農(nóng)民工公共服務(wù)體系的未來發(fā)展

10.1現(xiàn)代公共服務(wù)體系的原則公共服務(wù)體系以政府為主導(dǎo)，多元主體相互配合，為全體居民或者部分居民提供具有公共屬性的產(chǎn)品和服務(wù)。為各類群體提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是現(xiàn)代政府最主要的對內(nèi)職能，也是現(xiàn)代政府獲得民眾支持的重要途徑。在公共服務(wù)的視域中，民眾被看成各種公共服務(wù)的接受者，政府是所有公共服務(wù)的制度設(shè)計(jì)者和最終責(zé)任方，其他各類機(jī)構(gòu)則被看成是公共服務(wù)的具體提供者、協(xié)助提供者、服務(wù)過程和質(zhì)量的監(jiān)督者等不同的角色。公共服務(wù)體系需要處理向哪些人提供服務(wù)、提供哪些服務(wù)、如何提供服務(wù)的問題。農(nóng)民工的公共服務(wù)必然屬于現(xiàn)代公共服務(wù)體系的一部分。因此，在對農(nóng)民工的公共服務(wù)進(jìn)行改革和創(chuàng)新的時(shí)候，必須考慮現(xiàn)代公共服務(wù)體系須要遵循的基本原則?，F(xiàn)代公共服務(wù)體系的原則就是公平、開放、精準(zhǔn)。公共服務(wù)是為公眾提供的服務(wù)，因此，必須是一種公平的制度設(shè)計(jì)。所謂公平，是指同等身份地位或者同等需求程度的人群能夠有相同的機(jī)會獲得內(nèi)容相同的服務(wù)，至少不能因?yàn)槿藶榈脑蚴沟靡徊糠秩双@益，而另一部分人一無所獲。公共服務(wù)應(yīng)該縮小不同群體之間在發(fā)展機(jī)會和福利方面的差距，公共服務(wù)制度不應(yīng)該被用來擴(kuò)大群體之間的差距。公共服務(wù)應(yīng)該是一種開放的制度設(shè)計(jì)?，F(xiàn)代社會是一個(gè)流動的社會，人口自由流動有利于市場機(jī)制發(fā)揮作用，而農(nóng)民工、流動商販、觀光客、外國人、移民等不同的人群在城市生活，因此公共服務(wù)體系應(yīng)該向所有的群體開放，使每一個(gè)群體在公共服務(wù)體系中都能找到適合自己的服務(wù)項(xiàng)目。公共服務(wù)的對象不應(yīng)該只局限于本地戶籍的居民，而應(yīng)該面向所有在城市生活的居民。公共服務(wù)的對象應(yīng)該具有精準(zhǔn)性。公共服務(wù)是一種最終使個(gè)人受益的項(xiàng)目，因此，對于任何一個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目，都應(yīng)該能夠精確判斷哪些人能夠享受該項(xiàng)目，哪些人不能享受該項(xiàng)目。如果不能精確判斷受益對象的范圍，公共服務(wù)必然會被過多的人使用，最后導(dǎo)致不該享受的人群得到好處，該享受的人群反而被排斥在外。10.2“融合”還是“區(qū)隔”？上述三個(gè)原則對農(nóng)民工公共服務(wù)體系的未來發(fā)展具有決定性的影響。在為農(nóng)民工提供公共服務(wù)的過程中，“融合”還是“區(qū)隔”是一個(gè)兩難的選擇。所謂“融合”，是指在公共服務(wù)的政策方面主動忽略農(nóng)民工和本地居民之間的界限，為所有符合條件的人提供一視同仁的服務(wù)。所謂“區(qū)隔”，是指在公共服務(wù)的政策方面刻意強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工群體的特殊性，單獨(dú)為農(nóng)民工群體提供某種公共服務(wù)，以彌補(bǔ)農(nóng)民工在其他方面公共服務(wù)的供給不足。在當(dāng)前的政策實(shí)踐中，這兩種趨勢都存在。中央政府的文件中仍然廣泛使用“農(nóng)民工”一詞，但是很多地方政府很早就規(guī)定不使用“農(nóng)民工”的稱呼。例如，廣州市從2011年就開始明確規(guī)定不再使用“農(nóng)民工”的稱呼，提倡使用“新廣州人”的稱呼。南京市、杭州市、寧波市也在近幾年停止使用“農(nóng)民工”的稱呼，而改為“新南京人”“新杭州人”“新寧波人”等帶有地域性的稱呼，或者“流動人口”“外來務(wù)工人員”等帶有人口屬性的稱呼。根據(jù)精準(zhǔn)性原則，從政策層面來看，為“農(nóng)民工”單獨(dú)建立公共服務(wù)項(xiàng)目的可能性很小。其原因在于“農(nóng)民工”的概念在外延上比較模糊，甚至有些大學(xué)生畢業(yè)之后從事藍(lán)領(lǐng)工作，由于戶口仍然是農(nóng)村戶口，他們被稱為典型的“新生代農(nóng)民工”，但是這些大學(xué)畢業(yè)生從未干過農(nóng)活，從生活經(jīng)歷上講他們有農(nóng)業(yè)戶口，但不是農(nóng)民。因此，如果牽涉到實(shí)質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)利益轉(zhuǎn)移，例如社會保險(xiǎn)、社會福利、公共衛(wèi)生等方面的項(xiàng)目，公共服務(wù)的項(xiàng)目基本上不可能以“農(nóng)民工”作為受益范圍。只有那些不涉及實(shí)質(zhì)性經(jīng)濟(jì)利益轉(zhuǎn)移的項(xiàng)目，例如社區(qū)融合、文體活動、志愿服務(wù)、社會救助、就業(yè)培訓(xùn)等，其受益范圍才可能界定為“農(nóng)民工”。根據(jù)開放性原則，農(nóng)民工的不同亞群體將被嵌入現(xiàn)有的公共服務(wù)體系的不同位置。我國當(dāng)前的城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系大致服務(wù)于三個(gè)不同的圈層。第一個(gè)圈層是本地戶籍居民，這部分居民享有最全面的公共服務(wù)項(xiàng)目。第二個(gè)圈層是常住居民，社會保障制度和戶籍制度脫鉤之后，主要的服務(wù)范圍就是常住居民。常住居民包括本地戶籍的常住居民和外地戶籍的常住居民。居住證能夠記錄居民在城市記錄的信息，通過居住證制度就能夠很精確地判斷服務(wù)對象的范圍。第三個(gè)圈層是流動人口，是指在一個(gè)城市居住不滿1年的人口。但是很多農(nóng)民工因?yàn)榇汗?jié)期間回老家，經(jīng)常變換工作和居住場所，因此從城市的角度來看，很多常年在外打工的農(nóng)民工仍然屬于流動人口。流動人口能夠享受的公共服務(wù)項(xiàng)目非常少。農(nóng)民工群體在這三個(gè)圈層都有分布。由于城市范圍迅速擴(kuò)張，田地被征用的農(nóng)民就近到城市打工，成為具有本地戶籍（農(nóng)業(yè)戶口）的農(nóng)民工，他們屬于第一個(gè)圈層。一部分農(nóng)民工辦理了本地的居住證，成為第二個(gè)圈層的居民。另外一部分農(nóng)民沒有辦理居住證，屬于第三個(gè)圈層。因此，農(nóng)民工將會按照他們在城市的居住屬性，被劃分到不同的類別，享受不同的公共服務(wù)，也就是“化整為零”的方案（童星等，2008）。根據(jù)公平性原則，在現(xiàn)階段，仍然需要提供很多針對“農(nóng)民工”群體的公共服務(wù)。農(nóng)民工以及和農(nóng)民工相關(guān)的一些群體處于社會弱勢，個(gè)體企業(yè)雇用的農(nóng)民工、惡劣條件下工作的農(nóng)民工、農(nóng)民工隨遷子女、農(nóng)民工留守子女等群體還沒有完全被納入公共服務(wù)體系之中。弱勢群體本來自己保障自己的能力就很弱，如果沒有公共服務(wù)體系的支持，他們便時(shí)刻暴露在各種風(fēng)險(xiǎn)之中，極容易釀成人間悲劇，對社會、自身造成極大的傷害。因此，公共服務(wù)體系應(yīng)該針對農(nóng)民工中的弱勢群體提供針對性的扶助項(xiàng)目，讓他們能夠回到正常的競爭水平。從上面的分析可以看出，農(nóng)民工公共服務(wù)體系應(yīng)該以“融合”為主，以“區(qū)隔”為輔，兼顧開放性與公平性，在完善整個(gè)公共服務(wù)體系的過程中提高為農(nóng)民工中的弱勢群體提供服務(wù)的水平。10.3農(nóng)民工群體的未來農(nóng)民工公共服務(wù)體系建立在農(nóng)民工群體自身的特征之上，但是，隨著農(nóng)民工的代際更替，農(nóng)民工群體將會發(fā)生非常明顯的變化。首先，沒有農(nóng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的“農(nóng)民工”將占主要部分。隨著老一代農(nóng)民工逐漸退出勞動力市場，新生代農(nóng)民工將成為主要組成部分。新生代農(nóng)民工大多接受了完整的義務(wù)教育，沒有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，生活觀念和城市居民差別不大，融入城市生活沒有特別的障礙。新生代農(nóng)民工缺少農(nóng)村的人際關(guān)系支持，對公共服務(wù)體系的依賴性比較強(qiáng)，他們在就業(yè)、培訓(xùn)、租房等方面更傾向于使用政府或者企業(yè)提供的服務(wù)。新生代農(nóng)民工對公共服務(wù)的需求和城市居民的需求比較趨同。第二，新生代農(nóng)民工希望在城市和農(nóng)村兩邊都獲得支持，反而在工作地落戶的意愿不高。隨著農(nóng)村地區(qū)社會保障體系的完善，農(nóng)業(yè)戶口的含金量在提高，尤其是仍然有土地承包權(quán)分配機(jī)會的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)之外的收入比重在上升，大部分農(nóng)民不愿意放棄農(nóng)業(yè)戶籍。典型的新生代農(nóng)民工的情況是：戶籍在農(nóng)村老家，父母在縣城居住，自己在外省打工賺錢。因此，在較長一段時(shí)間內(nèi)，農(nóng)民工的戶籍、居住地、工作地點(diǎn)會在不同的地方。第三，農(nóng)民工群體內(nèi)部分化嚴(yán)重，一部分農(nóng)民工屬于特別需要救助的群體。農(nóng)民工的流動更多是一種市場行為，市場行為就會產(chǎn)生分化。一部分有技能、運(yùn)氣好的農(nóng)民工在打工的過程中積累了資金和經(jīng)驗(yàn)，完成了從打工者向企業(yè)家的轉(zhuǎn)變，或者回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，成為帶動一方的致富能手。另一部分農(nóng)民工可能因?yàn)榧膊?、事故等原因而陷入貧困，即使回到老家農(nóng)村，也得不到任何社會支持。農(nóng)民工家庭中，貧困的代際積累效應(yīng)開始出現(xiàn)。收入低的農(nóng)民工只能讓子女在農(nóng)村當(dāng)留守兒童，留守兒童接受的教育質(zhì)量比較低，義務(wù)教育結(jié)束之后就外出務(wù)工。第四，本地農(nóng)民工比例上升，跨文化圈、遠(yuǎn)距離打工的人數(shù)減少。除了少數(shù)特別成功的農(nóng)民工，大部分農(nóng)民工在大城市落戶的可能性不大。一部分新生代農(nóng)民工起初打工的地方離自己的老家可能很遠(yuǎn)，但是慢慢地會向自己的原籍地所屬的大城市移動。隨著全國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的均質(zhì)化，農(nóng)民工選擇就近打工、省內(nèi)遷移的可能性越來越大。和遠(yuǎn)距離打工相比較，省內(nèi)遷移的農(nóng)民工更有精力照顧老人和子女，減少留守子女和留守老人的問題。10.4構(gòu)建流動、均等、可持續(xù)的農(nóng)民工公共服務(wù)體系在將來的很長一段時(shí)間，農(nóng)民工仍然是我們勞動力市場和社會生活中的一個(gè)非常重要的群體。構(gòu)建流動、均等、可持續(xù)的農(nóng)民工公共服務(wù)體系是我國政府職能改革和公共服務(wù)創(chuàng)新的重要內(nèi)容。首先，農(nóng)民工公共服務(wù)體系應(yīng)該具有流動性。農(nóng)民工屬于流動人口的一部分，公共服務(wù)體系應(yīng)該適應(yīng)人們流動的傾向性。我們每個(gè)人都可能因?yàn)楦鞣N原因而流動，但是不能因?yàn)榱鲃泳褪ピ械纳鐣Ｕ稀⑸鐣＠?、受教育的機(jī)會等。人口流動，其相關(guān)的公共服務(wù)也要隨之流動。農(nóng)民工也是一樣，無論是從農(nóng)村到城鎮(zhèn)，還是從中西部農(nóng)村到東部農(nóng)村，還是從一個(gè)城鎮(zhèn)到另一個(gè)城鎮(zhèn)，針對農(nóng)民工的公共服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)該能夠和農(nóng)民工一起流動。公共服務(wù)具有就近便利性，一個(gè)人所享受的公共服務(wù)由他（她）經(jīng)常居住地的政府或者公共機(jī)構(gòu)提供是最有效率的。因此，流入地政府承擔(dān)著為農(nóng)民工提供公共服務(wù)的主要責(zé)任。政府應(yīng)該把居住證作為提供公共服務(wù)的主要依據(jù)，向所有常住本地的居民提供公共服務(wù)。地方政府之間應(yīng)該建立信息共享和數(shù)據(jù)交換機(jī)制，為社會保險(xiǎn)、學(xué)籍、計(jì)生、衛(wèi)生、黨團(tuán)關(guān)系、工會關(guān)系等證件的異地轉(zhuǎn)移提供支持。其次，農(nóng)民工公共服務(wù)體系應(yīng)該具有均等性。均等性是公共服務(wù)的內(nèi)在要求。把所有居民都納入一個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目，并且享受同樣的服務(wù)待遇和優(yōu)先程度是均等性的最好表現(xiàn)。對農(nóng)民工而言，公共服務(wù)的均等性包括三層含義。（1）常住居民和本地戶籍居民之間的均等化，長期在一個(gè)城市居住的農(nóng)民工應(yīng)該和本地戶籍居民一樣享受基本相同的公共服務(wù)項(xiàng)目，盡量減少戶籍帶來的差別。（2）城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)的均等化，流動性比較強(qiáng)的農(nóng)民工依然根據(jù)農(nóng)民身份享受農(nóng)村的公共服務(wù)，只有實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間公共服務(wù)的均等化，這部分農(nóng)民工才能夠獲得跟城鎮(zhèn)居民基本相同的公共服務(wù)。（3）對農(nóng)民工特殊問題的援助，由于工作性質(zhì)、場所、時(shí)間等多方面的原因，對子女和父母的照顧不充分成為農(nóng)民工群體面臨的特殊問題，均等化也包含對某些群體特殊困難的特別幫助，因此，應(yīng)該針對農(nóng)民工的隨遷子女和留守兒童的照料問題，提供特殊的服務(wù)途徑。最后，農(nóng)民工的公共服務(wù)體系應(yīng)該是可持續(xù)的。公共服務(wù)本質(zhì)上是一種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，項(xiàng)目越多、范圍越廣，耗資越多。在財(cái)政平衡的壓力下