中國(guó)城市適應(yīng)氣候變化的挑戰(zhàn)及其發(fā)展方向

一中國(guó)城市分布特征與規(guī)劃格局受中國(guó)西高東低的地勢(shì)，以及氣溫、降水空間分異等自然環(huán)境特征的影響，中國(guó)城市主要分布于東部沿海地區(qū)。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，2015年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率已高達(dá)56.1%，未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化仍將快速上升，這也勢(shì)必會(huì)帶來(lái)一系列環(huán)境問(wèn)題，以及基礎(chǔ)設(shè)施難以適應(yīng)未來(lái)的挑戰(zhàn)。氣候變化與城鎮(zhèn)化問(wèn)題將疊加，中國(guó)城市，尤其是東部地區(qū)城市將成為氣候變化的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)。（一）中國(guó)城市分布的自然環(huán)境基礎(chǔ)中國(guó)自然環(huán)境多樣，而中西部地區(qū)多山地、高原，東部地區(qū)以平原為主，這也使得東部地區(qū)，尤其是沿海地區(qū)成為城市密集區(qū)。從氣候特征來(lái)看，中國(guó)幅員遼闊，受地理地帶性規(guī)律，即“緯度效應(yīng)、高程效應(yīng)和海陸分布”三要素的支配，加之地形特點(diǎn)和大氣環(huán)流系統(tǒng)，使中國(guó)大部分地區(qū)位于季風(fēng)區(qū)內(nèi)，冬季受北半球西風(fēng)環(huán)流系統(tǒng)控制，夏季則受印度低壓、副熱帶高壓、西風(fēng)環(huán)流與熱帶地區(qū)環(huán)流的共同影響，受季風(fēng)氣流影響，中國(guó)氣溫、降水分布也呈現(xiàn)出明顯的分異（見(jiàn)圖1）。圖12015年全國(guó)降水量分布示意（二）中國(guó)城鎮(zhèn)化及城鎮(zhèn)格局改革開(kāi)放以前，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢，1980年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率僅為19.39%；改革開(kāi)放以后，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，2015年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到56.1%。盡管城市住房問(wèn)題、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源供應(yīng)、環(huán)境污染、碳排放等將在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)給城鎮(zhèn)化帶來(lái)挑戰(zhàn)，但這仍難以阻礙中國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，預(yù)計(jì)到2050年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率將實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的飛躍，進(jìn)而提升至80%以上。受自然環(huán)境基礎(chǔ)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平等的影響，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展也具有不平衡性，東部平原地區(qū)城市數(shù)量占中國(guó)城市總數(shù)的43.5%。從城市規(guī)模來(lái)看，不同規(guī)模城市分布也存在明顯的地域差異，東部地區(qū)分布了大部分的大中型城市，如圖2、圖3所示，全國(guó)100萬(wàn)以上人口的大城市主要集聚在長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀、山東半島地區(qū)，以及中西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)。圖2中國(guó)城市規(guī)模（市轄區(qū)人口）等級(jí)分布圖3中國(guó)城市規(guī)模（全市人口）等級(jí)分布城市群在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中占據(jù)重要地位，國(guó)家“十三五”規(guī)劃和國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）提出加快城市群建設(shè)發(fā)展，并優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，建設(shè)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大世界級(jí)城市群，提升山東半島、海峽西岸城市群，培育中西部城市群，形成支撐區(qū)域發(fā)展的多個(gè)增長(zhǎng)極?？梢?jiàn)，中國(guó)城市不管是現(xiàn)狀分布還是未來(lái)規(guī)劃格局（見(jiàn)圖4），東部地區(qū)均是城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)區(qū)域，也是未來(lái)城市人口的重要承載區(qū)，隨著要素、人口、產(chǎn)業(yè)不斷向城市集中，未來(lái)中國(guó)城市也將成為高密度、規(guī)模龐大的承災(zāi)體。由于氣候變化越來(lái)越頻繁，中國(guó)尤其是東部沿海地區(qū)因臨近海洋、地勢(shì)地平，受氣候變化帶來(lái)的海平面上升、水環(huán)境變化、氣候?yàn)?zāi)害等影響逐步增加，氣候變化與城鎮(zhèn)化問(wèn)題的疊加，城市更容易成為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)較大、遭受損失嚴(yán)重的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。圖4全國(guó)城市規(guī)劃格局（“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略）二中國(guó)城市適應(yīng)氣候變化能力分析為了更好地分析中國(guó)城市適應(yīng)氣候變化的壓力、現(xiàn)狀水平與響應(yīng)程度，本報(bào)告采用“壓力—狀態(tài)—響應(yīng)”模型，該模型較好地揭示了“發(fā)生了什么、為什么發(fā)生、如何應(yīng)對(duì)”的問(wèn)題。其中，壓力是指城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)氣候變化的影響，人類(lèi)消耗水、能源等所造成的環(huán)境壓力；狀態(tài)是指當(dāng)前城市環(huán)境在水、土、氣等方面所處的環(huán)境狀態(tài)水平；響應(yīng)是指各城市為應(yīng)對(duì)氣候變化，減緩人類(lèi)活動(dòng)對(duì)氣候變化的破壞性影響，以及適應(yīng)氣候變化造成的毀滅性風(fēng)險(xiǎn)。（一）中國(guó)城市適應(yīng)氣候變化的壓力面對(duì)氣候變化的不斷加劇，中國(guó)城市適應(yīng)氣候變化面臨的壓力也不斷增大，其壓力主要來(lái)自人為因素，即人口高度集聚和人口快速增長(zhǎng)造成資源消耗的壓力以及工業(yè)企業(yè)的環(huán)境污染壓力。1.人口增長(zhǎng)帶來(lái)的壓力環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因是人口增加導(dǎo)致的人類(lèi)活動(dòng)的頻繁。2015年底，全國(guó)人口達(dá)13.7億人，其中沿海地區(qū)、華北地區(qū)、川渝地區(qū)、兩湖地區(qū)是全國(guó)城市人口密度最高的地區(qū)之一，沿海地區(qū)更是呈現(xiàn)從遼寧至廣西的城市人口帶狀密集區(qū)域（見(jiàn)圖5）。從人口增長(zhǎng)來(lái)看，自從計(jì)劃生育政策推行以來(lái)，中國(guó)人口自然增長(zhǎng)率已經(jīng)開(kāi)始呈現(xiàn)逐漸下降的趨勢(shì)，2015年，全國(guó)人口自然增長(zhǎng)率僅為4.96‰。而影響城市人口變動(dòng)的主要原因來(lái)自人口遷移。隨著東部沿海地區(qū)和內(nèi)陸開(kāi)發(fā)的不斷加強(qiáng)，長(zhǎng)三角地區(qū)、珠三角地區(qū)和京津冀等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，成為人口主要遷入地（見(jiàn)圖6），人口的不斷增長(zhǎng)也加劇了這些地區(qū)的環(huán)境壓力。從中國(guó)人口增長(zhǎng)趨勢(shì)來(lái)看，沿江、沿海、沿交通線(xiàn)地區(qū)將成為未來(lái)人口增長(zhǎng)的主要地區(qū)。在快速工業(yè)化、城市化過(guò)程中，資源消耗、環(huán)境污染等深層次人口問(wèn)題日益嚴(yán)重，這些問(wèn)題也將影響經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，影響中國(guó)氣候變化的適應(yīng)和減緩。圖52014年全國(guó)各城市人口密度圖62000～2010年中國(guó)人口密度變化情況2.資源消耗增長(zhǎng)的壓力圖7中國(guó)城市供水總量的空間分異水資源和能源資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所依賴(lài)的兩大重要資源，同時(shí)也是適應(yīng)氣候變化影響較大的兩個(gè)方面。其中，水資源的大量消耗造成地表水環(huán)境的下降，過(guò)度開(kāi)采地下水導(dǎo)致地下水下降和地面沉降，海平面上升導(dǎo)致沿海城市出現(xiàn)咸水入侵，進(jìn)一步影響城市用水，出現(xiàn)反復(fù)惡性循環(huán)趨勢(shì)。從中國(guó)各城市用水情況來(lái)看，總體呈現(xiàn)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)多、內(nèi)陸用水少的趨勢(shì)，東北地區(qū)、華東地區(qū)、珠三角地區(qū)和內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)發(fā)展城市是主要用水地區(qū)。城市供水量最大的城市為上海市，2014年城市供水量達(dá)317260萬(wàn)噸，其次為北京、深圳、東莞、佛山、武漢、南京、重慶等城市，城市供水量均達(dá)到10億噸以上，遠(yuǎn)高于全國(guó)城市平均供水量15919萬(wàn)噸，這些地區(qū)也是適應(yīng)氣候變化所需要重點(diǎn)努力的地區(qū)。城市供水量最低的地區(qū)主要分布于西北、東北、西南地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平較低的城市，其中城市供水量最低的兩個(gè)城市分別為海東、隴南，城市供水量分別僅為292萬(wàn)噸和440萬(wàn)噸（見(jiàn)圖7）。珠三角、東北、長(zhǎng)三角地區(qū)和內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的單位GDP用水量較大，其中，單位GDP用水量最大的城市為廣州市，達(dá)51.7噸/萬(wàn)元，其次為拉薩、東莞、三亞等城市，而上海單位GDP用水量為13.5噸/萬(wàn)元，排名全國(guó)第25位（見(jiàn)圖8）?？梢?jiàn)，不管是城市用水總量還是用水強(qiáng)度，上海均位于全國(guó)前列。圖8中國(guó)城市單位GDP用水量的空間分異圖9中國(guó)城市全社會(huì)用電量的空間分異圖10中國(guó)城市單位GDP用電量的空間分異能源資源的過(guò)度消耗進(jìn)一步加劇了氣候變暖、大氣污染物排放增加等氣候變化問(wèn)題，中國(guó)電力主要來(lái)自高污染、高排放的高碳能源煤炭資源。從電力資源消耗來(lái)看，全社會(huì)用電量最高的城市主要集聚在長(zhǎng)三角、京津冀等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是能源工業(yè)聚集地區(qū)。從單個(gè)城市用電量來(lái)看，城市全社會(huì)用電量最大的城市也為上海，用電量達(dá)1346.6億千瓦時(shí)，其次為北京、天津、深圳、重慶、東莞、佛山、杭州、唐山、蘇州，以上城市位居全社會(huì)用電量的前十位，均高于500億千瓦時(shí)（見(jiàn)圖9），這也反映出中國(guó)城市群是應(yīng)對(duì)氣候變化的關(guān)鍵區(qū)域。從單位GDP用電量來(lái)看，三大城市群依然是用電強(qiáng)度的高值地區(qū)，而內(nèi)陸重點(diǎn)城市或高能集聚城市的單位GDP用電也處于較高水平（見(jiàn)圖10）。3.工業(yè)企業(yè)環(huán)境污染壓力與人口高度集聚和人口快速增長(zhǎng)對(duì)城市環(huán)境的壓力類(lèi)似，工業(yè)企業(yè)也是產(chǎn)生各種廢棄物、加劇氣候變化的重要原因。一般來(lái)說(shuō)，工業(yè)企業(yè)數(shù)量越多，氣候變化面臨的壓力也越大。從全國(guó)各城市工業(yè)企業(yè)數(shù)量來(lái)看，呈現(xiàn)一帶、多點(diǎn)的集聚特征，一帶是指沿海工業(yè)集聚帶，從京津冀一直到珠三角的沿海城市，工業(yè)企業(yè)數(shù)量幾乎都在2000戶(hù)以上；多點(diǎn)是指四川、重慶、湖北、河南、遼寧等地區(qū)的主要工業(yè)城市，如沈陽(yáng)、大連、成都、鄭州、長(zhǎng)沙、重慶、武漢等城市（見(jiàn)圖11）。以上地區(qū)是全國(guó)工業(yè)企業(yè)的主要集聚地，工業(yè)企業(yè)數(shù)量前十位的城市分別為蘇州、上海、寧波、深圳、杭州等（見(jiàn)表1），幾乎均位于三大城市群以及重慶等內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市。工業(yè)企業(yè)的集聚，也將導(dǎo)致各種廢棄物、污染物的排放，進(jìn)一步加劇全球氣候變化，以及減弱適應(yīng)氣候變化的能力。（二）中國(guó)城市適應(yīng)氣候變化的狀態(tài)圖11中國(guó)城市工業(yè)企業(yè)數(shù)量表1中國(guó)工業(yè)企業(yè)數(shù)量前10位城市環(huán)境變化與氣候變化息息相關(guān)，國(guó)內(nèi)外研究表明，減緩氣候變化與節(jié)能減排成效和環(huán)境質(zhì)量保護(hù)具有顯著的相關(guān)性，綠地是城市的主要碳匯，城市生產(chǎn)生活對(duì)城市環(huán)境造成一系列負(fù)面的影響[1]，廢水、廢氣、固廢排放情況反映出一個(gè)城市在適應(yīng)氣候變化中所付諸努力的效果，一般來(lái)說(shuō)，廢棄物排放量越低及廢棄物綜合處理率或資源化處理率越高，其適應(yīng)氣候變化的狀態(tài)水平越優(yōu)。為此，有必要從工業(yè)廢水排放、工業(yè)二氧化硫排放、粉塵排放量、綠化水平等方面分析城市適應(yīng)氣候變化的狀態(tài)。從工業(yè)粉塵排放來(lái)看，山西、河北、遼寧、山東、江蘇工業(yè)煙粉塵排放量遠(yuǎn)高于全國(guó)其他地區(qū)。其中，萊蕪、唐山、烏海、鄂州、邯鄲等城市工業(yè)煙粉塵排放量位居全國(guó)前列，上述城市大多位于煤炭產(chǎn)地或鋼鐵、電力工業(yè)集聚地，大量使用煤炭，造成工業(yè)煙粉塵的大量排放，而上海的煙粉塵排放量也高達(dá)20.7噸/平方千米，位居全國(guó)城市的第12位，其大氣污染狀況依然堪憂(yōu)。珠三角地區(qū)因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重化工業(yè)占比較低，盡管其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平位居全國(guó)前列，但工業(yè)煙粉塵排放強(qiáng)度依然較低（見(jiàn)圖12）。從固體廢棄物排放來(lái)看，全國(guó)工業(yè)固體廢棄物綜合利用率較高的地區(qū)主要位于河北、山東、江蘇、浙江、福建、黑龍江和成都等地，上述地區(qū)工業(yè)固體廢棄物綜合利用率普遍高于90%以上，廢棄物資源化利用和循環(huán)經(jīng)濟(jì)效果初步顯現(xiàn)（見(jiàn)圖13）。從廢水排放來(lái)看，華北、湖北、湖南、遼寧以及長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)是全國(guó)單位面積工業(yè)廢水排放量最高的地區(qū)，上述地區(qū)單位面積工業(yè)廢水排放量普遍高于8萬(wàn)噸/平方千米，其中河南、河北是鋼鐵等重工業(yè)的集聚地，而長(zhǎng)三角、湖南、湖北化工產(chǎn)業(yè)沿江大量分布，造成廢水的高密度排放（見(jiàn)圖14）。圖12中國(guó)城市工業(yè)煙粉塵排放強(qiáng)度圖13中國(guó)城市一般工業(yè)固體廢棄物綜合利用率圖14中國(guó)城市廢水排放強(qiáng)度及廢水處理情況（三）中國(guó)城市適應(yīng)氣候變化的響應(yīng)隨著全球氣候變化問(wèn)題日趨嚴(yán)重，高溫頻發(fā)、強(qiáng)降水增多、海平面上升、平均風(fēng)速降低等因素將導(dǎo)致城市能源、供水、防洪除澇、農(nóng)業(yè)、大氣環(huán)境等領(lǐng)域面臨較大風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)各城市從城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市生態(tài)綠化系統(tǒng)等方面做了積極應(yīng)對(duì)。從城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)看，各城市針對(duì)強(qiáng)降水、高溫、臺(tái)風(fēng)、霧霾等極端天氣氣候事件，加大城市維護(hù)建設(shè)資金支出，提高城市給排水、供電、交通、信息通信等生命系統(tǒng)的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化的穩(wěn)定性和適應(yīng)能力。以城市維護(hù)建設(shè)資金支出為例，2014年，北京、廣州、太原、西安、重慶等城市維護(hù)建設(shè)資金支出位居全國(guó)潛力，其中北京高達(dá)1171.9億元，位居各大城市首位，上海為266.2億元，位居全國(guó)第9位?？傮w上，城市維護(hù)建設(shè)資金支出較高的城市主要位于長(zhǎng)三角、京津冀、山東半島、江蘇、浙江，以及重慶、昆明、南寧、西安、鄭州等內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，充足的城市維護(hù)建設(shè)資金有助于改善城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，并提升城市氣候變化的適應(yīng)能力。然而，城市維護(hù)建設(shè)資金的長(zhǎng)期持續(xù)投入依賴(lài)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及伴隨的財(cái)政收入的提升，從圖15也可見(jiàn)，城市維護(hù)建設(shè)資金支出較高的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也較高；通過(guò)選取2014年中國(guó)290個(gè)城市GDP與城市維護(hù)建設(shè)資金支出制作散點(diǎn)圖發(fā)現(xiàn)，二者關(guān)系數(shù)達(dá)0.521，呈現(xiàn)強(qiáng)相關(guān)性[2]（見(jiàn)圖16）。圖15中國(guó)城市維護(hù)建設(shè)資金支出及排水管道密度圖16中國(guó)城市GDP與城市維護(hù)建設(shè)資金支出擬合曲線(xiàn)隨著洪澇、暴雨、風(fēng)暴潮等自然災(zāi)害的發(fā)生頻率上升，城市排水基礎(chǔ)設(shè)施也需要得到相應(yīng)提升，而城市排水管網(wǎng)長(zhǎng)度與密度是表征城市排水基礎(chǔ)設(shè)施水平的重要指標(biāo)。以2014年城市排水管網(wǎng)長(zhǎng)度為例，上海、天津、北京、無(wú)錫、深圳位居前5位，上述城市分別為三大城市群的核心城市，其中，上海排水管道長(zhǎng)度達(dá)20972千米，位居全國(guó)各大城市首位，其余城市也在10000千米以上，而全國(guó)城市平均值僅為1436千米，銅仁、隴南、海東、云浮等城市排水管道長(zhǎng)度不足100千米，遠(yuǎn)落后于全國(guó)平均水平。從城市排水管網(wǎng)密度來(lái)看，單位面積排水管網(wǎng)長(zhǎng)度較高的城市主要分布在長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀，以及遼寧、湖北、河南等省的部分城市。無(wú)錫位居全國(guó)各大城市首位，高達(dá)7.7千米/平方千米，合肥、深圳、許昌、武漢等位居其后，單位面積排水管道長(zhǎng)度也在5千米/平方千米以上，上海為4.1千米/平方千米，位居全國(guó)第8位。黑河、隴南、中衛(wèi)、銅仁、海東等西南、東北、西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后城市排水管網(wǎng)密度也較低。圖17中國(guó)2014年末實(shí)有城市道路面積城市交通設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，尤其是提高沿海、沿江等地區(qū)臺(tái)風(fēng)、洪澇高發(fā)地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，是應(yīng)對(duì)氣候變化、增強(qiáng)對(duì)高溫、強(qiáng)降水、臺(tái)風(fēng)防護(hù)能力的重要途徑。[3]從城市道路面積來(lái)看，重慶、東莞、深圳、上海等城市位居各城市前列，2014年末實(shí)有城市道路面積達(dá)100平方千米以上（見(jiàn)圖17），而上述城市的城市道路面積比重卻處于較低水平，其中上海僅為3.3%（2014年上海市城市道路面積105.5平方千米，城市建設(shè)用地面積約為3200平方千米），遠(yuǎn)低于全國(guó)290個(gè)城市的平均水平13%。可見(jiàn)，大城市的道路面積高于中小城市道路面積，沿海城市高于內(nèi)地城市道路面積，沿海地區(qū)城市道路面積比重高于內(nèi)地，江蘇、山東、安徽、河北、天津等省市城市道路面積比重遠(yuǎn)高于全國(guó)其他城市（見(jiàn)圖18）。圖18中國(guó)城市道路面積占建設(shè)用地比重總體上來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)和沿海地區(qū)排水管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、道路交通設(shè)施等相對(duì)較好，而這些城市也是未來(lái)受氣候變化影響的主要區(qū)域，完善的排水基礎(chǔ)設(shè)施、道路基礎(chǔ)設(shè)施為適應(yīng)氣候變化提供了重要支撐。從城市生態(tài)綠化系統(tǒng)來(lái)看，綠化植被覆蓋率較好地反映了一個(gè)城市生態(tài)綠化水平，同時(shí)，城市綠化植被具有吸納雨水、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)城市溫度、固碳釋放氧氣、吸收有害氣體、滯塵降溫增濕等生態(tài)功能，是應(yīng)對(duì)氣候變化能力的重要表現(xiàn)。也反映出城市適應(yīng)氣候變化的碳匯狀態(tài)。將中國(guó)290個(gè)地級(jí)以上城市的綠化覆蓋率制作成圖可見(jiàn)，福建、浙江、江西是城市建成區(qū)綠化覆蓋率最高的地區(qū)上述地區(qū)建成區(qū)綠化覆蓋率普遍高于40%，此外，內(nèi)蒙古、遼寧、北京、山東、湖南等的部分城市建成區(qū)綠化覆蓋率也處于較高水平。如烏蘭察布、秦皇島、北京的建成區(qū)綠化覆蓋率位居全國(guó)各城市前三位，分別高達(dá)95.3、92.8%、60.4%，濱州、婁底、錦州、九江、威海等城市建成區(qū)綠化覆蓋率也位居全國(guó)前列（見(jiàn)圖19）。而貴州、山西、甘肅、四川、黑龍江等地建成區(qū)綠化覆蓋率較低。需要指出的是，沿海城市建成區(qū)綠化覆蓋率與內(nèi)地城市相比略高，但并無(wú)優(yōu)勢(shì)，綠化覆蓋率最高的城市也并不完全分布在沿海。然而，隨著氣候變化的加劇，氣溫升高、海平面上升、海水入侵等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題出現(xiàn)，沿海城市將首當(dāng)其沖，為此，沿海城市，尤其是地勢(shì)較低的長(zhǎng)三角地區(qū)尤其需要加強(qiáng)綠化植被營(yíng)建，提升適應(yīng)氣候變化的水平。圖19中國(guó)城市建成區(qū)綠化覆蓋率三中國(guó)城市適應(yīng)氣候變化的挑戰(zhàn)近幾十年來(lái)，受溫室氣體大量排放的影響，全球氣候變暖已經(jīng)上升到人類(lèi)歷史較高水平，在氣候變化的影響下，中國(guó)也面臨極端天氣氣候風(fēng)險(xiǎn)加劇、環(huán)境質(zhì)量水平依然堪憂(yōu)、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施落后、環(huán)境管理能力不足等挑戰(zhàn)。（一）氣候快速變化將產(chǎn)生嚴(yán)重的天氣氣候風(fēng)險(xiǎn)受自然和人類(lèi)活動(dòng)的共同影響，以氣候變暖為主要特征的全球氣候變化不斷加深。2015年是有現(xiàn)代氣象記錄數(shù)據(jù)135年以來(lái)全球平均氣溫最高的一年，也是中國(guó)自1961年有氣象記錄以來(lái)最暖的一年（見(jiàn)圖20）。全球平均氣溫持續(xù)升高，加劇了海平面上升、冰川消融、極端氣候事件頻發(fā)等，對(duì)地球自然生態(tài)系統(tǒng)和人類(lèi)社會(huì)造成強(qiáng)烈影響[4]。圖201960～2015年中國(guó)氣溫變化圖21中國(guó)平均氣溫距平分布從全國(guó)氣溫來(lái)看，31個(gè)省、市、自治區(qū)氣溫均高于常年平均水平，2015年全國(guó)平均氣溫為10.5℃，高于常年均溫0.95℃，其中東北北部、西北地區(qū)、西南地區(qū)、江淮地區(qū)較常年溫度高1℃以上（見(jiàn)圖21）。其中，北京、四川、寧夏、廣東等10個(gè)省、市、自治區(qū)為歷史同期最高值。從高溫日數(shù)來(lái)看，全國(guó)日最高氣溫35℃以上高溫日平均數(shù)量為8.5天，高于常年平均數(shù)7.7天，高溫日主要集中在華南、江西、浙江、新疆、重慶等省、市、自治區(qū)，全年全國(guó)共有265站日最高氣溫達(dá)到極端事件標(biāo)準(zhǔn)，并遠(yuǎn)高于歷史水平。從全國(guó)降水情況來(lái)看，2015年全國(guó)平均降水量為648.8毫米，高于歷年平均降水量629.9毫米。與常年相比，福建北部、長(zhǎng)三角、粵北、廣西北部、新疆東南部、青海北部等地降水量較常年偏多20%～100%，部分地區(qū)偏多1倍以上（見(jiàn)圖22）。從降雨日數(shù)來(lái)看，2015年全國(guó)平均降雨日數(shù)為118天，較常年偏多4天，中國(guó)中東部大部分地區(qū)降雨日均高于常年平均水平，其中江南大部、華南北部、貴州等地達(dá)150～200天（見(jiàn)圖23）。圖222015年全國(guó)降水量距平百分率分布圖232015年全國(guó)降雨日數(shù)距平百分率分布圖24全國(guó)平均降水量歷年變化圖252016年長(zhǎng)江流域強(qiáng)降水分布尤其是2016年，強(qiáng)降雨更是遠(yuǎn)超過(guò)常年平均水平，今年1～6月中國(guó)平均降雨量較常年年平均水平偏多50.6%，為有歷史記錄以來(lái)的第三位（見(jiàn)圖24）。今年入汛以來(lái)，中國(guó)南方出現(xiàn)20余次強(qiáng)降雨，為歷史同期最多，并引發(fā)1100多起地質(zhì)災(zāi)害。尤其是2016年6月18～21日，從四川東部一直到上海的長(zhǎng)江流域和淮河流域出現(xiàn)強(qiáng)降雨，約12萬(wàn)平方千米的地區(qū)出現(xiàn)累計(jì)100毫米以上的強(qiáng)降雨（見(jiàn)圖25）。2016年的汛期，長(zhǎng)江流域、華北和西北大部、西藏北部平均降雨量為歷史同期的20%以上，部分地區(qū)較歷史同期偏高50%，甚至100%（見(jiàn)圖26）。而這種強(qiáng)降雨將直接影響城市生產(chǎn)生活，城市內(nèi)澇嚴(yán)重、飲用水質(zhì)受到影響等。強(qiáng)降雨產(chǎn)生的原因主要為近年來(lái)全球氣候變暖以及厄爾尼諾事件導(dǎo)致全球氣候極端事件增多，2015年，赤道中東太平洋大部分海面溫度偏暖，厄爾尼諾事件繼續(xù)發(fā)展，其中9～11月，Ni?oZ（尼諾綜合監(jiān)測(cè)指數(shù)）區(qū)海表溫度距平指數(shù)連續(xù)3個(gè)月達(dá)到或超過(guò)2℃，2015年全年厄爾尼諾事件累計(jì)海溫指數(shù)已達(dá)23℃，為歷史上第二強(qiáng)的超強(qiáng)厄爾尼諾事件。厄爾尼諾事件的日趨嚴(yán)重，為中國(guó)城市適應(yīng)氣候變化提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。圖26中國(guó)月降水量距平百分率分布（2016年6月1日至6月30日）（二）中國(guó)城市環(huán)境質(zhì)量水平依然堪憂(yōu)近年來(lái)，隨著對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的日益重視，以及積極參與應(yīng)對(duì)全球氣候變暖，中國(guó)加大了對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的投入力度。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)對(duì)能源、水資源等的消耗也逐年增大，廢氣、廢水、固廢也不斷增長(zhǎng)。以北京、上海、天津、重慶為例，2004～2014年來(lái)，城市廢水排放量呈逐年增長(zhǎng)，上海從19.3億噸增長(zhǎng)到22.1億噸，但其廢水排放量最高，約為四大直轄市最末的天津的3倍；天津廢水排放量增長(zhǎng)最快，從4.9億噸增長(zhǎng)到8.9億噸；重慶廢水排放量增長(zhǎng)最慢，僅從13.6億噸增長(zhǎng)到14.6億噸，北京也從9.8億噸增長(zhǎng)到15.1億噸（見(jiàn)圖27）。盡管增長(zhǎng)趨勢(shì)不同，但廢水排放量的日益增長(zhǎng)卻是四大直轄市共同面臨的問(wèn)題，也是氣候變暖壓力下，所需要遏制的問(wèn)題。隨著工業(yè)生產(chǎn)與生活對(duì)能源資源消耗的增長(zhǎng)，各城市廢氣排放量也逐年增長(zhǎng)，除重工業(yè)向外搬遷和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的北京以外，上海、天津、重慶的廢氣排放均大幅增長(zhǎng)，其中，上海、天津分別從9.0萬(wàn)噸、7.6萬(wàn)噸增長(zhǎng)到14.2萬(wàn)噸和14.0萬(wàn)噸，重慶也出現(xiàn)較大幅度增長(zhǎng)。廢氣排放的大幅度增長(zhǎng)，除了造成粉塵等各類(lèi)污染物的增加以外，還伴隨二氧化碳等溫室氣體的增加（見(jiàn)圖28），這進(jìn)一步加劇了全球氣候變暖。盡管，四大直轄市并不能代表中國(guó)城市環(huán)境質(zhì)量水平的整體面貌，但我們可以管中窺豹地探析出中國(guó)環(huán)境質(zhì)量水平依然面臨嚴(yán)峻風(fēng)險(xiǎn)。隨著《巴黎協(xié)議》的簽署，中國(guó)將在2030年實(shí)現(xiàn)單位GDP碳排放較2005年下降60%～65%，這是中國(guó)踐行綠色發(fā)展的重要行動(dòng)，也是對(duì)世界可持續(xù)發(fā)展做出的重要貢獻(xiàn)，但在當(dāng)前環(huán)境質(zhì)量惡化趨勢(shì)沒(méi)有得到明顯遏制的現(xiàn)實(shí)下，中國(guó)各城市依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。圖27中國(guó)四大直轄市歷年廢水排放量（2004～2014年）圖28中國(guó)四大直轄市歷年廢氣排放量（2011～2014年）（三）環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施難以適應(yīng)氣候變化帶來(lái)的巨大風(fēng)險(xiǎn)為應(yīng)對(duì)氣候變暖、環(huán)境惡化并推動(dòng)城市綠色可持續(xù)發(fā)展，中國(guó)對(duì)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了大量投入，排水管道、城市道路、綠化水平等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平得到極大的提升，但是氣候變化，尤其是極端天氣氣候事件頻發(fā)，中國(guó)現(xiàn)行環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施水平仍然難以應(yīng)對(duì)。從排水防洪設(shè)施來(lái)看，各城市水利調(diào)蓄基礎(chǔ)設(shè)施投入仍然有限，各主要河流防洪設(shè)施在沿線(xiàn)城市未達(dá)到防洪等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，各城市的防洪排水老標(biāo)準(zhǔn)未達(dá)標(biāo)。例如，中國(guó)城市排水管網(wǎng)設(shè)計(jì)暴雨重現(xiàn)期一般為1～3年，也就是能夠適應(yīng)每小時(shí)36～45mm的降水，重要地區(qū)為3～5年，也就是能夠適應(yīng)每小時(shí)56mm的降雨量，盡管2014年明確了新的城鎮(zhèn)內(nèi)澇防治設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，并提高了雨水管渠設(shè)計(jì)的重現(xiàn)期，但國(guó)內(nèi)城市在實(shí)際建設(shè)中，大部分只有1年的標(biāo)準(zhǔn)[5]。與國(guó)外相比，中國(guó)城市設(shè)計(jì)暴雨重現(xiàn)期明顯偏低，如新加坡一般管渠、次要排水設(shè)施、小河道5年，新加坡河等主要河流50～100年（見(jiàn)表2）。造成該現(xiàn)象的主要原因有管網(wǎng)設(shè)計(jì)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的弊端，而城市管網(wǎng)被占用、工程施工破壞等也使得中國(guó)城市在極端暴雨、洪水面前十分脆弱，進(jìn)而引發(fā)中國(guó)近年來(lái)中國(guó)城市內(nèi)澇頻發(fā)等問(wèn)題。從排水系統(tǒng)管網(wǎng)建設(shè)來(lái)看，2014年，中國(guó)城市平均排水管網(wǎng)長(zhǎng)度為1436千米，平均排水管網(wǎng)密度為9.2千米/平方千米，其中，上海僅為6.6千米/平方千米，而日本排水管網(wǎng)密度一般達(dá)20～30千米/平方千米，部分地區(qū)達(dá)50千米/平方千米，美國(guó)也在15千米/平方千米以上。表2中國(guó)城市排水管網(wǎng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)外的對(duì)標(biāo)從城市道路來(lái)看，由于中國(guó)城市建設(shè)大尺度街區(qū)較為普遍，道路建設(shè)長(zhǎng)期滯后，道路面積占城市建設(shè)用地比重和人均道路面積均落后于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。以道路面積占城市建設(shè)用地比重為例，中國(guó)290個(gè)城市道路面積比重普遍為10%～15%（見(jiàn)圖29），中國(guó)平均道路面積比重為13%，尤其是大城市道路面積比重更低，上海市僅為3.29%，而國(guó)外城市道路面積比重普遍在15%～20%。從人均道路面積來(lái)看，中國(guó)各城市更低，2014年中國(guó)290個(gè)城市人均道路面積僅為4.33平方米，大部分城市人均道路面積為5平方米以下（見(jiàn)圖30），而國(guó)外主要城市人均道路面積均在10平方米以上，芝加哥人均道路面積高達(dá)45.9平方米，紐約、舊金山、名古屋等城市也在20平方米以上[6]（見(jiàn)圖31、圖32）?？梢?jiàn)，不管是道路面積比重還是人均道路面積，中國(guó)城市均落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，這在未來(lái)氣候快速變化、極端氣候頻發(fā)的趨勢(shì)下，中國(guó)各城市也面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。圖29中國(guó)城市道路面積比重正態(tài)分布圖30中國(guó)城市人均道路面積正態(tài)分布圖31中國(guó)城市道路面積比重（與國(guó)外城市對(duì)比）圖32中國(guó)城市人均道路面積（與國(guó)外城市對(duì)比）公園綠地在城市應(yīng)對(duì)氣候變化中變得越發(fā)重要，城市綠色空間網(wǎng)絡(luò)也如城市道路系統(tǒng)、排水系統(tǒng)一樣，被定義為綠色基礎(chǔ)設(shè)施，曼徹斯特大學(xué)開(kāi)展的“在城市環(huán)境中適應(yīng)氣候變化的對(duì)策”項(xiàng)目（ASCCUE項(xiàng)目），明確了城市綠地具有阻攔洪水，提升水滲透能力，增強(qiáng)自然排水能力、通過(guò)蒸發(fā)冷卻降低地標(biāo)溫度，提供樹(shù)蔭等功能，進(jìn)而增強(qiáng)城市適應(yīng)氣候變化的作用[7]。從生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)看，盡管中國(guó)城市綠化水平不斷提升，但是與其他發(fā)達(dá)國(guó)家城市或地區(qū)相比仍然處于較為落后的水平。2014年，新加坡、中國(guó)香港森林覆蓋率高達(dá)70%以上，上海僅為13%。2014年，中國(guó)城市平均綠化覆蓋率為39.6%，國(guó)外城市普遍在50%左右，香港綠化覆蓋率為70%。2014年中國(guó)城市人均公共綠地面積為12.64平方米，而倫敦、新加坡等國(guó)外城市均在20平方米以上（見(jiàn)表3）。表3中國(guó)城市與國(guó)外城市綠化指標(biāo)比較綜合以上，我們可以通過(guò)城市道路、排水管網(wǎng)、綠化基礎(chǔ)設(shè)施等方面管中窺豹地得出中國(guó)城市生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施仍然處于較低水平的認(rèn)知。尤其是氣候變化、極端氣候變得愈發(fā)嚴(yán)峻，當(dāng)前中國(guó)城市（尤其是沿海地區(qū)城市）的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施依然難以應(yīng)對(duì)風(fēng)暴潮、臺(tái)風(fēng)、洪水、海平面上升、極端高溫等氣候?yàn)?zāi)害，我們的城市依然處于危險(xiǎn)之中，提升環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施水平迫在眉睫。（四）中國(guó)城市應(yīng)對(duì)氣候變化管理能力滯后城市管理能力，對(duì)于應(yīng)對(duì)氣候變化具有重要作用。中國(guó)自參與“國(guó)際減災(zāi)十年”活動(dòng)以來(lái)，各部門(mén)對(duì)自然災(zāi)害評(píng)估、管理的重視程度與以前有較大的提升；但是與發(fā)達(dá)國(guó)家氣候變化的應(yīng)對(duì)管理能力相比，中國(guó)適應(yīng)氣候變化管理能力還比較落后。首先，中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化管理能力依然較低。中國(guó)圍繞應(yīng)對(duì)氣候變化制定了適應(yīng)氣候變化的行動(dòng)框架，但中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化一直存在重視事后救援、忽視前期預(yù)防，缺乏氣候變化引發(fā)的自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)管理；重視防災(zāi)減災(zāi)工程建設(shè)，忽視災(zāi)害管理與評(píng)估[8]。其次，中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化法律制度不足。與國(guó)外出臺(tái)一系列能源、溫室氣體、海綿城市建設(shè)方面的法律法規(guī)相比，中國(guó)一直未能出臺(tái)《應(yīng)對(duì)氣候變化法》作為中國(guó)城市應(yīng)對(duì)氣候變化的基本法律，此外，在促進(jìn)低碳發(fā)展方面的專(zhuān)門(mén)立法、能源總量控制配套制度等方面制度也缺乏，使得各城市在應(yīng)對(duì)氣候變化上無(wú)法可依。再次，缺乏協(xié)同的戰(zhàn)略定位。氣候變化是包括適應(yīng)和減緩在內(nèi)，降低氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展之路，既要求通過(guò)減緩將氣候變化控制在適應(yīng)可控的極限范圍內(nèi)，也需要充分考慮適應(yīng)與減緩之間的協(xié)同效應(yīng)。中國(guó)氣候變化政策實(shí)踐中，存在強(qiáng)調(diào)節(jié)能減排，忽視適應(yīng)氣候變化的誤區(qū)；在低碳發(fā)展規(guī)劃中，強(qiáng)調(diào)低碳產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，然而減緩只是適應(yīng)氣候變化措施的一部分，現(xiàn)行政策對(duì)建設(shè)彈性適應(yīng)城市卻關(guān)注不夠。同時(shí)，制定適應(yīng)氣候變化政策的各部門(mén)缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，使得各部門(mén)各行其是，難以實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化的綜合管理。最后，缺乏氣候變化適應(yīng)規(guī)劃。當(dāng)前，中國(guó)城市規(guī)劃制定過(guò)程中，普遍存在對(duì)求變化的因素考慮不夠，缺少氣候變化風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力；各城市也存在妨礙適應(yīng)氣候變化規(guī)劃及其實(shí)施的諸多因素，如預(yù)估影響不確定性、財(cái)力人力等資源有限、不同治理層面的整合與協(xié)調(diào)不足、風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)制度缺乏、監(jiān)測(cè)適應(yīng)有效性不足等，作為一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)，適應(yīng)氣候變化需要在不確定的風(fēng)險(xiǎn)情景下對(duì)氣候變化風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效持續(xù)管理。同時(shí)，不同適應(yīng)氣候變化的制度，所涉及的自然保護(hù)、資源管理、災(zāi)害預(yù)警與應(yīng)急管理，均亟須引入適應(yīng)氣候變化的適應(yīng)性管理，以統(tǒng)一應(yīng)對(duì)氣候變化。四中國(guó)城市適應(yīng)氣候變化的發(fā)展方向氣候變化是全球共同面臨的巨大挑戰(zhàn)，而中國(guó)城市人口密集、經(jīng)濟(jì)社會(huì)聚集程度高，受氣候變化影響也更大。積極適應(yīng)氣候變化，是城市可持續(xù)發(fā)展的必然要求，為此，應(yīng)從城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、綠化系統(tǒng)、海綿城市等入手，建設(shè)氣候適應(yīng)型城市。（一）將應(yīng)對(duì)氣候變化納入城市規(guī)劃之中中國(guó)是受氣候變化影響最大的國(guó)家之一，極端降雨、洪澇、風(fēng)暴潮、海平面上升等天氣氣候事件和自然災(zāi)害對(duì)城市運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成巨大的影響，為此，城市規(guī)劃應(yīng)將氣候變化納入其中。首先，在城市、土地、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等城市發(fā)展相關(guān)規(guī)劃，均應(yīng)將氣候變化所致使的主要風(fēng)險(xiǎn)，以及采取的應(yīng)對(duì)措施納入規(guī)劃中；城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改造也應(yīng)考慮氣候變化中長(zhǎng)期影響。其次，城市規(guī)劃還應(yīng)加強(qiáng)氣候變化應(yīng)對(duì)相關(guān)設(shè)施布局，包括消防設(shè)施、人防設(shè)施、防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施等，應(yīng)該提升城市道路建設(shè)水平，建設(shè)公交專(zhuān)用道，應(yīng)急通道等，提升城市應(yīng)急能力；合理布局城市綠地，依托綠地、河網(wǎng)組成的藍(lán)綠網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)城市生態(tài)系統(tǒng)的連續(xù)性，加強(qiáng)城市綠地系統(tǒng)建設(shè)，緩解城市熱島效應(yīng)和空氣污染問(wèn)題；城市規(guī)劃應(yīng)著重城市水安全與環(huán)境安全建設(shè)，構(gòu)建安全的供排水、能源、交通等生命線(xiàn)系統(tǒng)；提升城市防澇、排水設(shè)施水平，緩解暴雨、洪澇造成的影響；沿海城市應(yīng)加強(qiáng)海岸帶管理，沿海一定范圍禁止建設(shè)高層建筑，控制開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，加強(qiáng)城市防波堤與防洪堤建設(shè)，增強(qiáng)城