(lián)條例〕沒有賦予國會足夠的權(quán)威，在北美殖民地獨立之后出現(xiàn)了諸多不足，為了美利堅合眾國的安全和發(fā)展，各州在經(jīng)過反復(fù)討論后，于1787年9月17日制定了一部新的憲法，即適用至今的美國聯(lián)邦憲法。美國憲法第一條第一節(jié)規(guī)定立法權(quán)屬于國會，第一條第八節(jié)列舉了國會具有的各種權(quán)力，其中并沒有明確提到國會的調(diào)查權(quán)，但是憲法沒有規(guī)定并不表示國會不可能具有這種權(quán)力。美國第一屆國會就已經(jīng)行使了調(diào)查權(quán)，而且美國法院從來沒有否認(rèn)國會具有調(diào)查權(quán)。在美國，存在一個普遍的信念：認(rèn)為調(diào)查權(quán)是暗含在憲法賦予國會的相關(guān)權(quán)力中。正如美國著名的frankfurter法官所說，國會的調(diào)查權(quán)可以理解為是以注釋的方式規(guī)定在憲法第一條立法權(quán)的相關(guān)條款中。[12]第一，國會的調(diào)查權(quán)暗含在美國憲法第一條第一款中。該條規(guī)定所有的立法權(quán)屬于國會，本憲法所授予的全部立法權(quán)屬于由參議院和眾議院組成的合眾國國會。[本文所引用的憲法條文以孫謙、韓大元主編的〔世界各國憲法全書〕〔中國檢察出版社2012年版〕收錄的中譯本為準(zhǔn)，特此說明]對于國會來講，為了制定對公眾有益的法律，需要有能力調(diào)查有關(guān)的社會問題，分析可能的解決方案，從而確定最正確的行動方案。如果沒有實施調(diào)查的能力，國會的立法權(quán)無法發(fā)揮作用。在1927年mcgrainv.daugherty案中，美國聯(lián)邦最高法院明白承認(rèn)一般立法權(quán)包括調(diào)查權(quán)：在實際的立法實踐中，很久以來就將通過各種方式獲得必要信息的權(quán)力歸為立法權(quán)的一部分。我們認(rèn)為這是完全合理的國會兩院不僅具有憲法明白賦予他們的權(quán)力，而且具有使明示的權(quán)力能夠有效行使所必需的必要的和適當(dāng)?shù)母綄贆?quán)力調(diào)查權(quán)，通過各種方式予以實施，本身對于立法目的的實現(xiàn)就是一個必要和適當(dāng)?shù)臋?quán)力。[13]第二，國會的調(diào)查權(quán)也暗含在美國憲法第一條第二款和第三款的規(guī)定中。這兩款主要涉及國會的彈劾權(quán)。第一條第二款第五項規(guī)定，眾議院應(yīng)選舉該院議長和其他官員，并獨自享有彈劾權(quán)。第一條第三款第六項賦予參議院享有審理一切彈劾案的全權(quán)。彈劾權(quán)是國會防范行政專制的有力武器，其中必然也暗含著國會的調(diào)查權(quán)。因為國會要行使彈劾權(quán)，需要對有關(guān)彈劾的事項進行調(diào)查，如果國會不對事實予以澄清就對行政機關(guān)實施彈劾，很難說這種彈劾在程序上是公正的。而且，憲法不能一方面規(guī)定國會具有彈劾權(quán)力，一方面又承認(rèn)行政機關(guān)可以拒絕提交國會執(zhí)行彈劾需要的證據(jù)。這顯然是自相矛盾的。有時行政機關(guān)的拒絕行為本身就足以構(gòu)成彈劾的一個理由。例如在尼克松總統(tǒng)1974年被迫辭職以前，眾議院的司法委員會已經(jīng)向國會提交了一個彈劾案，其中一個彈劾理由就是尼克松屢次拒絕司法委員會在調(diào)查彈劾過程中發(fā)出的，要求提交某些文件的傳票，這種拒絕構(gòu)成顛覆立憲政體的行為[14]。第三，國會的調(diào)查權(quán)也暗含在美國憲法第一條第八款規(guī)定的必要而恰當(dāng)?shù)臈l款中。美國憲法第一條第八款在列舉了國會的17項權(quán)力之后，又規(guī)定國會有權(quán)制定為執(zhí)行以上各項權(quán)力和依據(jù)本憲法授予合眾國或中任何機關(guān)或官員的其他一切權(quán)力所必要的和恰當(dāng)?shù)姆?。該條即為著名的必要而恰當(dāng)條款。這一條款為國會權(quán)力的擴張?zhí)峁┝藱C會，美國學(xué)者就認(rèn)為，憲法對國會職責(zé)的這一含糊陳述為聯(lián)邦大力擴張對于各州的影響做了鋪墊。另外，它至少在理論上對總統(tǒng)權(quán)力的擴張構(gòu)成了限制[15]。依據(jù)必要而恰當(dāng)?shù)臈l款，國會享有各種有利于實現(xiàn)立法目的的權(quán)力，調(diào)查權(quán)有利于國會實現(xiàn)立法目的，故屬于國會權(quán)力之列。實際上，美國國會從其成立起，第一屆國會就已經(jīng)行使調(diào)查權(quán)力。1792年3月27日，針對克萊爾將軍在與印第安部落作戰(zhàn)時遭到慘敗，眾議院成立了一個專門委員會負(fù)責(zé)調(diào)查這個案件。此后，國會調(diào)查就成為美國立法和行政關(guān)系中經(jīng)?；默F(xiàn)象[16]。三、德國對于議會調(diào)查權(quán)的憲法規(guī)定議會調(diào)查權(quán)首先在憲法中得以規(guī)定應(yīng)歸功于德國，受此影響，在20世紀(jì)以后，大多數(shù)國家都在憲法中確認(rèn)了議會的調(diào)查權(quán)。德國受英國議會調(diào)查的影響，早在19世紀(jì)就開始引進議會調(diào)查制度。1816年德國sachsen-weimar-eisenach憲法第九十一條，1831年kurfrstenthumhessen憲法第九十三條，1849年法蘭克福〔德意志帝國憲法〕第九十九條，1850年〔普魯士憲法〕第八十二條都規(guī)定了議會調(diào)查權(quán)，只有德國統(tǒng)一后所制定的1871年帝國憲法沒有關(guān)于議會調(diào)查權(quán)的規(guī)定[17]。1919年〔魏瑪憲法〕在制定時，參考了馬克斯韋伯的建議，增加了少數(shù)議員可以請求成立調(diào)查委員會與調(diào)查證據(jù)之少數(shù)權(quán)，開啟了德國議會調(diào)查制度的新篇章。〔魏瑪憲法〕第三十四條規(guī)定：國民議會可設(shè)立調(diào)查委員會，若1/5的議員申請則可設(shè)立。此類委員會于公開審理時就其或申請人認(rèn)為必需之證據(jù)進行取證。調(diào)查委員會可以2/3多數(shù)意見排除公開審理。該委員會議事程序及委員會人數(shù)由議事規(guī)則規(guī)定。法院及行政機關(guān)負(fù)有義務(wù)配合委員會取證；經(jīng)后者要求，須提交相關(guān)文案。委員會、經(jīng)委員會請求之機關(guān)提取證據(jù)時，可參照〔刑事訴訟法〕精神適用相關(guān)規(guī)定，但書信、郵政、電報及電話秘密權(quán)不受此限制。其中五分之一的成員建議下能夠啟動議會調(diào)查以及委員會以公開審議方式調(diào)查其或申請人認(rèn)為必要之證據(jù)體現(xiàn)了保護少數(shù)和公開的原則。1949年〔聯(lián)邦德國基本法〕沿襲了〔魏瑪憲法〕關(guān)于議會調(diào)查權(quán)的規(guī)定，只是增加規(guī)定了法院對調(diào)查委員會的決議無審查權(quán)，但對決議所依據(jù)的事實問題，可以自由地加以評價和判斷；另外，把提出設(shè)立調(diào)查委員會的人數(shù)增至全體議員的四分之一。1949年〔聯(lián)邦德國基本法〕第四十四條明確規(guī)定：1.聯(lián)邦議院有權(quán)，在1/4議員提案時有義務(wù)組成調(diào)查委員會，以在公共磋商中提出必要的證據(jù)。其公開性是可以排除的。2.在調(diào)查取證時，刑事訴訟的相關(guān)規(guī)定相應(yīng)地得以適用。不得侵犯通信、郵政以及通訊秘密。3.法院以及行政機構(gòu)有義務(wù)提供法律援助和公務(wù)協(xié)助。4.調(diào)查委員會的決議可不受法官審查。法院可自由對通過調(diào)查得出的事實加以判斷與評估。盡管德國早在19世紀(jì)就在憲法中規(guī)定了議會調(diào)查權(quán)，但從世界范圍來看，20世紀(jì)以前的憲法規(guī)定議會調(diào)查權(quán)的并不多，除了德國以外，還有1814年〔荷蘭憲法〕和1868年〔盧森堡大公國憲法〕等。20世紀(jì)以后特別是第二次世界大戰(zhàn)之后，憲法規(guī)定議會調(diào)查權(quán)才成為一個普遍現(xiàn)象。據(jù)筆者統(tǒng)計，當(dāng)前世界193個國家中，有116個國家在憲法中直接或間接規(guī)定了議會調(diào)查權(quán)。從地域上來看，亞洲46個國家中有22個國家在憲法中規(guī)定了議會調(diào)查權(quán)，歐洲44個國家中有32個國家在憲法中規(guī)定了議會調(diào)查權(quán)，非洲54個國家中有40個國家規(guī)定了議會調(diào)查權(quán)，美洲35個國家中有21個國家規(guī)定了議會調(diào)查權(quán)，大洋洲14個國家中只有1個國家規(guī)定了議會調(diào)查權(quán)，這表明憲法對于議會調(diào)查權(quán)給予了充分的肯定。從各國憲法的規(guī)定來看，既有非常簡單的一句話，例如1994年〔比利時聯(lián)邦憲法〕第五十六條的規(guī)定：議會兩院均有調(diào)查權(quán)。也有非常詳細(xì)的規(guī)定，涉及調(diào)查權(quán)的主體、行使程序、限制等多個方面，1999年〔尼日利亞聯(lián)邦共和國憲法〕可以稱得上是當(dāng)前對議會調(diào)查權(quán)規(guī)定最為詳細(xì)的憲法。該憲法運用了兩個條款規(guī)定了議會調(diào)查權(quán)，其中第八十八條涉及議會調(diào)查權(quán)的目的，第八十九條涉及調(diào)查權(quán)的方式。第八十八條〔調(diào)查權(quán)〕規(guī)定：〔1〕根據(jù)本憲法的規(guī)定，國民議會的每一議院有權(quán)在其公報或聯(lián)邦的官方公報上以發(fā)表決議案的形式，指示或者直接調(diào)查：〔a〕與其立法權(quán)有關(guān)的任何事宜或事務(wù)；〔b〕任何個人、機關(guān)、部門或機構(gòu)已經(jīng)履行的或正在履行的以下職責(zé)或責(zé)任的行為：〔i〕實施或執(zhí)行國民議會頒布的法律；〔ii〕支付或管理國民議會撥款的款項。〔2〕本條賦予國民議會的權(quán)力只有在為致力于以下目的時方可行使：〔a〕為其立法權(quán)限范圍內(nèi)的任何事項制定法律，以及修正現(xiàn)行法律的任何缺陷；〔b〕揭露在執(zhí)行其立法權(quán)限范圍內(nèi)的法律以及在支付其撥款的基金中存在的腐敗、低效率或浪費行為。第八十九條〔取證的權(quán)力〕規(guī)定：〔1〕為進行本憲法第八十八條規(guī)定的調(diào)查，參議院或眾議院或本憲法第六十二條