中國基層政權(quán)與基層群眾自治組織建設(shè)研究報(bào)告

《中華人民共和國憲法》規(guī)定，我國的基層政權(quán)在農(nóng)村為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和人民政府；在城市為不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)人民代表大會(huì)和人民政府。為便于行政管理，城市基層政權(quán)一般設(shè)有派出機(jī)關(guān)街道辦事處?；鶎尤罕娮灾谓M織在農(nóng)村為村民委員會(huì)，在城市為居民委員會(huì)。截止1996年12月，全國共有鄉(xiāng)45227個(gè)（其中民族鄉(xiāng)1323個(gè)，鎮(zhèn)18171個(gè)）；不設(shè)區(qū)的市445個(gè)，區(qū)717個(gè)。此外，設(shè)有街道辦事處5565個(gè)，居委會(huì)11.4萬個(gè)，村委會(huì)92.8萬個(gè)。城鄉(xiāng)基層政權(quán)和基層群眾自治組織建設(shè)，是我國政治體制改革的重要內(nèi)容。黨的十五大以后，隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的全面推進(jìn)，城鄉(xiāng)基層政權(quán)和基層群眾自治組織建設(shè)將面臨新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)1.主要成就和問題自1983年農(nóng)村基層恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)取得了重大進(jìn)展。①簡政放權(quán)，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。1986年開始，山東省萊蕪市進(jìn)行了向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)的試點(diǎn)，1988年，在山東省全面推廣萊蕪市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，民政部向全國推廣了萊蕪市的經(jīng)驗(yàn)，全面開展簡政放權(quán)，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的工作，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能得到較大的充實(shí)。②撤區(qū)并鄉(xiāng)，充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄職權(quán)。1986年以來，全國大多數(shù)地方陸續(xù)開展了撤區(qū)并鄉(xiāng)活動(dòng)，到1996年12月，全國只有個(gè)別地方有少量因特殊需要設(shè)立了區(qū)公所，數(shù)量僅500個(gè)。③培訓(xùn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，全面提高干部素質(zhì)。1986年以來，民政系統(tǒng)與黨的各級(jí)組織部門合作，對全國30多萬名正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長進(jìn)行各種形式的培訓(xùn)。通過培訓(xùn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的素質(zhì)有了很大的改善。④鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步開展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)得到充實(shí)和健全。在近幾年的機(jī)構(gòu)改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始實(shí)行公務(wù)員制度，人事制度逐步走向正規(guī)。全國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)形成科室體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的組織已初具規(guī)模，其功能已基本完備。⑤鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的立法建制工作初步展開。自1985年以來，全國部分地方結(jié)合實(shí)際，制定了關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的地方性法規(guī)或規(guī)章。在基層，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合工作實(shí)際，探索依法行政，規(guī)范管理的思路，山東省鄒城市北宿鎮(zhèn)就是這方面的突出典型。1997年5月，民政部召開會(huì)議，向全國推廣北宿鎮(zhèn)規(guī)范化管理經(jīng)驗(yàn)。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)也存在著新的問題，主要有：①鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)體制的無序多元傾向。鄉(xiāng)黨委、政府、人大主席團(tuán)都屬于正鄉(xiāng)級(jí)機(jī)構(gòu)。在這種格局中，黨委與人民主席團(tuán)、政府、政協(xié)聯(lián)絡(luò)處、農(nóng)工商總公司的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系很難處理，難免出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)班子不團(tuán)結(jié)的現(xiàn)象，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)功能受到削弱。②縣鄉(xiāng)權(quán)力關(guān)系交叉，妨礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理權(quán)的行使。鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地設(shè)有20個(gè)左右縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)，切割了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力，造成“各自為政管不了，不正之風(fēng)糾不了，中心與業(yè)務(wù)統(tǒng)不了，人員不當(dāng)調(diào)整不了”。③干部隊(duì)伍問題較多。一是編制失去作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍超編；二是由于待遇偏差較大，造成干部之間的矛盾；三是隊(duì)伍不穩(wěn)，人心思“城”。④強(qiáng)制性行政管理的慣性與發(fā)展中的基層民主的矛盾。在一些地方，人民代表大會(huì)很少發(fā)揮作用，民主監(jiān)督渠道尚未健全，鄉(xiāng)政府任命村干部的現(xiàn)象仍有發(fā)生，村民行使民主權(quán)力不充分。⑤鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間不平衡加劇，但行政地位整齊劃一，很難反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際。如，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)值近百億元，而有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻發(fā)不出工資，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口超10萬，而有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一、二千人，但其行政地位卻都是一樣的，反映不出差別。2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的改革思路①建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)等級(jí)制度，以體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差異?？梢钥紤]將全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照人口、財(cái)政收入、稅收、地域面積的差別劃分為甲、乙、丙、丁四個(gè)等級(jí)。民族地區(qū)可以實(shí)行照顧政策。②根據(jù)不同等級(jí)，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)。等級(jí)不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)設(shè)置不同的機(jī)構(gòu)，要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別為基礎(chǔ)，確定干部編制和機(jī)構(gòu)設(shè)置，避免一刀切。可以考慮甲等鄉(xiāng)實(shí)行股、室制，乙等鄉(xiāng)實(shí)行股室與助理員混合制，丙等鄉(xiāng)實(shí)行助理員制，丁等鄉(xiāng)實(shí)行弱助理員制（只配少數(shù)助理員）。③改革人事制度，穩(wěn)定干部隊(duì)伍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的級(jí)別，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別拉開檔次。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的待遇，從政策上給予優(yōu)待。要實(shí)行特殊的農(nóng)村津貼制度，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員扎根農(nóng)村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)新招人員一律實(shí)行先聘用后錄用，使聘用期成為公務(wù)員錄用的必經(jīng)程序。④明確縣、鄉(xiāng)權(quán)力界限。一是要研究縣政府的職能，縣政府的職責(zé)、職能清楚了，才能確定鄉(xiāng)政府的管理職能和權(quán)限；二是要研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的完善，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理權(quán)威和管理能力；三是要研究條條單位的特殊性，不考慮其特殊性，也易造成管理混亂。在此基礎(chǔ)上，對縣駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位逐一分析，分門別類確定放什么，怎么放，如何管理。⑤妥善處理好黨政關(guān)系。黨政矛盾，原因在于體制。為了減少矛盾，有必要加快黨的基層領(lǐng)導(dǎo)體制改革。宜不再實(shí)行黨委、政府、人大平行制，黨委書記應(yīng)入權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)直接執(zhí)政，使黨和政府借助于法制的力量實(shí)現(xiàn)制度化、程序化。⑥進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制度。可以考慮，鄉(xiāng)級(jí)建立人大常委會(huì)，配備3至5名專職干部，從事人大工作，使黨與農(nóng)民群眾的聯(lián)系具有公開、穩(wěn)定的渠道。也可以考慮黨委的一些專職干部或機(jī)構(gòu)以一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子的辦法兼起權(quán)力機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)，這樣使執(zhí)政黨有名有實(shí)。⑦盡早制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織法，對到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和政府的職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置等問題作出明確的法律規(guī)定。同時(shí)，要加快省級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的立法步伐，這是確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作規(guī)范化、法制化的治本之舉。⑧積極探索建立地方自治制度。地方自治的是一種地域治理方式，這種方式在基層一級(jí)是有效的，也是可行的。當(dāng)前，應(yīng)從正副級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由選民直接選舉開始，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方自治過渡。二、村民委員會(huì)建設(shè)村民委員會(huì)是農(nóng)村基層群眾自治組織。村民委員會(huì)的建設(shè)的核心是建立村民自治制度。1.村民自治制度的基本框架村民自治的主要內(nèi)容是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。民主選舉是基礎(chǔ)，民主決策、民主管理是關(guān)鍵，民主監(jiān)督是保證。①民主選舉制度?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)由主任、副主任和委員組成，一般五人左右，任期三年。由年滿18周歲以上的村民直接選舉產(chǎn)生（依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國農(nóng)村有6億選民，選民的參選率都在90%以上。②民主決策制度。《村委會(huì)組織法》的規(guī)定，在農(nóng)村設(shè)立村民會(huì)議，村民會(huì)議由18周歲以上的村民參加，為解決農(nóng)村因村大人多，召開村民會(huì)議難的問題，目前，全國80%以上的農(nóng)村建立了村民代表會(huì)議制度，村民會(huì)議或者村民代表審議決定的事項(xiàng)大致是：村內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共事務(wù)、公益事業(yè)、村規(guī)劃建設(shè)，討論制定村規(guī)民約，撤換或者補(bǔ)選村委會(huì)成員，以及涉及村民切身利益的大事等。③民主管理制度。就是發(fā)動(dòng)和依靠村民，共同管理村內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)，維護(hù)村內(nèi)的社會(huì)秩序。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是通過村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議，讓村民直接參與村務(wù)管理；二是制訂村規(guī)民約或者村民自治章程實(shí)行規(guī)范和管理。④民主監(jiān)督制度。主要是監(jiān)督村內(nèi)的重大事項(xiàng)、監(jiān)督村委會(huì)的工作、監(jiān)督村干部的行為。監(jiān)督的形式有三種，一是召開村民大會(huì)或者村民代表會(huì)議，民主評議村委會(huì)工作和村干部；二是制訂村干部任期目標(biāo)、干部守則、廉政制度等規(guī)章，由村民監(jiān)督執(zhí)行；三是設(shè)立村務(wù)公開欄，公開村務(wù)活動(dòng)，接受村民的監(jiān)督。十多年來，村民自治制度建設(shè)成效顯著，一個(gè)具有中國特色的農(nóng)村基層民主政治制度正在逐步確立。2.村民自治制度建設(shè)中的問題①立法工作跟不上。目前還有6個(gè)?。▍^(qū)、市）的人大常委會(huì)沒有制定《村委會(huì)組織法》實(shí)施辦法；在選舉工作方面，只有福建等部分?。▍^(qū)）制定了選舉辦法。另外，已制定的有關(guān)法規(guī)條款有些幅度過寬，仍不便于執(zhí)行。②工作開展不平衡。一些地方對村民自治停留于示范階段，對全面推進(jìn)持觀望態(tài)度；少數(shù)地方存在家族自治、宗法自治、村委會(huì)幾個(gè)人自治等問題；在已經(jīng)全面開展村民自治的地方，存在著走過場現(xiàn)象和規(guī)章制度不健全等薄弱環(huán)節(jié)。③組織指導(dǎo)不力。民政部門存在著經(jīng)驗(yàn)不足、人手不夠、體制不順等問題。再加上村委會(huì)建設(shè)與村黨支部建設(shè)密不可分，民政部門從事指導(dǎo)村委會(huì)建設(shè)的工作具有一定的實(shí)際困難。不管是部門的工作指導(dǎo)還是組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置，都需進(jìn)一步加強(qiáng)。④村委會(huì)組織不健全。一些地方的村委會(huì)軟弱渙散，村民小組形同虛設(shè)，村委會(huì)組織對廣大村民缺乏吸引力、凝聚力，形不成一級(jí)功能發(fā)達(dá)的村自治實(shí)體。3.進(jìn)一步推進(jìn)村民自治制度建設(shè)的思路①進(jìn)一步加強(qiáng)村民自治制度建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十五大明確指出：“擴(kuò)大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己幸福生活，是社會(huì)主義民主最廣泛的實(shí)踐。城鄉(xiāng)基層政權(quán)機(jī)關(guān)和基層群眾性自治組織，都要健全民主選舉制度，實(shí)行政務(wù)公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對干部實(shí)行民主監(jiān)督”。各級(jí)黨委和政府都要認(rèn)真貫徹落實(shí)十五大精神，從政治體制改革和社會(huì)主義民主制度建設(shè)的高度，切實(shí)加強(qiáng)對村民自治制度建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。②制定村民自治的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該考慮包括以下內(nèi)容：村民依法選舉村委會(huì)成為習(xí)慣，村民議決村務(wù)的組織管理體制、監(jiān)督機(jī)制比較健全，村民自治具有比較完備的法規(guī)，等等。③加強(qiáng)村民委員會(huì)的立法建制工作。民政部要繼續(xù)《村委會(huì)組織法》的修訂工作，并不斷完善村委會(huì)建設(shè)的有關(guān)行政規(guī)章?！洞逦瘯?huì)組織法》經(jīng)過修訂重新頒布以后，各省要結(jié)合實(shí)際，修訂和完善《村委會(huì)組織法》的實(shí)施辦法以及村委會(huì)選舉、村民代表會(huì)議和村務(wù)民主管理與監(jiān)督的地方性法規(guī)；地區(qū)或地級(jí)市，要根據(jù)實(shí)際制定有關(guān)村委會(huì)選舉、村民代表會(huì)議、村民自治章程等指導(dǎo)性規(guī)定和意見；鄉(xiāng)一級(jí)要制定指導(dǎo)村委會(huì)工作的規(guī)劃；在村莊內(nèi)部，凡有條件的地方，都要制定全面、系統(tǒng)、規(guī)范的村民自治章程。④進(jìn)一步健全和完善村民自治的各項(xiàng)制度。把村民直接選舉制度作為重點(diǎn)抓好。以省為單位對選舉工作統(tǒng)一部署、統(tǒng)一屆期、統(tǒng)一選舉工作的各類文書；規(guī)范村委會(huì)主任、副主任和委員候選人的提名程序，規(guī)范確定正式候選人的辦法；堅(jiān)持差額選舉，采用無記名投票的方式，為選民秘密填好選票提供基本的場所和條件。完善村民議事制度。除個(gè)別規(guī)模很小的村子外，全國絕大部分的村莊，要建立村民代表會(huì)議制度，明確重大村務(wù)的民主決策程序，以便在制度上切實(shí)保障廣大村民參與村務(wù)決策。制定村民自治章程或村規(guī)民約，完善村務(wù)民主管理制度。村務(wù)公開必須形成制度。今后幾年，要把健全村務(wù)公開制度作為村民自治的一項(xiàng)重要工作來抓。⑤培訓(xùn)工作實(shí)行分級(jí)管理。在二年內(nèi)，要把鄉(xiāng)村干部普遍培訓(xùn)一遍。民政部和各省負(fù)責(zé)舉辦培訓(xùn)示范班和編輯教材，地區(qū)一級(jí)負(fù)責(zé)培訓(xùn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部；縣一級(jí)負(fù)責(zé)培訓(xùn)村委會(huì)干部；鄉(xiāng)一級(jí)負(fù)責(zé)培訓(xùn)村委會(huì)委員和村民小組組長。⑥加強(qiáng)對村委會(huì)建設(shè)的宣傳工作。運(yùn)用各種宣傳媒體和現(xiàn)代信息手段介紹村民自治工作，使社會(huì)各界更多地了解村民自治，支持村民自治。同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)國際的交流和合作，不斷借鑒世界上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，豐富和發(fā)展村民自治，在國際社會(huì)中展現(xiàn)中國九億農(nóng)民民主自治的嶄新風(fēng)貌和中國政府為建立農(nóng)村基層民主政治制度作出的努力。村民自治，實(shí)際上是要在政治方面解決新時(shí)期的農(nóng)民問題，它與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化建設(shè)具有同等重要的地位。這項(xiàng)工作十分重要，絕不是那一個(gè)行政系統(tǒng)所能完全承擔(dān)下來的，應(yīng)該作為黨的農(nóng)村工作的重要內(nèi)容，加大農(nóng)村自治工作在整個(gè)農(nóng)村工作中的份量，切實(shí)保障村民自治制度建設(shè)的順利進(jìn)行。三、城市街道辦事處建設(shè)1954年，我國頒布了《城市街道辦事處組織條例》，標(biāo)志著我國城市基層政權(quán)建設(shè)的依法實(shí)施?；仡?0多年的歷史，我國城市基層政權(quán)建設(shè)經(jīng)歷了創(chuàng)建、發(fā)展、破壞、重建和改革的發(fā)展歷程。1.主要成就和問題建國初期，我國根據(jù)《城市街道辦事處組織條例》，在全國城市基本建立了以政府派出機(jī)構(gòu)——街道辦事處為形式的基層政權(quán)體制。1966年“文革”開始以后，街道辦事處的機(jī)構(gòu)設(shè)置和功能作用發(fā)生了嚴(yán)重混亂。粉碎“四人幫”后，特別是十一屆三中全會(huì)以來，隨著政治、思想上的撥亂反正，街道辦事處建設(shè)也進(jìn)入了改革的發(fā)展階段。其主要內(nèi)容是。①改革條塊分割的管理體制，給街道放權(quán)。將區(qū)有關(guān)部門設(shè)在街道的機(jī)構(gòu)下放給街道管理，或者實(shí)行雙重管理，加強(qiáng)了街道辦事處的管理職能。②建立共建共管委員會(huì)，共同管理有關(guān)工作。即由街道牽頭，把工作在街道的區(qū)屬有關(guān)單位組織起來，建立一個(gè)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，共同管理街道轄區(qū)內(nèi)有關(guān)地區(qū)性、社會(huì)性、群眾性的工作，共建社會(huì)主義的文明街道。③建立街道財(cái)政。在街道建立財(cái)政科，或者實(shí)行“劃分稅種、定收定支、分級(jí)包干”，“定收定支、節(jié)余留用、超收分成”的財(cái)政體制，調(diào)動(dòng)了街道生財(cái)聚財(cái)?shù)姆e極性。④調(diào)整街道機(jī)構(gòu)設(shè)置，適當(dāng)增加人員編制，使街道能夠擔(dān)負(fù)起目前所承擔(dān)的工作任務(wù)。⑤建立街道居民代表會(huì)議，由辦事處和轄區(qū)內(nèi)與居民切身利益有關(guān)的部門向居民代表報(bào)告工作，接受居民群眾對辦事處及有關(guān)部門工作的監(jiān)督。⑥社區(qū)服務(wù)發(fā)展迅速。自1986年民政部倡導(dǎo)開展社區(qū)服務(wù)以來，社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速。1995年底，全國城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)設(shè)施達(dá)11萬個(gè)，60%以上的街道、居委會(huì)擁有社區(qū)志愿者隊(duì)伍，社區(qū)服務(wù)逐步向網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)范化、實(shí)體化方向發(fā)展。經(jīng)過10多年的努力，我國街道辦事處建設(shè)走上了健康發(fā)展和逐步完善的軌道。截至1996年，全國共有街道辦事處5596個(gè)，其中直轄市的街道辦事處354個(gè)、計(jì)劃單列市的街道辦事處280個(gè)、省會(huì)城市的街道辦事處1199個(gè)、地級(jí)市的街道辦事處2582個(gè)、縣級(jí)市的街道辦事處1181個(gè)。街道辦事處管轄人口大城市一般為5～8萬人，中小城市一般為2～5萬人。街道的機(jī)構(gòu)設(shè)置：一是黨的系統(tǒng)，即街道黨委（或工委）一般設(shè)書記、副書記，下設(shè)組織、宣傳、紀(jì)委、辦公室以及團(tuán)委、婦聯(lián)、工會(huì)、武裝部等工作部門。二是行政系統(tǒng)，即街道辦事處，設(shè)主任、副主任，下設(shè)行政、民政、城管、市容、人防、環(huán)衛(wèi)、文教、計(jì)劃生育、勞動(dòng)力管理等，個(gè)別地方設(shè)財(cái)政、工商稅務(wù)、物價(jià)、司法科（室）、所。三是經(jīng)濟(jì)組織，各地名稱不一，隸屬關(guān)系也不同。經(jīng)濟(jì)組織與街道辦事處之間的關(guān)系可分為兩種情況，一種是受街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)，一種是與街道辦事處平行。街道辦事處的行政編制由市、區(qū)政府下達(dá)。編制以外人員來源，大體兩個(gè)渠道，一是街道辦事處自行聘用，工資由街道自籌解決；二是業(yè)務(wù)部門下派，工資由主管部門負(fù)責(zé)，獎(jiǎng)金、福利由街道承擔(dān)。黨的十五大以后，隨著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)、政治和文化事業(yè)的全面推進(jìn)，城市基層政權(quán)建設(shè)的社會(huì)環(huán)境、社區(qū)結(jié)構(gòu)和城市管理的工作對象、工作任務(wù)、工作方法發(fā)生了深刻的變化。突出表現(xiàn)在：隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化，城市的“單位體制”被打破，國營企事業(yè)單位原來所承擔(dān)的社會(huì)職能正在向社會(huì)轉(zhuǎn)移，城市社區(qū)的管理和服務(wù)職能不斷增加；城市化步伐加快，大、中城市和小城鎮(zhèn)涌現(xiàn)出來；流動(dòng)人口急劇增加，大量農(nóng)民進(jìn)城，給城市管理提出了新的要求；城市居民生活水平不斷提高，社會(huì)需求增多，廣大居民的參與意識(shí)大大增強(qiáng)。在新的形勢下，街道辦事處體制也反映出以下幾個(gè)主要問題①職能不適應(yīng)。1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》規(guī)定，街道辦事處作為區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，任務(wù)是辦理政府有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)；指導(dǎo)居委會(huì)的工作和反映居民的意見。目前，街道承擔(dān)的任務(wù)在不斷地大量增加。主要有：社會(huì)治安綜合治理、民政、文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育、市政建設(shè)與管理、街道企業(yè)、服務(wù)業(yè)管理、社會(huì)閑散勞動(dòng)力管理、外來民工管理、指導(dǎo)居委會(huì)工作等方面。②編制不適應(yīng)。50年代，街道人員編制一般10人左右。現(xiàn)在街道人員編制普遍增加到30名以上，有的50名以上甚至更多。但街道仍然感到人員編制與日益繁重的任務(wù)不相適應(yīng)，只好從街道企事業(yè)單位抽調(diào)人員，或者從退休職工中、街道待業(yè)人員中招聘。③職責(zé)與權(quán)力相脫節(jié)。由于權(quán)力小，對轄區(qū)內(nèi)的市政管理無能為力。市、區(qū)有關(guān)部門在街道轄區(qū)內(nèi)設(shè)有一些單位，這些單位的人、財(cái)、物都由有關(guān)部門垂直領(lǐng)導(dǎo)，形成條塊分割，基層無權(quán)，不能發(fā)揮街道的職能作用。如街道轄區(qū)內(nèi)的公安派出所、房管所、糧管所、工商所、環(huán)衛(wèi)所、醫(yī)院、副食商場等，都與居民的生活直接有關(guān)，但其工作在街道，人、財(cái)、物和業(yè)務(wù)管理在上邊，形成街道“看得見、管不著”的局面。④財(cái)力薄，該辦的事辦不了。全國絕大多數(shù)地方街道設(shè)有一級(jí)財(cái)政，它的財(cái)源主要來自年度包干預(yù)算、專項(xiàng)撥款和街道、居委會(huì)興辦的集體經(jīng)濟(jì)收入。但年度包干預(yù)算和專項(xiàng)撥款數(shù)量十分有限，街道的機(jī)動(dòng)財(cái)力主要依靠街道、居委會(huì)集體經(jīng)濟(jì)收入，通過此項(xiàng)收入興辦各種公益事業(yè)。但是，在一些街道，盡管辦了一些企業(yè)和服務(wù)業(yè)，但能提取的利潤分成有限，街道辦事處財(cái)力匱乏，想做的事做不了，該辦的事辦不成。綜上所述，我國城市街道目前的現(xiàn)狀是：派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，執(zhí)行一級(jí)政府的任務(wù)；基層政府的架子，但缺少必要的權(quán)力和財(cái)力；新舊體制并存，改革勢在必行。2.城市基層政權(quán)體制改革設(shè)想①根據(jù)各地城市街道體制綜合改革試點(diǎn)的情況看，當(dāng)前在我國城市街道體制改革中，實(shí)際上存在著兩種模式：一種是按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定的一級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)為目標(biāo)模式進(jìn)行改革試點(diǎn)，重點(diǎn)在沖破舊街道體制的管理和服務(wù)職責(zé)權(quán)限。另一種是在力求不違反現(xiàn)行法律規(guī)定的前提下，以前一種做法為過渡形式，以最終在城市街道建立一級(jí)政權(quán)為目標(biāo)模式進(jìn)行改革試點(diǎn)。②街道體制改革，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，在調(diào)整街道建制、健全組織的前提下，反映出街道的差異，建立街道等級(jí)制度?？梢钥紤]將全國街道按照人口、財(cái)政收入、稅收，參照地域面積，劃分甲、乙、丙、丁四個(gè)等級(jí)，以確定街道的機(jī)構(gòu)和人員。③鑒于憲法對城市基層政權(quán)組織設(shè)在街道沒有作出明確規(guī)定，加之市、區(qū)關(guān)系還沒有完全理順，因此對于基層政權(quán)體制的改革，應(yīng)允許選擇一些街道，講行建立街道人民政府的試點(diǎn)，即建立“特街”。試點(diǎn)可以沖破原來框框，大膽實(shí)踐，積極探索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為將來修改憲法，認(rèn)可在大城市的街道設(shè)立基層政權(quán)提供依據(jù)，為逐步向城市基層地方自治創(chuàng)造條件。④當(dāng)前，城市基層政權(quán)體制的調(diào)整，大體上包括以下政策和措施：大力開展社區(qū)建設(shè)，加快城市現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程；理順條塊關(guān)系，使城市基層政權(quán)和基層組織的職能真正到位；全方位地開展城市志愿者服務(wù)活動(dòng)，使志愿者活動(dòng)普遍化、制度化；建立健全街道居民代表會(huì)制度，廣泛動(dòng)員居民參與社區(qū)事務(wù)的管理，把居民參與逐步納入法制化、制度化軌道；以街道、居委會(huì)為載體，把精神文明建設(shè)創(chuàng)建活動(dòng)真正落到實(shí)處；優(yōu)化街道、居委會(huì)干部結(jié)構(gòu)，提高干部素質(zhì)；建立健全街道財(cái)力機(jī)制，強(qiáng)化管理服務(wù)基礎(chǔ)；規(guī)范街道工作，理順城市基層政權(quán)建設(shè)工作的部門關(guān)系。四、居民委員會(huì)建設(shè)1.現(xiàn)狀和問題目前，全國共有居民委員會(huì)1萬多個(gè)，居民委員會(huì)干部48萬多人。在新的歷史條件下，居民委員會(huì)的工作出現(xiàn)了許多新的特點(diǎn)。①工作對象多主體化。在50～60年代，我國城市居民的構(gòu)成中家庭婦女和少數(shù)社會(huì)閑散人員大體占60%，工作對象主體比較單一。之后，工作對象逐步發(fā)展，主要是在職職工的所占比例大大增加，尤其是雙職工加一個(gè)孩子的三口之家，在居民結(jié)構(gòu)中占了很大比例。當(dāng)前，居民的構(gòu)成又有了新的變化。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和企業(yè)改革的深化，將有大批人員下崗待業(yè)，居民中的失業(yè)人員增加了；隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量農(nóng)民涌入城市，社區(qū)暫住人口增加了；加上擇業(yè)觀念的變化和人口流動(dòng)自由度的提高，居民的流動(dòng)性大了。這就決定了居民委員會(huì)的工作對象出現(xiàn)明顯的多主體化趨勢。②工作范圍擴(kuò)大了。過去，居民委員會(huì)的工作范圍基本上是本居住區(qū)居民。而現(xiàn)在，由于城市居住區(qū)各項(xiàng)設(shè)施配套化的迅速發(fā)展，居民委員會(huì)的工作范圍必然涉及到設(shè)在居住區(qū)內(nèi)的學(xué)校、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等企事業(yè)單位。居民委員會(huì)也從原來不直接參與經(jīng)濟(jì)工作而加入了發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)的行列。目前，大中城市里，由居民委員會(huì)興辦的各種小型企業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)比比皆是，有的在街道工商業(yè)中占有重要位置。③居委會(huì)的功能不斷放大。以前，居民委員會(huì)的功能比較單一，基本上是以居委會(huì)的民政工作、民事調(diào)解、居住區(qū)環(huán)境衛(wèi)生為主要內(nèi)容?，F(xiàn)在，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和城市現(xiàn)代化建設(shè)的迅速發(fā)展，居委會(huì)的功能不斷放大，如社區(qū)服務(wù)、下崗職工再就業(yè)、最低生活保障等等，都是現(xiàn)階段居民委員會(huì)的主要工作和重要任務(wù)。當(dāng)前，城市居民委員會(huì)工作存在的主要問題有：一是任務(wù)過重，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了法律的規(guī)定，而且多數(shù)是政府和有關(guān)部門布置的行政性事務(wù)工作；二是居民委員會(huì)干部后繼乏人。許多居民委員會(huì)干部年齡偏大，老太太居多。全國75%的居委會(huì)干部來自離退休職工隊(duì)伍；三是不少城市居委會(huì)干部的待遇問題沒有解決，國家對居委會(huì)干部的生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)普遍低于當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)保障水平；四是50或60年代的居委會(huì)干部的退養(yǎng)費(fèi)沒有落實(shí)，致使不少老居委會(huì)干部生活困難；五是全國有相當(dāng)多的居委會(huì)沒有辦公用房或用房緊張；六是居委會(huì)經(jīng)費(fèi)短缺，制約了居委會(huì)工作的開展和干部待遇的改善。2.強(qiáng)化居民委員會(huì)建設(shè)的思路①要以居民自治為基本內(nèi)容，逐步實(shí)現(xiàn)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，由居民群眾依