新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略深入推進(jìn)的重要突破口(2014~)

2013年召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議將新型城鎮(zhèn)化提高到了新的戰(zhàn)略高度，隨后頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020）》則描繪了中國新型城鎮(zhèn)化藍(lán)圖以及實(shí)施的路線圖。其中，最大的亮點(diǎn)就是提出了要推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，六大任務(wù)的首要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。剛剛過去的2014年是全面深化改革的元年，戶籍、土地管理制度、城鎮(zhèn)融資體制以及城鎮(zhèn)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的重新劃定等重磅改革的出臺(tái)，讓這一藍(lán)圖更加清晰。未來一段時(shí)期，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程中，現(xiàn)狀是什么，哪些難題需要破解，其中的主要矛盾又是什么，值得梳理和回答。一中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程現(xiàn)狀特點(diǎn)1.一半在城一半在鄉(xiāng)的“半市民化”現(xiàn)象突出，待轉(zhuǎn)移人口存量大2013年末全國（除港、澳、臺(tái)地區(qū)）總?cè)丝跒?36072萬人，其中城鎮(zhèn)常住人口為73111萬人，占總?cè)丝诒戎貫?3.73%；全國城鎮(zhèn)戶籍人口約48985萬人，占總?cè)丝跀?shù)的35.7%[1]，也就是說常住人口的城鎮(zhèn)化水平與戶籍人口的城鎮(zhèn)化水平相差18個(gè)百分點(diǎn)。在城鄉(xiāng)之間約有2.69億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口呈現(xiàn)半市民化狀態(tài)，這類人群已經(jīng)作為常住人口被納入城鎮(zhèn)化率，卻無法融入城鎮(zhèn)體系中。2.東部城市依然是吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要地區(qū)2013年的流動(dòng)人口數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流向仍趨于集中，東部地區(qū)及特大城市人口聚集態(tài)勢(shì)加強(qiáng)。東部地區(qū)跨省流入人口所占比例為90.5%，與2010年基本持平；西部地區(qū)為7.1%，比2010年下降0.6個(gè)百分點(diǎn)；中部地區(qū)為2.4%，比2010年上升0.5個(gè)百分點(diǎn)。[2]對(duì)農(nóng)民工的調(diào)查數(shù)據(jù)也佐證了這一點(diǎn)，東部地區(qū)跨省流出農(nóng)民工882萬人，72.6%仍在東部地區(qū)省際流動(dòng)；中部地區(qū)跨省流出農(nóng)民工4017萬人，89.9%流向東部地區(qū)；西部地區(qū)跨省流出農(nóng)民工2840萬人，82.7%流向東部地區(qū)。在跨省流動(dòng)農(nóng)民工中，流向東部地區(qū)6602萬人，占85.3%；流向中西部地區(qū)1068萬人，占13.8%。[3]3.農(nóng)業(yè)人口的大規(guī)模流動(dòng)，使得“留守老人”和“留守兒童”問題現(xiàn)象日趨嚴(yán)重外出農(nóng)民工中，住戶中外出的農(nóng)民工比例為78.8%，也就是說，將近1.3億的農(nóng)民工單獨(dú)在外打工，而老人和孩子留守農(nóng)村。這樣一來，外出農(nóng)民工背井離鄉(xiāng)，沒有家庭的溫暖，而留在農(nóng)村的老人和小孩也得不到照顧和關(guān)心。4.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參保率低，自身權(quán)益難以有效保障截至2013年底，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口單項(xiàng)參保率不足30%，且超過半數(shù)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口未參加任何保險(xiǎn)。在外農(nóng)民工超時(shí)工作、被拖欠工資的比重均增加，與雇主或單位簽訂了勞動(dòng)合同的農(nóng)民工比重為41.3%，比上年下降2.6個(gè)百分點(diǎn)。[4]表1外出農(nóng)民工參加社會(huì)保障的比例二農(nóng)業(yè)人口市民化空間聚集現(xiàn)狀特點(diǎn)與趨勢(shì)（一）新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀與特點(diǎn)其一，“東部”化態(tài)勢(shì)趨弱，城鎮(zhèn)化空間格局有所優(yōu)化。過去多年，城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)為東部高，中西部低，流動(dòng)人口和產(chǎn)業(yè)總體上向東部地區(qū)轉(zhuǎn)移和集聚。近年來，尤其是全球金融危機(jī)以后，隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加速，中西部的城鎮(zhèn)化速度已經(jīng)明顯加快，人口開始逐步向中西部城鎮(zhèn)聚集，而中國提出“三個(gè)一億人”中的重要的一項(xiàng)就是穩(wěn)定1億人口在中西部就地城鎮(zhèn)化。其二，“大和特大城市”化外部負(fù)效應(yīng)初現(xiàn)，城鎮(zhèn)規(guī)模體系有所改變。大城市已開始出現(xiàn)交通擁堵、貧困率和犯罪率上升等城市病。同時(shí)，中小城市和小城鎮(zhèn)由于綜合承載力不足而缺乏吸引力。其三，“城市群”化趨勢(shì)明顯，跨區(qū)域城市群規(guī)劃亟須開展。京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)的城市群已經(jīng)比較成熟，但是毗鄰城市經(jīng)濟(jì)空間擴(kuò)大交融，人員、資金、產(chǎn)業(yè)以及交通等在城市之間流動(dòng)日益頻繁，但由于城市規(guī)劃和建設(shè)的行政分割，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)雷同、交通斷頭、跨區(qū)域環(huán)境問題突出等難題。未來，亟須盡快開展跨區(qū)域城市群規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城市協(xié)調(diào)發(fā)展。其四，“異地城鎮(zhèn)化”是當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口流動(dòng)的主要特點(diǎn)。中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量城鎮(zhèn)人口的戶籍所在地和居住地在空間上呈現(xiàn)分離狀態(tài)。由于產(chǎn)業(yè)主要集中在東部地區(qū)，大量中西部的農(nóng)村勞動(dòng)力奔襲一兩千公里到東部務(wù)工，按照現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化統(tǒng)計(jì)口徑，在城市居住半年以上即統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，而事實(shí)上，大量的外來人口并不能充分享受當(dāng)?shù)卣幕竟卜?wù)。（二）農(nóng)業(yè)人口市民化未來發(fā)展格局趨勢(shì)1.“中西部”化隨著產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移加快以及國家在中西部加大公路、鐵路、航空等基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，中西部的工業(yè)化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)，城鎮(zhèn)化也將開啟新的進(jìn)程。2013年以來，中西部作為國家基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)投資區(qū)域，在東部沿海出口貿(mào)易復(fù)蘇緩慢的情況下，中西部在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到了舉足輕重的作用，這就為中西部城鎮(zhèn)化快速發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，而東部沿海勞動(dòng)力和土地成本的上升進(jìn)一步促進(jìn)了中西部城鎮(zhèn)化發(fā)展。2.“中小城市和小城鎮(zhèn)”化研究顯示，相當(dāng)數(shù)量農(nóng)民工采取“折返式”進(jìn)城的路子，他們?cè)诖蟪鞘蟹e累一定資金和技術(shù)后，會(huì)選擇進(jìn)入門檻更低的中小城市和小城鎮(zhèn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，并逐步實(shí)現(xiàn)定居。中小城市和小城鎮(zhèn)成為吸納城鎮(zhèn)人口的主要載體，這種作用隨著東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)加速向中西部省份轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)而逐漸得到強(qiáng)化。作為吸納城鎮(zhèn)人口主要載體的中小城市和小城鎮(zhèn)，因此亟待制定相關(guān)財(cái)稅政策，扶持中小城市和小城鎮(zhèn)公共服務(wù)能力，提高城鎮(zhèn)綜合承載力，假設(shè)每個(gè)中小城市年均增容0.5萬人，每個(gè)小城鎮(zhèn)年均增容0.1萬人，將會(huì)吸納近2000萬人進(jìn)城，對(duì)于穩(wěn)步推進(jìn)中國城鎮(zhèn)化有重要意義。3.“城市帶”化城市群是人口大國城鎮(zhèn)化的主要空間載體，未來中國眾多城鎮(zhèn)將以城市綿延帶、城市群或城市圈等形態(tài)，呈點(diǎn)、線、面三種結(jié)構(gòu)，通過現(xiàn)代化的交通網(wǎng)絡(luò)連接在一起，鑲嵌在廣袤的鄉(xiāng)村大地上。在城市體系構(gòu)建上，走提高效率的聚集和自由流動(dòng)的城鎮(zhèn)化之路，積極培育包括特大城市、大城市和中小城市的城鎮(zhèn)體系，以構(gòu)建城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，促進(jìn)城市間基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，產(chǎn)業(yè)、功能互補(bǔ)。4.“就地就近”城鎮(zhèn)化就地就近城鎮(zhèn)化將成為一種趨勢(shì)性模式，尤其是伴隨著產(chǎn)業(yè)向中西部的轉(zhuǎn)移，大量的流動(dòng)人口將在中西部就地吸納或從東部“回流”。要以新農(nóng)村和新市民的利益為本，通過擴(kuò)大城鎮(zhèn)就業(yè)、推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化為載體，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民是就地最大受益者，大力提升城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)中西部“1億人”的就地就近城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標(biāo)。三農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制約因素（一）制度性障礙新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，制約人的城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵因素是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度性障礙，這也是全面深化改革的重要對(duì)象之一。1.現(xiàn)有的土地管理制度難以支撐農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化（1）土地產(chǎn)權(quán)不明晰，“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)有深化和擴(kuò)圍需要其一，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體多元化。中國法律規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有。由于集體指向不明晰，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)的所有者缺位，多元主體對(duì)土地的所有權(quán)進(jìn)行爭奪，在一定程度上農(nóng)民喪失了控制土地所有權(quán)的主導(dǎo)地位，其利益受損。其二，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能缺失。長期以來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押。而2014年中央一號(hào)文件提出，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押貸款。截至2014年底，已有19個(gè)省的相關(guān)地區(qū)正在展開試點(diǎn)，但相關(guān)政策還未正式出臺(tái)，承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能有待完善。其三，宅基地使用權(quán)權(quán)能缺失。宅基地在全國范圍內(nèi)仍不得抵押、買賣，其相關(guān)改革試點(diǎn)工作將于2015年開展，由于宅基地制度改革空間較大，又關(guān)系到農(nóng)村穩(wěn)定，其權(quán)能的完善還需更長時(shí)間的探索和試點(diǎn)。（2）土地流轉(zhuǎn)不暢，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式需要盡快轉(zhuǎn)變當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢，無法形成規(guī)模經(jīng)營，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進(jìn)程形成掣肘的反作用力。機(jī)制不健全、平臺(tái)未成形、市場不完善等原因影響土地流轉(zhuǎn)速度，進(jìn)而影響到農(nóng)戶的家庭經(jīng)營模式和土地利用效率。一方面，每家農(nóng)戶可利用的土地有限，土地細(xì)碎化且經(jīng)營方式粗放，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益低下，務(wù)農(nóng)收入不足以支撐家庭生活開支，促使農(nóng)民離家打工，這也是大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口形成的原因。另一方面，土地流轉(zhuǎn)不暢使細(xì)碎的土地成為農(nóng)村家庭的“雞肋”。住戶中外出農(nóng)民工約13085萬人，這部分農(nóng)村家庭中的青壯年離鄉(xiāng)務(wù)工、老弱婦孺留守務(wù)農(nóng)，形成不穩(wěn)定的兩地分居模式；舉家外出農(nóng)民工約3525萬人，這些家庭的農(nóng)地多被委托他人照管或荒棄。[5]2.戶籍制度自1958年《中華人民共和國戶口登記條例》頒布起，中國正式實(shí)施城鄉(xiāng)二元的戶籍制度。而在原有的戶籍制度下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，有較高的社會(huì)成本。因?yàn)槌擎?zhèn)戶口意味著更優(yōu)的公共服務(wù)，人的城鎮(zhèn)化會(huì)加重地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。所以，放開戶籍限制在地方障礙重重。時(shí)至今日，隨著四化同步的進(jìn)程加快，戶籍制度改革已經(jīng)提上日程，中國城鄉(xiāng)二元的戶籍制度逐漸向自由有序的人口流動(dòng)方向發(fā)展。當(dāng)前制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵在于，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大量向大中城市涌入，卻不符合這些城市設(shè)定的落戶條件，因而無法取得城鎮(zhèn)戶籍。由于特大、大城市與中等城市人口承載能力有限，無法吸納大量涌入的遷徙人群，故對(duì)于落戶人群的人力資本質(zhì)量和資本存量提出更高要求，購房入戶、投資入戶、積分入戶等形式留下的多是高學(xué)歷高技術(shù)人才[6]，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由于缺少知識(shí)、技術(shù)、資本，很難取得當(dāng)?shù)貞艏?.社會(huì)保障制度目前，作為城鎮(zhèn)常住人口的2.69億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由于戶籍障礙無法享受城鎮(zhèn)居民擁有的基本公共服務(wù)。中國社會(huì)保障制度因起步較晚，現(xiàn)階段存在碎片化問題。其一，社保跨地域銜接難。各地社保政策不一致，加之城鄉(xiāng)社保未統(tǒng)籌，共同導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社保的沒有流動(dòng)性。其二，針對(duì)農(nóng)民工群體的社會(huì)保障制度仍處于空白，實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的社保統(tǒng)籌還需要更多的試點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)，在摸索的過程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)保障將長期處于懸空狀態(tài)。4.就業(yè)制度其一，全國范圍內(nèi)的就業(yè)信息平臺(tái)尚未成形，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)缺乏規(guī)范性引導(dǎo)。當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的外出務(wù)工的形式多以“幫、扶、帶”的自組織為主導(dǎo)，這種以宗族、鄉(xiāng)親為紐帶的投親奔友存在一定的盲目性，容易造成國內(nèi)勞動(dòng)力市場區(qū)域性的供給過剩。由于信息不對(duì)稱，勞動(dòng)力盲目向東部地區(qū)及特大城市聚集，而忽略且無法滿足中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)過程中的勞動(dòng)力需求。其二，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)培訓(xùn)制度有待完善。由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口本身學(xué)歷、素質(zhì)偏低，又得不到專業(yè)技能培訓(xùn)、系統(tǒng)職業(yè)規(guī)劃，在勞動(dòng)力市場上缺少競爭力，游走于失業(yè)邊緣，更難以完成市民化轉(zhuǎn)型。（二）經(jīng)濟(jì)性門檻1.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本高目前中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約為13萬元，其中東、中、西部地區(qū)分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其家庭的生活費(fèi)用，全國平均約1.8萬元/年。[7]另外，舉家進(jìn)城的家庭還需要準(zhǔn)備購房款項(xiàng)，每戶購房成本約為30.5萬元。市民化進(jìn)程的推進(jìn)為地方財(cái)政和進(jìn)城家庭帶來很大的經(jīng)濟(jì)壓力。2.農(nóng)民工收入低且不穩(wěn)定2013年農(nóng)民工平均月收入為2609元，與雇主或單位簽訂了勞動(dòng)合同的農(nóng)民工比重僅為41.3%，比上年下降2.6個(gè)百分點(diǎn)。以上數(shù)據(jù)表明，農(nóng)民工收入偏低且由于其弱勢(shì)群體特征，權(quán)益難以得到保障。另外，農(nóng)民工社會(huì)保障的缺失增加其在城鎮(zhèn)的生存成本，其生存成本提高又導(dǎo)致進(jìn)一步降低其參?？赡?。由此，僅僅依靠收入，農(nóng)民工難以在城市中生存下來，只能往返于城鄉(xiāng)之間。3.農(nóng)民工籌資融資難（地方融資平臺(tái)不完善、無可抵押物）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的遷移成本較高，僅靠收入難以承擔(dān)，需要貸款籌資。然而，在現(xiàn)階段農(nóng)民籌資融資十分困難，其一，農(nóng)村金融規(guī)模小，呈現(xiàn)負(fù)投資狀態(tài)，降低農(nóng)民的信貸可行性；其二，農(nóng)民過去因產(chǎn)權(quán)問題缺少可抵押物，而在土地確權(quán)頒證后農(nóng)民仍面臨融資困境，因?yàn)橥恋禺a(chǎn)權(quán)權(quán)能不完整，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的市場價(jià)值難以評(píng)估，其市場機(jī)制的形成還需要進(jìn)一步深化改革；其三，中國農(nóng)民人均土地量少，以小面積耕地作為抵押物向銀行申請(qǐng)貸款，很難激發(fā)其放貸的積極性。四應(yīng)將穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城作為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略深入推進(jìn)的重要突破口在制度門檻和經(jīng)濟(jì)成本門檻的共同制約下，中國2.69億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中，只有大約13%的農(nóng)民工是舉家進(jìn)城的。其余的農(nóng)民工，特別是1.3億單獨(dú)外出務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與家庭成員處于兩地分居的狀態(tài)。（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城的意義1.舉家進(jìn)城有利于社會(huì)穩(wěn)定舉家進(jìn)城有利于減少農(nóng)民工群體的社會(huì)問題。大量的農(nóng)民工只身到城市務(wù)工，留守在農(nóng)村的兒童、老人引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問題。而且，由于缺乏家庭的約束，農(nóng)民工群體中也常常出現(xiàn)盜竊、搶劫等違法犯罪行為，這成為影響很多城市社會(huì)治安的重要不良因素。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上海等大城市務(wù)工且舉家搬遷的農(nóng)民工家庭，盡管在經(jīng)濟(jì)條件上還有待改善，但是有利于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治安和秩序的穩(wěn)定。2.舉家進(jìn)城有利于城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)籌舉家進(jìn)城后，原來的留守人員離開農(nóng)村，空出原有耕地、宅基地，原屬村莊可加快土地整理以提高土地使用效率，助力農(nóng)村轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)。成都、天津、浙江等地進(jìn)行了“宅基地?fù)Q房，耕地?fù)Q社?！钡奶剿?，采用城鄉(xiāng)建設(shè)用地“占補(bǔ)平衡”和“增減掛鉤”，通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化來實(shí)現(xiàn)城市資本與農(nóng)村閑散土地資源的良性互動(dòng)。3.舉家進(jìn)城有利于拉動(dòng)城鎮(zhèn)消費(fèi)2013年，全國城鎮(zhèn)居民人均總收入29547元，而農(nóng)村居民人均純收入僅8896元，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化可使人均可支配收入和生活消費(fèi)支出大幅增加，進(jìn)而推動(dòng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，釋放更大的消費(fèi)能力。（二）立足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進(jìn)農(nóng)民工舉家進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的突破口在于立足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推進(jìn)農(nóng)民工舉家進(jìn)城。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從農(nóng)村進(jìn)入城市，他們的生活方式將發(fā)生巨大變化，隨之而來的是生活成本的提高。因此，市民化進(jìn)程不僅是地理上的遷徙，它必須基于生產(chǎn)方式或經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，與之對(duì)應(yīng)的是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。更實(shí)際地講，必須通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，帶動(dòng)轉(zhuǎn)移人口的收入增加，使其能負(fù)擔(dān)得起改變了的生活方式，適應(yīng)新的生活環(huán)境。這實(shí)質(zhì)是城鄉(xiāng)一體化的問題。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是城鄉(xiāng)一體化的突破口，而市民化問題的解決最終應(yīng)落腳于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)。五農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策建議農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題實(shí)質(zhì)是城鄉(xiāng)一體化問題，這是一個(gè)系統(tǒng)化的聯(lián)動(dòng)問題，從市民化角度入手來尋找城鄉(xiāng)一體化的途徑才是破解市民化難題的根本。（一）總體思路以“三個(gè)一億人”的思路為指導(dǎo)，支持進(jìn)入城鎮(zhèn)與鼓勵(lì)退出農(nóng)村的政策并舉；建立城鄉(xiāng)資源轉(zhuǎn)換平臺(tái)，引導(dǎo)勞動(dòng)力、土地、資本的雙向流動(dòng)；培育以“城市帶”為主體的城鎮(zhèn)綜合承載力提升體系；重視中西部、中小城市配套政策完善，為就地城鎮(zhèn)化、折返式城鎮(zhèn)化奠定基礎(chǔ)。（二）2014年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策概述2014年2月國務(wù)院出臺(tái)的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，主要解決的是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和新農(nóng)保三種社會(huì)保險(xiǎn)之間的制度銜接問題。2014年3月，國務(wù)院發(fā)布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020）》，確定中國要堅(jiān)持以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，并計(jì)劃在2020年達(dá)到常住人口城鎮(zhèn)化率60%的目標(biāo)。2014年7月30日，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍改革的意見》，取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，并將工作的重點(diǎn)直指城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。2014年11月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，明確了新的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，有利于更好地實(shí)施人口和城市分類管理，為戶籍制度改革做好準(zhǔn)備。中央辦公廳隨之印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，提出三權(quán)分置，確權(quán)頒證等促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的具體舉措。發(fā)改委同期下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)公司發(fā)行債券行為有關(guān)問題的通知》，明確要“進(jìn)一步規(guī)范投融資平臺(tái)公司的債券融資行為，有效防范投融資平臺(tái)公司和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，更好地發(fā)揮債券融資對(duì)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極作用”。2014年12月2日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，并強(qiáng)調(diào)：推動(dòng)改革頂層設(shè)計(jì)和基層探索互動(dòng)，堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。2014年12月4日，國務(wù)院法制辦就《居住證管理辦法（征求意見稿）》向社會(huì)征求意見，居住證的試點(diǎn)工作進(jìn)一步展開。（三）深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的政策建議1.加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體土地管理制度改革對(duì)于2.69億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言，無論他們最終決定回到農(nóng)村，還是留在城市，農(nóng)村的土地都是他們的根基，也是他們最重要的資產(chǎn)。因此，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和房產(chǎn)權(quán)對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化有重要意義。（1）完善農(nóng)村耕地“三權(quán)分置”管理制度，引導(dǎo)承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)新一輪農(nóng)村土地改革試點(diǎn)正在進(jìn)行中，在所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的基礎(chǔ)上，開展確權(quán)頒證工作的目的就是明晰土地產(chǎn)權(quán)，解決原有的產(chǎn)權(quán)模糊和主體虛置等問題，為農(nóng)民還權(quán)賦能，也為農(nóng)村土地進(jìn)入市場做好鋪墊。落實(shí)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)物權(quán)化，才能真正保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)成為可能，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，進(jìn)而為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，建立土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，鼓勵(lì)計(jì)劃舉家進(jìn)城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)，其獲得的租金將有助于緩解轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的經(jīng)濟(jì)壓力，加速市民化進(jìn)程。（2）引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革，為集體建設(shè)用地確權(quán)頒證，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場，逐步建立城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場，這是從土地角度破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地與國有土地的“同等入市、同權(quán)同價(jià)”?？偨Y(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，修正補(bǔ)充相關(guān)法律法規(guī)；制定專項(xiàng)條例，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市細(xì)則。具體到農(nóng)村宅基地，其一，必須保障農(nóng)民的用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多的實(shí)際權(quán)能；其二，通過試點(diǎn)探索宅基地自愿有償退出機(jī)制。通過引導(dǎo)和規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，賦予農(nóng)民更多的權(quán)能，讓農(nóng)民土地資產(chǎn)在市場中釋放活力，如黑龍江的兩權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，激發(fā)金融業(yè)活力，而其增值空間則為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市提供更大可能，這樣一來，新型城鎮(zhèn)化及市民化就成為自然演進(jìn)的過程。（3）推進(jìn)征地制度改革，逐步從補(bǔ)償式分配轉(zhuǎn)向收益共享的分配近幾年，國土資源部先后部署啟動(dòng)了兩輪征地制度改革試點(diǎn)，逐步提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)征地制度改革，有三個(gè)主要方向：第一，縮小征地范圍，提高征地審批標(biāo)準(zhǔn)，明確公共利益范疇；第二，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在省范圍內(nèi)試點(diǎn)形成征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或征地區(qū)片綜合地價(jià)，保護(hù)農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)收入；第三，規(guī)范征地程序，在征地過程中更多關(guān)注農(nóng)民的動(dòng)態(tài)、流向和安置，保障農(nóng)民權(quán)益。長期來看，還需要逐步實(shí)現(xiàn)城市政府與農(nóng)村集體經(jīng)營組織土地共同開發(fā)的模式，尤其是經(jīng)營性的用地，更多地探索實(shí)行股份合作的方式，實(shí)現(xiàn)利益共享。2.推進(jìn)戶籍制度改革，完善居住證制度通過戶籍制度改革引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口跨地域流動(dòng)，是破解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口地域性失衡的抓手。地方政府可以將落戶政策與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相結(jié)合，特別是中西部地區(qū)，可以通過落戶政策引導(dǎo)在吸納人口的同時(shí)，充分發(fā)揮人力資本的價(jià)值。（1）加快農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口的統(tǒng)一登記改革戶籍制度，取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口，改為居民戶口，從而實(shí)現(xiàn)全國城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一。根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，中國河南、新疆、黑龍江、河北已正式發(fā)布了本地的戶籍制度改革意見，這些省份均明確提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。（2）完善居住證制度2014年12月4日，國務(wù)院法制辦就《居住證管理辦法（征求意見稿）》向社會(huì)征求意見。居住證可以作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過渡期的產(chǎn)物，也在一定程度上剝離附著在戶籍上的各種福利。深圳、上海、北京都在探索居住證制度的實(shí)施與推廣，并以居住證為載體，建立與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部城鎮(zhèn)常住人口。通過這一制度，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在真正實(shí)現(xiàn)市民化前，即可享受與城鎮(zhèn)人口相同的各項(xiàng)權(quán)利，并可逐步享受同等的社會(huì)保障及公共服務(wù)。（3）健全落戶制度，實(shí)施差別化落戶政策農(nóng)民轉(zhuǎn)移人口市民化需要針對(duì)不同城鎮(zhèn)規(guī)模，實(shí)行差別化落戶政策，在大中小城市和鎮(zhèn)實(shí)行不同的戶籍變動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。落戶政策需要考慮人口規(guī)模和各地綜合承載能力的不同情況，戶籍管理因城施策、一城一策，根據(jù)每個(gè)城市的實(shí)際情況來進(jìn)行調(diào)整，實(shí)行差別化落戶政策?？梢試L試在中西部地區(qū)及中小城市制定針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的戶籍政策，特別是結(jié)合城市自身規(guī)劃與發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型時(shí)期，最大限度上形成人與城市的耦合，激發(fā)中小城市的發(fā)展?jié)摿ΑＴ鰪?qiáng)中小城市的經(jīng)濟(jì)集聚能力，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口愿意融入其中，這也可以進(jìn)一步緩解大城市的人口壓力。3.以農(nóng)村土地為載體的社會(huì)保障體系轉(zhuǎn)向基本公共服務(wù)均等化破解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)不足的難題，一方面需要依靠城鎮(zhèn)擴(kuò)大基本公共服務(wù)的覆蓋范圍，另一方面需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，特別是盤活城市郊區(qū)閑置公共服務(wù)資源。（1）拓寬住房保障渠道，合理規(guī)劃保障房空間布局對(duì)有經(jīng)濟(jì)能力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，鼓勵(lì)其自行購買或者租賃住房；對(duì)存在住房困難的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，逐步將其納入城市住房保障體系，通過提供公租房、廉租房、租賃補(bǔ)貼等“以租為主”方式滿足他們的基本需求；在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口密集的產(chǎn)業(yè)區(qū)或企業(yè)，可建立租賃型的集體宿舍；在農(nóng)民自愿的前提下，還可以嘗試天津“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，宅基地?fù)Q房”的方式來幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口解決住房難題。在制定針對(duì)農(nóng)民工家庭保障性住房的規(guī)劃時(shí)，注意廉租住房區(qū)的分布分散化、引導(dǎo)不同收入階層混居，形成“大雜居，小聚居”的人口分布格局，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更快地融入城市，避免出現(xiàn)人口分布的貧富斷層。（2）保障隨遷子女平等享有