第十四章政府預(yù)算本章結(jié)構(gòu)1、政府預(yù)算概述理解政府預(yù)算最重要的一個(gè)性質(zhì)——法治性2、政府預(yù)算種類如什么是復(fù)式預(yù)算、零基預(yù)算、績效預(yù)算、部門預(yù)算3、政府預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行與決算1、政府預(yù)算概述1.1預(yù)算(budget)的定義預(yù)算是預(yù)先安排的收支計(jì)劃。政府預(yù)算就是預(yù)先安排的政府收支計(jì)劃。理解政府預(yù)算的定義（多視角的理解）1．政府預(yù)算是一個(gè)政治（政治家）2．政府預(yù)算是一個(gè)決策（經(jīng)濟(jì)學(xué)家）3．政府預(yù)算是政府收支報(bào)告（會(huì)計(jì)學(xué)家）4．政府預(yù)算是政府計(jì)劃和政策的重要工具（公共管理學(xué)）5．政府預(yù)算是一種計(jì)劃6．政府預(yù)算是一套數(shù)字、表格和圖表7．政府預(yù)算是資金的申請理解政府預(yù)算的定義P295定義：政府預(yù)算是一定時(shí)期內(nèi)，政府為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)所必須完成的各種項(xiàng)目的計(jì)劃，即政府的財(cái)政收支計(jì)劃。個(gè)人觀點(diǎn)：但僅僅這樣（收支計(jì)劃），能體現(xiàn)出政府預(yù)算的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵嗎？能體現(xiàn)出政府預(yù)算與私人預(yù)算的真正區(qū)別嗎？個(gè)人、家庭、企業(yè)用錢也都有計(jì)劃，它們與政府預(yù)算的實(shí)質(zhì)區(qū)別何在呢？

私人部門預(yù)算：錢是自己的，私人用錢要做計(jì)劃，安排好開支是個(gè)人的事。但政府不一樣，錢并不是政府的。錢怎么收，收多少，用在哪里，都不是政府本身能決定的，預(yù)算應(yīng)由人民代表大會(huì)批準(zhǔn)而后執(zhí)行，表示代表人民理財(cái)，因此政府預(yù)算本身是法律文件，甚至是憲法的體現(xiàn)。因此預(yù)算根本上是民主政治過程的體現(xiàn)，法治性是其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。公共財(cái)政與民主政治間的內(nèi)在聯(lián)系1.2政府預(yù)算制度的形成

——看其法治性內(nèi)涵第一個(gè)現(xiàn)代政府預(yù)算產(chǎn)生于英國歷史：1215年英國的《大憲章》限制公共收入

1642年開始的英國內(nèi)戰(zhàn)

1688年的光榮革命（限制公共支出、確立王室俸祿制度）

1852年格萊斯頓改革預(yù)算制度形成

19世紀(jì)中的憲章運(yùn)動(dòng)可參閱張馨《部門預(yù)算改革》經(jīng)濟(jì)學(xué)科出版社2001黃仁宇《資本主義與二十一世紀(jì)》生活.讀書.新知三聯(lián)書店1997年在中世紀(jì)，英國就存在著各種代表會(huì)議（大咨政會(huì)、賢人大會(huì)），當(dāng)時(shí)君主就需要召開這些會(huì)議，以使自己對諸侯征稅較為容易些評：中西歷史傳統(tǒng)不同

1214年，英國的貴族會(huì)議拒絕了英王約翰提出的征稅要求，雙方關(guān)系的緊張導(dǎo)致了內(nèi)戰(zhàn)。君主戰(zhàn)敗，于次年被迫接受貴族們的要求并簽署了《大憲章》——“非贊同毋納稅”

評：其實(shí)只是形式上的封建習(xí)慣法在政府預(yù)算制度形成的過程中，一直存在的君主與議會(huì)間的稅收權(quán)爭奪，議會(huì)并不總是占上風(fēng)。評：看看都鐸王朝即知

但歷史潮流不可抵擋，市場控制稅收權(quán)并進(jìn)而控制整個(gè)財(cái)政權(quán)，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的必然結(jié)果評：市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展使權(quán)力結(jié)構(gòu)、議會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。1688年的光榮革命評：最終確立了議會(huì)財(cái)政附：資料市場經(jīng)濟(jì)制度最早在英美等西方國家確立，但廣大民眾對所納之稅以及政府如何使用這些稅收在很長一段歷史時(shí)期卻并不擁有贊成權(quán)和監(jiān)督權(quán)，相當(dāng)多的西方國家都是在經(jīng)過民眾長期不懈的民主運(yùn)動(dòng)的奮斗和努力下才使之成為現(xiàn)實(shí)。眾所周知，英國在確立了資本主義制度以后的很長一段歷史時(shí)期中，大眾是否擁有選舉權(quán)是與個(gè)人擁有的財(cái)產(chǎn)、地位等相掛鉤；法國一直到19世紀(jì)40年代以后婦女才開始擁有選舉權(quán)。再比如，美國自18世紀(jì)以來就是實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)制度，但美國民眾對于政府預(yù)算的監(jiān)督直到20世紀(jì)初葉才真正成為現(xiàn)實(shí)（王紹光《美國“進(jìn)步時(shí)代”的啟示》），所以美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家?？怂固乖v：美國在1913年以前沒有真正的預(yù)算。附：英國憲章運(yùn)動(dòng)英國19世紀(jì)時(shí)被稱為“世界工廠”。多少年來在這個(gè)以實(shí)行“議會(huì)民主”而聞名的國家里，只有繳納高額所得稅的人才有選舉權(quán)，廣大工人被排斥在議會(huì)大門之外。

1842年5月2日，工人請?jiān)笗蠈懙?“尊敬的貴院就它現(xiàn)在的組成來說，既不是由人民選出來的，也不是由人民作主的。它只為少數(shù)人的利益服務(wù)，而對多數(shù)人的貧困、苦難和愿望置之不理?！?/p>

統(tǒng)治者窮奢極欲，被統(tǒng)治者受苦挨餓”。1840年7月宣告成立全國憲章派協(xié)會(huì)。它的宗旨是“實(shí)現(xiàn)下院的徹底改革，使下院能全面地忠實(shí)代表聯(lián)合王國的全體人員”1848年，在歐洲大陸革命風(fēng)暴的推動(dòng)下，憲章運(yùn)動(dòng)再度高漲。第三次全國請?jiān)笗M(jìn)一步提出，勞動(dòng)是一切財(cái)富的唯一來源，。人民是權(quán)力的唯一來源。在請?jiān)笗虾灻挠?97萬人。倫敦、曼徹斯特、伯明翰、利物浦、格拉斯哥等城市的工人舉行了聲勢浩大的示威游行。

列寧評價(jià)英國的憲章運(yùn)動(dòng)是“世界上第一次廣泛的、真正群眾性的、政治性的無產(chǎn)階級革命運(yùn)動(dòng)”。憲章運(yùn)動(dòng)標(biāo)志著英國無產(chǎn)階級開始作為一支獨(dú)立的政治力量登上了歷史舞臺，揭開了同資產(chǎn)階級爭奪政治權(quán)力的斗爭的序幕。

政府預(yù)算制度的形成政府預(yù)算制度在英國的形成和發(fā)展過程，具有以下幾個(gè)特點(diǎn)(P298)（簡單了解）：（1）政府預(yù)算制度是經(jīng)濟(jì)利益爭奪的產(chǎn)物（2）政府預(yù)算制度是政治格局變動(dòng)的直接結(jié)果（3）政府預(yù)算制度是議會(huì)對君主財(cái)政權(quán)剝奪的直接結(jié)果（4）政府預(yù)算制度直接促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的建立健全1.3政府預(yù)算制度的基本性質(zhì)

P298（同時(shí)看我國預(yù)算制度之不足）（1）計(jì)劃性（2）歸一性（3）公開性（透明度）（4）法治性（5）年度性（歷年制、跨年制）最本質(zhì)的內(nèi)涵是什么？案例——正視人大缺鈣現(xiàn)象人大審批計(jì)劃、預(yù)算“跑龍?zhí)住?、“走過場”的通病一直難治愈，且不說計(jì)劃預(yù)審的草案內(nèi)容“內(nèi)行說不清”、“外行看不懂”，就是舉手表決草案時(shí)也是“一鍋端”，基本上原原本本通過，尤其是政府及其財(cái)政部門自由突破計(jì)劃預(yù)算使原本蒼白無力的計(jì)劃、預(yù)算審查更加流于形式。1999年，國家審計(jì)署長李金華向九屆全國人大常委會(huì)第10次會(huì)議披露的問題“觸目驚心”：財(cái)政部一些司局挪用支農(nóng)周轉(zhuǎn)金1億多元蓋大樓；1998年全國上下抗洪，水利部竟挪用大江大河堤防資金1400萬元蓋宿舍；國家旅游局下屬公司竟私分國債收益，人均12萬元。日前，媒體又披露北京鐵路局挪用4個(gè)億建四星級賓館。資料：美國政府的關(guān)門事件美國史上曾多次發(fā)生過因財(cái)政預(yù)算沒通過而迫使政府關(guān)門的事件：從1995年11月至1996年1月，克林頓政府與國會(huì)在財(cái)政預(yù)算問題上僵持不下，導(dǎo)致美國聯(lián)邦政府部分機(jī)構(gòu)兩度關(guān)門。第一次是1995年11月14日至19日，80萬政府工作人員“下崗”6天。第二次是1995年12月16日至次年1月6日，持續(xù)22天，28萬政府雇員不能上崗，另有40多萬雇員屬要害部門，必須上班但拿不到工資。這是20世紀(jì)80年代以來，聯(lián)邦政府與國會(huì)談不攏而關(guān)門的第5次。2003年7月1日，美國加利福尼亞州因州議會(huì)內(nèi)共和黨與民主黨的驢象之爭，使得政府預(yù)算案未能如期通過。施瓦辛格在選舉中獲勝，成了新州長。2005年7月1日，明尼蘇達(dá)州議會(huì)因?yàn)闆]有通過新財(cái)政預(yù)算案，當(dāng)年，美國沒能如期通過財(cái)政預(yù)算案的，有十幾個(gè)州。2006年七月，新澤西州政府關(guān)門。據(jù)悉，因財(cái)政赤字而使預(yù)算案不能按期通過，幾乎是美國各州的通病。不過，幾乎沒有一個(gè)州政府愿意自動(dòng)關(guān)閉，大都采取臨時(shí)預(yù)算案，使州政府繼續(xù)運(yùn)作，直到通過新的預(yù)算案。2

、政府預(yù)算的種類2.1單一預(yù)算與復(fù)式預(yù)算單一預(yù)算又稱單式預(yù)算，是指在預(yù)算年度內(nèi)，將全部公共收支編入一個(gè)單一的總預(yù)算內(nèi)。優(yōu)點(diǎn)：整體性強(qiáng)、簡便易行缺點(diǎn)：沒有把全部的財(cái)政收入按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分列和匯集平衡，不便于經(jīng)濟(jì)分析和有選擇地進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)控制。

復(fù)式預(yù)算是在單式預(yù)算的基礎(chǔ)上發(fā)展演變而成的，是指在預(yù)算年度內(nèi)將全部預(yù)算收支按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)歸類，分別匯編成兩個(gè)或兩個(gè)以上的預(yù)算，以特定的預(yù)算收入來源保證特定的預(yù)算支出，并使兩者具有相對穩(wěn)定的對應(yīng)關(guān)系。典型復(fù)式預(yù)算一般分為經(jīng)常預(yù)算與資本預(yù)算。經(jīng)常預(yù)算收入來源主要是稅收和一般性的行政收費(fèi)，對應(yīng)的支出是行政國防、科教文衛(wèi)等公共支出資本預(yù)算收入來源為公債和國有資產(chǎn)收益，對應(yīng)的支出為國有企業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資性支出。經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算包括的具體收支項(xiàng)目如圖

復(fù)式預(yù)算組織形式的最大特點(diǎn)：區(qū)分經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算，這就區(qū)分了各項(xiàng)收入和支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和用途，便于政府權(quán)衡支出性質(zhì)，分別輕重緩急，做到資金使用有序性，能比較合理地安排使用各類資金，也便于經(jīng)濟(jì)分析和科學(xué)的宏觀決策與控制。把預(yù)算分成經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算兩個(gè)部分，兩個(gè)部分以各自來源應(yīng)付各自的支出，各自平衡，這就打破了預(yù)算的完整性原則和傳統(tǒng)的收支平衡觀念。由于把國債收入作為資本預(yù)算的正常收入項(xiàng)目，這就使得資本預(yù)算總是平衡的，只有經(jīng)常預(yù)算的收支才可能有差額。2.2項(xiàng)目預(yù)算和績效預(yù)算按投入項(xiàng)目能否直接反映其經(jīng)濟(jì)效果分類，政府預(yù)算可分為項(xiàng)目預(yù)算和績效預(yù)算。項(xiàng)目預(yù)算：指只反映項(xiàng)目的用途和支出金額，而不考慮其支出經(jīng)濟(jì)效果的預(yù)算形式。

績效預(yù)算：是指根據(jù)成本-效益比較的原則，決定支出項(xiàng)目是否必要及其金額大小的預(yù)算形式，即有關(guān)部門先制定所要從事的事業(yè)計(jì)劃和工程計(jì)劃，再依據(jù)政府職責(zé)和施政計(jì)劃選定執(zhí)行實(shí)施方案，確定實(shí)施方案所需支出費(fèi)用而編制的預(yù)算。目的：主要是測量政府財(cái)政資金使用效率，以此作為政府資金安排使用的資料和信息。但績效評估存在困難（可見P100社會(huì)成本－收益分析的困難）2.3增量預(yù)算和零基預(yù)算

按編制方法分類，政府預(yù)算可分為增量預(yù)算和零基預(yù)算。

增量預(yù)算（基數(shù)法）：指財(cái)政收支計(jì)劃指標(biāo)是在以前財(cái)政年度的基礎(chǔ)上，按新的財(cái)政年度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況加以調(diào)整之后確定的預(yù)算形式。

零基預(yù)算（因素法）：指對所有的財(cái)政收支，完全不考慮以前的水平，重新以零為起點(diǎn)而編制的預(yù)算形式。

2.4其他分類方法

按照政府級次分類可以分為中央預(yù)算和地方預(yù)算。政府預(yù)算就是政府收支預(yù)算，一般來說，有一級政府就有一級財(cái)政收支活動(dòng)主體，也就應(yīng)有一級預(yù)算。在現(xiàn)代社會(huì)，大多數(shù)國家都實(shí)行多級預(yù)算

中央預(yù)算（政府預(yù)算管理體系中居于主導(dǎo)地位）地方預(yù)算（在預(yù)算管理體系中居于基礎(chǔ)性地位）其他分類方法（續(xù)）按照預(yù)算收支管理范圍分類總預(yù)算：各級政府預(yù)算部門預(yù)算單位預(yù)算部門預(yù)算是政府總預(yù)算的基礎(chǔ)，基層單位預(yù)算是部門預(yù)算的基礎(chǔ)。附：部門預(yù)算改革2000年開始進(jìn)行部門預(yù)算改革什么是部門預(yù)算，與以前預(yù)算有何不同？“廣東特色”：政府預(yù)算科目列至項(xiàng)級從原來僅列的“類級收支總數(shù)”，擴(kuò)延到具體運(yùn)用的300多個(gè)款級、500多個(gè)項(xiàng)級財(cái)政資金

政府買一臺電腦也要向人大報(bào)告

其他分類方法（續(xù)）按照預(yù)算作用的時(shí)間分類年度預(yù)算中長期預(yù)算按照法律效力分類正式預(yù)算臨時(shí)預(yù)算：正式預(yù)算成立前暫時(shí)性預(yù)算追加（修正）預(yù)算案例研究：1998年的追加預(yù)算追加預(yù)算（年中調(diào)整）案例研究1998年3月6日，財(cái)政部長在全國人大九屆一次會(huì)議上作預(yù)算報(bào)告，強(qiáng)調(diào)1998年要繼續(xù)實(shí)行適度從緊的財(cái)政政策，嚴(yán)格控制財(cái)政支出，中央財(cái)政赤字要比1997年的執(zhí)行數(shù)560億元減少100億元。1998年8月，財(cái)政部向全國人大常委會(huì)提出預(yù)算調(diào)整方案獲得批準(zhǔn)。預(yù)算調(diào)整方案的基本內(nèi)容是：增發(fā)1000億元長期國債，用于基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)投資，它使中央和地方的預(yù)算支出各增加500億元，中央財(cái)政赤字由年初預(yù)算的460億元擴(kuò)大到960億元。如此大幅度的年中預(yù)算調(diào)整，是建國以來所罕見的。那么，這種調(diào)整意味著什么呢？C＋I(xiàn)＋G＋X＝C＋S＋T＋M，即I＋（G－T）＋（X－M）=S。在經(jīng)濟(jì)處于蕭條階段時(shí)，I＜S，因而維持上面的等式，應(yīng)使（X－M）＋（G－T）＞0。如果X＜M，則必須使G＞T。當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于繁榮階段時(shí)，則應(yīng)做相反的操作東南亞金融危機(jī)的影響。外貿(mào)的增長幅度也明顯放緩，并于5月出現(xiàn)負(fù)增長1998年上半年經(jīng)濟(jì)增長率僅為7％企業(yè)產(chǎn)成品庫存總量不斷增加，1998年中已達(dá)4萬億元貨幣政策連續(xù)、密集運(yùn)用，但政策效果不夠明顯

3、政府預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行與決算

3.1政府預(yù)算編制的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)：收付實(shí)現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制

（1）兩種預(yù)算的基本界定政府預(yù)算編制方法的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)有二，即收付實(shí)現(xiàn)制（現(xiàn)金制）和權(quán)責(zé)發(fā)生制。傳統(tǒng)的政府預(yù)算編制方法是以收付實(shí)現(xiàn)制（現(xiàn)金制）為基礎(chǔ)的。從1990年代開始，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)編制政府預(yù)算的做法，得到了許多國家的重視。3.1政府預(yù)算編制的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)：收付實(shí)現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制

收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算，在收到和付出現(xiàn)金的同時(shí)就記錄收入和支出，而不考慮公共部門行為何時(shí)實(shí)現(xiàn)收入、耗費(fèi)資源或增加負(fù)債。權(quán)責(zé)發(fā)生制的預(yù)算，在公共部門行為實(shí)現(xiàn)收入、耗費(fèi)資源和增加負(fù)債的期間記錄交易，而不考慮與之相關(guān)的現(xiàn)金是否已經(jīng)收到或已付出。權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算，通常是指按照以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則記錄預(yù)算成本。修正的現(xiàn)收現(xiàn)付制修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制

3.1政府預(yù)算的編制機(jī)構(gòu)和時(shí)間預(yù)算的編制工作基本上可以分為兩大步驟，一是預(yù)算草案的具體編制，二是概算的核定。根據(jù)世界各國主持具體編制工作的機(jī)構(gòu)不同，把編制預(yù)算草案分為兩種類型由財(cái)政部主持預(yù)算編制工作

例英國、德國、意大利、日本和我國等由政府特設(shè)的專門預(yù)算機(jī)關(guān)主持預(yù)算編制工作，而財(cái)政只負(fù)責(zé)編制收入預(yù)算

例美、法概算的核定與國家的政體相聯(lián)系的。西方國家概算的核定有三種類型：由總統(tǒng)核定預(yù)算草案，如美國；由內(nèi)閣核定預(yù)算草案，如英國、法國；由委員會(huì)核定預(yù)算草案，如瑞士，等等。各國預(yù)算編制工作開始的時(shí)間不盡相同

3.2預(yù)算編制的一般程序政府預(yù)算編制的程序因各國政治制度的差異而各不相同，但一般認(rèn)為，最健全、最便于執(zhí)行的預(yù)算編制程序應(yīng)包括以下三個(gè)步驟。（1）政府最高行政機(jī)關(guān)決定預(yù)算編制的方針政策。

（2）各部門、各單位具體負(fù)責(zé)編制預(yù)算

（3）財(cái)政部門的匯總和審核

我國政府預(yù)算編制程序（P306)：層層匯總3.3政府預(yù)算的審查批準(zhǔn)

預(yù)算審批機(jī)構(gòu)及程序各國政府預(yù)算的審查批準(zhǔn)，通常有一套較為嚴(yán)格周密的審查批準(zhǔn)內(nèi)容、手續(xù)及程序。世界各國批準(zhǔn)政府預(yù)算的權(quán)力，都是屬于立法機(jī)構(gòu)許多國家限制預(yù)算辯論的程序性規(guī)則：對預(yù)算進(jìn)行表決的順序；立法機(jī)關(guān)修改預(yù)算