對行政處罰中“一事不再罰”原則的幾點理解摘要：

行政處分是國家特定行政機(jī)關(guān)依法懲戒違反行政管理秩序的個人、組織的一種行政行為，屬行政制裁范疇。行政處分行為一種法律制裁，是對違反行政管理法規(guī)的行政相對人的一種懲戒、教育伎倆，目的是使相對人今后不再犯同一違法行為。因為行政處分本身所具有的強(qiáng)制力，直接影響相對人權(quán)利義務(wù)，對相對人的聲譽(yù)、財產(chǎn)、行為甚至人身自由產(chǎn)生不利后果的特點，使得行政處分嚴(yán)格依法設(shè)定、執(zhí)行、監(jiān)督與救濟(jì)，并遵守法定的行政處分原那么與適用原那么?！耙皇虏辉倭P〞原那么是行政處分適用原那么中重要的一項原那么，定義在我國?行政處分法》第二十四條為“對違法當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次經(jīng)上行政罰款的行政處分〞。這一原那么的規(guī)定主要是為了避免處分機(jī)關(guān)濫用職權(quán)對相對人同一違法行為的同一事實理由處以兩次行政處分，以獲得不當(dāng)利益，同時也是為了保障處于被管理地位的相對人法定權(quán)益不受違法的行政侵犯，使一定的違反行政管理法律法規(guī)的行為與一定的法律任相互掛鉤，進(jìn)而體現(xiàn)法律制度與行政管理的可預(yù)見性與穩(wěn)定性價值。在行政的具體實施過程中，由于對這一原那么的理解不盡相同，有的不屬于“一事不再罰〞的情形，有的存在重復(fù)處分、多頭處分的情形。因此，明確這一原那么，即明確對行政相對人的同一個違法的行為不得再罰，既是為了愛護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，理是為了體現(xiàn)公道。

關(guān)鍵詞：行政行為

一事不再罰

行罰處分

行政相對人

一、關(guān)于“一事不再罰〞原那么的根本含義及其分析

所謂一事不再罰原那么是指對當(dāng)事人的同一個違法行為不得基于同樣的事實和理由給予兩次或兩次以上的行政處分。當(dāng)前我國行政法學(xué)界關(guān)于這一原那么具體含義在理解上有下列四種觀點：

第一種觀點：認(rèn)為違法的某一違法行為，不論有幾個法規(guī)、規(guī)章對同一行為規(guī)定了多少不同的處分，違法人只能承當(dāng)一次法律責(zé)任。

第二種觀點：認(rèn)為一事不再罰系指同行政機(jī)關(guān)〔含共同行政機(jī)關(guān)〕，對同一違法行為只能實施一次處分，不得重復(fù)處分。即一事不再罰原那么只禁止同一行政機(jī)關(guān)對同一違法行為進(jìn)行兩次以上的處分，如果同一行政機(jī)關(guān)遇有行為人兩個以上違法行為的，可以處分兩次或者兩次以上；兩個以上行政機(jī)關(guān)對同一速法行為觸犯多種行政法律標(biāo)準(zhǔn)的，可以給予不同的處分；某一違法行為觸犯刑法而受刑罰并不排除違法者還應(yīng)承當(dāng)行政處分責(zé)任。

第三種觀點：認(rèn)為對相對人的一個違法事實只作一次行政處分，已經(jīng)作過行政處分的，不應(yīng)再實施行政處分。一個違法事實分別觸犯了幾個行政法規(guī)，構(gòu)成了幾種違法名稱，可以分別有幾個行政機(jī)關(guān)來處分，其中一個行政機(jī)關(guān)處分了，別的行政機(jī)關(guān)不應(yīng)該再處分，即“先罰有效，后罰無效〞。

第四種觀點：對同一違法行為，一個機(jī)關(guān)已經(jīng)給予處分的，其它機(jī)關(guān)不應(yīng)再次給予相同的處分，否那么就違背了過罰相當(dāng)?shù)脑敲?。至于已?jīng)給予其它種類的處分，那么需要根據(jù)實際情況區(qū)別對待。

對以上觀點的簡要分析。

觀點一：將“一事不再罰〞絕對化，在實際執(zhí)法過程中無法解決一種行為在違法行政法律標(biāo)準(zhǔn)同時又觸犯了刑律的情況。假設(shè)按照這一解釋，某一行為在違反了行政法律標(biāo)準(zhǔn)同時又觸犯了刑律的，將“重罰吸收輕罰〞規(guī)律加以運(yùn)用，那么其就不在查究當(dāng)事人的行政違法責(zé)任。這也與行政處分法總那么中的“一種法律不能代替另一種法律責(zé)任〞原那么相抵觸。觀點二：雖然沒有抵觸相應(yīng)原那么，但在實際中容易造成多頭處分、多頭罰款的現(xiàn)象，則，隨著我國法制的日益完善，行政法律標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量的增多，同一行為被處分的現(xiàn)象及次數(shù)將不斷增多，會造成行政相對人不堪重負(fù)，而且，不同行政機(jī)關(guān)的多頭處分也會必然縮小市場主體的活動范圍，不利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健康、持續(xù)及穩(wěn)定開展。觀點三：考慮到“同一違法事實〞“同一理由〞的違反同一法律標(biāo)準(zhǔn)和實施處分的主體，有其合理的之處，但其無視而了不同行政機(jī)關(guān)可否基于同一事實，但不同理由〔不同的行政法律標(biāo)準(zhǔn)〕予以分頭處分的現(xiàn)象。觀點四：那么沒有注意到違法當(dāng)事人的一個行為可能違反多種行政法律標(biāo)準(zhǔn)，引起了多個違法事實的現(xiàn)象。

綜上分析各家觀點，那么學(xué)者們的爭論主要在下列三個問題：1．何謂“同一違法行為〞，即對“一事〞的認(rèn)定；2．什么樣的情況下，對于同一違法行為，不得實施兩次以上的行政處分；3．在什么樣的情況下，對于同一違法行為，可以由不同的行政主體實施兩次以上的行政處分。通過對這三個爭論點的進(jìn)一步論述，不僅能夠明確一事不再罰原那么的適用范圍，也能更清晰的了解這一原那么的內(nèi)涵所在。

二、關(guān)于“一事不再罰〞原那么的適用范圍問題

其一，關(guān)于行政違法行為與同一違法行為的認(rèn)定。行政違法行為是指違反行政法律標(biāo)準(zhǔn)的行為。從我國有關(guān)行政管理方面的單行法律、法規(guī)及行政規(guī)章對行政違法的規(guī)定看，對于行政違法的規(guī)范，在不同法律、法規(guī)及行政規(guī)章中規(guī)定極不一致。有的規(guī)定相對人在客觀上有違法行為即可以處分；有的除違法行為外，其行為還必須到達(dá)一定程度才能進(jìn)行處分，有的規(guī)定除有違法行為外，相對人在行為時，主觀上還須有成心等。總之，單行法律、法規(guī)及行政規(guī)章對于什么是應(yīng)當(dāng)行政處分的違法行為并沒有一個統(tǒng)一的規(guī)范，而是需要按照標(biāo)準(zhǔn)這一違法行為的單行法律、法規(guī)及行政規(guī)章的具體規(guī)定，去判斷是否構(gòu)成了違法行為。

同一違法行為是指同一行為主體基于同一事實和理由實施的一次性行為。在這里，同一個違法行為即同一個違法事實，它既包括一個行為〔或事實〕違反一個法律，法規(guī)規(guī)定的情況〔即同一性質(zhì)的一個違法行為〕，也包括一個行為違反幾個法律，法規(guī)規(guī)定的情況〔即不同性質(zhì)的一個違法行為〕，而不包括多個違法行為。從法律后果上看，同一違法行為有四種形式：1．一行為違反一個法律標(biāo)準(zhǔn)，由一個行政主體實施處分；２．一行為違反法律標(biāo)準(zhǔn)，由兩個以上行政主體實施處分；３．一行為違反兩個以上法律標(biāo)準(zhǔn)，由一個行政主體實施處分；４．一行為違反兩個以上法律標(biāo)準(zhǔn)，由兩個以上行政主體實施處分。前兩種情況稱之為純單項違法行為，后兩種情況可稱之為同一多項違法行為。一事不再罰原那么僅適用純單項違法行為，后兩種情況可稱之為同一多項違法行為。一事不再罰原那么僅適用純單項違法行為，不應(yīng)適用于同一多項違法行為。純單項違法行為因其行為只觸犯某一法律規(guī)定，故只能受一次行政處分，無論是單處還是并處。當(dāng)前，對同一違法行為，數(shù)個行政機(jī)關(guān)分別處分的情況較多，不利于依法愛護(hù)相對人的合法權(quán)益，有導(dǎo)致濫施處分可能。正確適用一事不再罰原那么，一般情況下，一個違法行為，那么只能由一個行政機(jī)關(guān)處分。

一事不再罰原那么并不適用于同一多項違法行為。即這一情況是同一違法行為違反兩個以上法律標(biāo)準(zhǔn)，由一個行政主體實施處分，也就是標(biāo)準(zhǔn)競合。這種情況由于立法的統(tǒng)一性不夠造成的。隨著行政管理的科學(xué)化程度和立法質(zhì)量的提高，這種現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)防止。至于根據(jù)哪個法律標(biāo)準(zhǔn)，給予怎么樣的處分，應(yīng)該按下列規(guī)那么辦理：

１．特別法優(yōu)于普通法。二者關(guān)系所反映法律標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不同受罰行為構(gòu)成要件之間邏輯比照關(guān)系。重法優(yōu)于輕法為例外，即當(dāng)特別法在處分上輕于普通法時，應(yīng)適用普通法，這樣有利于實現(xiàn)行政處分目地，體現(xiàn)違法行為與處分相適應(yīng)的原那么。

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２．新法優(yōu)于舊法。當(dāng)行為所違反的兩個以上的法律標(biāo)準(zhǔn)屬于同一個效力等級，或者這些法律標(biāo)準(zhǔn)在規(guī)定受處分行為構(gòu)成上不存在屬種關(guān)系時，行政主體根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原那么，適用新法對違法行為予以處分。另一種情況是對同一違法行為違反兩個以上法律標(biāo)準(zhǔn)，由兩個以上行政主體實施處分。如違反許可法律標(biāo)準(zhǔn)的行為人，一個行為往往觸犯數(shù)個法律標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)由不同的主管部門分別處分。為愛護(hù)當(dāng)事人的利益，唯一限制是，兩個以上行政機(jī)關(guān)不得同時進(jìn)行罰款處分。除此之外，可以進(jìn)行其他的行政處分。

其二，違法行為是否受到行政處分的認(rèn)定。“一事不再罰〞原那么適用基本在于某個違法行為是否受到行政處分。最終如何認(rèn)定，可辨別為兩種情況：一是該行為只能由一個行政機(jī)關(guān)實施處分的，該機(jī)關(guān)不得以任何理由給予當(dāng)事人兩次以上的處分。這種情況下，行政機(jī)關(guān)對于當(dāng)事人的違法行為是否被查處是很分明的。如果要排除曾被查處的可能，舉證責(zé)任在該行政機(jī)關(guān)；二是該行為可由兩個或兩個以上行政機(jī)關(guān)查處，則甲機(jī)關(guān)是否給予了處分？給予了何種處分？乙機(jī)關(guān)那么可能不知道。而一個違法行為是否受到過處分，是當(dāng)事人免除局部或全部責(zé)任的有利證據(jù)，假設(shè)行政機(jī)關(guān)實施處分階段進(jìn)行了告知，違法行為人應(yīng)及時進(jìn)行陳說和申辯，并出具相關(guān)證據(jù)材料，如果當(dāng)事人不就違法行為是否受到行政處分進(jìn)行陳說和申辯，或陳說和申辯的理由不能成立，應(yīng)視為當(dāng)事人的該違法行為未曾受到過行政處分。這個問題如果在行政訴訟階段當(dāng)事人提出的話，舉證責(zé)任應(yīng)在當(dāng)事人，而不在行政機(jī)關(guān)。

其三，關(guān)于兩次處分的理由和種類。產(chǎn)生一事再罰的原因是多方面的，其中大量的一事再罰都由各行政主體自身違法引起。比方，某一行政主體在已經(jīng)對相對人的同一個違法行為作出處分的前提下再次為某種目的違法作出第二次處分。再如，一行政主體已對相對人的某一個違法行為作出處分，另一個行政主體基于錯誤的管轄再對該相對人作出處分。這些出于行政主體自身違法引起的再罰直接違背處分法定原那么。純粹的一事不再罰源于立法上的策略和法理上的考量，其中因法條競合引起的一事再罰是相當(dāng)?shù)湫偷男螒B(tài)。法條競合是指同一行政違法行為因行政方面的立法對法條的錯綜規(guī)定，出現(xiàn)數(shù)個法條所規(guī)定的構(gòu)成要件在其內(nèi)容上具有附屬、交叉，甚至完全重疊的關(guān)系，而這些法條往往賦予同一、同類或不同的行政主體行使行政處分權(quán)的情形。如婦女賣淫屢教不改尚不夠刑事處罰的行為，既違反?中華人民共和國治安管理處分條例》構(gòu)成治安違反，又違反國務(wù)院教養(yǎng)的有關(guān)規(guī)定構(gòu)成違法，對此，公安機(jī)關(guān)和勞動教養(yǎng)委員會都有處分權(quán)。所以行政權(quán)力的交疊，同一違法行為往往會因為不同的理由受到兩個或兩個以上行政機(jī)關(guān)的處分。即如前所述的同一多項違法行為，而這些情形那么不應(yīng)視為違反了一事不再罰原那么。我國?行政處分法》規(guī)定的罰種有７種，其中罰款是各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所公有的權(quán)力，也是在實踐中使用最多的，為了避免重復(fù)處分和多頭罰款，一事不再罰原那么在適用上僅限于罰款。該法所以對其他罰種不作規(guī)定主要是因為其他罰種不太可能在適用上出現(xiàn)重復(fù)，或即使出現(xiàn)重復(fù)也不太可能對當(dāng)事人產(chǎn)生實際上的意義，如警告。

三、關(guān)于一事不再罰原那么的例外情形

1．重新作出的行政處分決定，如行政機(jī)關(guān)認(rèn)為原行政處分不當(dāng)，撤銷了原行政處分決定；行政處分被上的行政機(jī)關(guān)或者人民法院撤銷并責(zé)令重新作出具體行政行為，行政主體據(jù)此重新作出行政處分決定，不違反一事不再罰。

2．行政處分的并處。行為人的一個行為，違反了一個法規(guī)規(guī)定，該法規(guī)規(guī)定同時施國主體可以并處兩種處分，如可以沒收并罰款，罰款并撤消營業(yè)執(zhí)照等，這種并處亦不違背一事不再罰原那么。

3．行政處分的轉(zhuǎn)處〔換罰或易科〕。在一些具體的行政法律標(biāo)準(zhǔn)中，規(guī)定了行政主體對行為人給予一種處分后，處分難以執(zhí)行，行政主體可以改施另一種形式的行政處分，這種轉(zhuǎn)處的情況也不屬于一事不再罰的范疇。

4．執(zhí)行罰與行政處分的并處。執(zhí)行罰是對拒不履行法定義務(wù)的人，由主管行政主體采取連續(xù)罰款的方式促使其履行義務(wù)的一種強(qiáng)制伎倆。這時的罰款是一種強(qiáng)制執(zhí)行的方式，目的在于促使義務(wù)人履行義務(wù)，不在于懲辦違法者，可以與對違法者的行政處分一并適用，而是這種罰款還可以連續(xù)屢次適用，直到義務(wù)人履行義務(wù)為止。

5．行政處分中的專屬管轄。行政處分中的有些處分種類專屬于某特定行政主體，如撤消企業(yè)執(zhí)照專屬于工商部門，行政拘留專屬于公安部門，那么對當(dāng)事人的同一違法行為在有關(guān)部門處理后，還需要作出專屬于特定行政主體的行政處分種類的，那么可根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，由享有專屬管轄權(quán)的行政主體再次處分。

6．一個行為同時違反了行政法標(biāo)準(zhǔn)和其他法律標(biāo)準(zhǔn)的，由有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)各自的法律規(guī)定實行多重性質(zhì)不同的法律制裁，不受一事不再罰的限制。對此，筆者前文已作論述。

7．多個不同的違法行為違反同一種行政法標(biāo)準(zhǔn)的，可以由行政主體分別裁決，合并執(zhí)行。每一種違法行為均應(yīng)依法給予一次處分，不適用一事不再罰。

四、結(jié)語

對相對人的同一違法行為不得再罰，既是為了愛護(hù)相對人的合法權(quán)益，更是為了體現(xiàn)公平、公道。相對人實施了一個違法行為，如果可以反復(fù)屢次地進(jìn)行行政處分，即可以屢次查究相對人的法律責(zé)任，對相對人是不公平的，法律制裁也不足嚴(yán)肅性和確定性。筆者認(rèn)為，在?行政處分法》立法過程中提出“一事不再罰〞原那么的動機(jī)是為了打消不同行政機(jī)關(guān)對同一違法行為重復(fù)處分的現(xiàn)象，而沒有考慮到這種重復(fù)處分背后的不重復(fù)性、復(fù)雜性。所以理論上對一事不再罰的理解的不統(tǒng)一，實際執(zhí)法部門在實踐中也感到困惑，為了使行政處分法的精神能在執(zhí)法實踐中得到真正徹底的貫徹，盡快統(tǒng)一關(guān)于這一原那么的理解和認(rèn)識，是非常必要的。

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