廣州市政府購買家庭綜合服務(wù)的前言

2012年黨的十八大報告提出“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會建設(shè)”，要求“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。[1]2013年十八屆三中全會更明確指出，“創(chuàng)新社會治理體制”的重要舉措之一是：“激發(fā)社會組織活力。正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)?！盵2]由此可見，“創(chuàng)新社會治理體制”要求在建立基本的公共服務(wù)體系的同時，要將適合由社會組織承擔(dān)的公共服務(wù)交由社會組織承擔(dān)。中共廣州市委、廣州市政府于2009年就提出借鑒香港先進(jìn)經(jīng)驗，推行社會管理改革先行先試，開展政府購買服務(wù)項目試點：選擇家庭及兒童、老年、青少年、殘疾人服務(wù)、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)矯正、勞動關(guān)系協(xié)調(diào)、就業(yè)培訓(xùn)等八大類社會服務(wù)項目進(jìn)行政府購買服務(wù)試點。采取適應(yīng)我市社會管理事業(yè)發(fā)展的方式，向非營利性社會組織購買服務(wù)。通過購買服務(wù)，逐步降低政府的行政成本，提高社會公共服務(wù)質(zhì)量和水平。[3]與此同時，中共廣州市委、廣州市人民政府也提出創(chuàng)新街道社區(qū)服務(wù)模式，按照管理、服務(wù)、執(zhí)法“三位一體”的思路，在街道內(nèi)積極推進(jìn)“一隊三中心”建設(shè)（即綜合執(zhí)法隊伍、綜治信訪維穩(wěn)中心、政務(wù)服務(wù)中心、家庭綜合服務(wù)中心）。[4]正是這些有利的政策催生了廣州市家庭綜合服務(wù)中心（以下簡稱家綜）。2010年，廣州市民政局初次列出廣州市家綜建設(shè)的時間表：2010～2012年全市建立20間家綜，開展試點工作，每間家綜財政資助總額為200萬元一年。這些試點家綜要么采取“政府購買服務(wù)方式”，即通過公開招投標(biāo)的方式委托社會組織提供服務(wù)；要么由街道辦事處作為主管部門，成立獨立的民辦非營利企業(yè)承擔(dān)服務(wù)，亦即“街道間接管理模式”。預(yù)計2013～2015年，家綜建設(shè)的工作拓展到全市50%的街道；2016～2020年家綜需覆蓋全市所有街道，并達(dá)到香港的服務(wù)水平。[5]在實際工作中，廣州市家綜比原定的時間表發(fā)展得更加迅猛。2011年，中共廣州市委和廣州市人民政府在《關(guān)于加快街道家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)的實施辦法》（以下簡稱穗辦〔2011〕22號文）中進(jìn)一步要求：“到2011年底，全市所有條件成熟的街道要開展家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)工作；到2012年上半年，全市每個街道至少建成1個家庭綜合服務(wù)中心?！盵6]如前所述，2010年廣州市已試點20間家綜，投放市區(qū)兩級財政資金總計4000萬元。2011年廣州市家綜數(shù)目增長至54間；到2012年全市每個街（鎮(zhèn)）已建立一間家綜，合計150間。到2014年，廣州市家綜數(shù)目甚至上升到171間，財政支出總額逾3.1億元。必須指出的是，廣州市家綜之所以能夠在如此短的時間內(nèi)全面鋪開，離不開相關(guān)政府部門的大力支持。從這方面可以看出，廣州市政府迫切希望通過政府購買服務(wù)的方式，基于家綜這個載體，深入街（鎮(zhèn)）、社區(qū)提供社會服務(wù)?？梢哉f，廣州市家綜由始至終承擔(dān)著“創(chuàng)新社會治理體制”的兩個要求：“建立基本的公共服務(wù)體系”和“由社會組織承擔(dān)合適的公共服務(wù)”。正因為廣州市家綜肩負(fù)著如此重要的任務(wù)，這項工作自開展之初就受到社會各界的廣泛關(guān)注。一方面，媒體多從財政投入的角度肯定以家綜為主體的政府購買社工服務(wù)。例如，有報道指出：2012～2014年，廣州市政府購買服務(wù)已累計投入9.65億元，投入資金居全國首位；[7]其中，民辦社工機(jī)構(gòu)和社會工作者年均增長率達(dá)到54.8%和62%。[8]然而，媒體在肯定廣州市家綜的創(chuàng)新模式之余，也提出了一些批評的聲音。有報道認(rèn)為，大規(guī)模購買家綜服務(wù)“有如撒胡椒面，普及得快，卻似乎成效不明顯”。[9]另一方面，家綜卻認(rèn)為政府投入不足，一間家綜一年200萬元經(jīng)費根本不夠用，撥款的滯后性甚至讓服務(wù)承辦方需要自行墊付工資。[10]具體執(zhí)行家綜服務(wù)的社會工作者也經(jīng)常受到媒體的質(zhì)疑。據(jù)報道，2013年廣州市家綜社工有46.1%持有社會工作相關(guān)從業(yè)證書，而53.9%的社工則沒有持證。[11]目前，廣州市家綜社工平均年齡為25歲；92.8%的社工從業(yè)時間在3年以下，從業(yè)5年以上的專業(yè)社工僅1%。[12]這支年輕的社工隊伍收入也比較低，月薪3000元以下的社工占55%，3000～4000元的占35%，4000～5000元的占8%，超過5000元的僅占2%。[11]這樣不具備競爭力的薪酬通常被媒體認(rèn)為是導(dǎo)致社工年流失率達(dá)到24.3%的主要原因。[13]無論從政府購買社會服務(wù)還是從專業(yè)社會工作人才隊伍建設(shè)的角度來看，廣州市家綜的發(fā)展的確走在了全國的前列。因此，廣州市家綜也逐漸成為學(xué)術(shù)研究的一個場域?，F(xiàn)有的研究基本從個別家綜出發(fā)，力求通過個案研究來反映更深層次的理論問題。肖小霞等在廣州市7個區(qū)里選取了7間家綜，對其中16名社工進(jìn)行訪談，得出結(jié)論認(rèn)為：購買家綜的合同和指標(biāo)導(dǎo)致社會工作服務(wù)“商品化”，違背了其原本的道德實踐屬性。同時，家綜服務(wù)亦呈現(xiàn)以維穩(wěn)為本、以購買方意圖為主的傾向。[14]張興杰等指出，家綜服務(wù)存在“價低者得”、購買服務(wù)“運動化”、招投標(biāo)關(guān)系不規(guī)范、契約關(guān)系不平等、第三方評估和監(jiān)督缺位等問題。[15]黃曉星和楊杰以一個街道為例，認(rèn)為家綜服務(wù)及其社會工作者要么會被吸納到街道網(wǎng)格化管理的體系中，要么在居委會服務(wù)角色加強(qiáng)后被邊緣化。[16]同樣根據(jù)一個街道家綜的個案，朱健剛和陳安娜甚至宣稱嵌入式發(fā)展的社會工作既不能保持自身的專業(yè)性，又不比傳統(tǒng)的街區(qū)權(quán)力機(jī)構(gòu)（如居委會）更有助于社區(qū)治理。[17]這些媒體報道和學(xué)術(shù)文章在很大程度上引起了社會大眾對廣州市家綜的關(guān)注。但是，相關(guān)政府部門、社工機(jī)構(gòu)、社會工作者、學(xué)者甚至公眾如果想對廣州市家庭綜合服務(wù)有更深入的認(rèn)識，他們首先要對現(xiàn)時家綜發(fā)展的各種基本情況有所把握，而不能只依靠個案描述。本報告認(rèn)為，目前對廣州市家綜（甚至社會工作發(fā)展）的一個重大研究空白恰恰在于缺乏對最基本的實際數(shù)據(jù)的收集。本報告希望整理出這些基本數(shù)據(jù)，對現(xiàn)有的文獻(xiàn)觀點進(jìn)行支撐、補充或反駁，從而拓寬人們對廣州市家綜的認(rèn)識。例如，在“撥款滯后性”的問題上，第六章“項目經(jīng)費使用情況”提供了支持的證據(jù)，證明該問題是有所加劇的：在2012～2013年度，35.48%的樣本家綜不能準(zhǔn)時收到第一期撥款，這一比例在2013～2014年度甚至上升到83.67%。2012～2013年度，有35.48%的樣本家綜不能準(zhǔn)時收到第二期撥款，這比例在2013～2014年度也上升到75.51%。第四章“從業(yè)人員”為“從業(yè)年限低”的問題提供了較為精準(zhǔn)的數(shù)字：2012～2013年度，廣州市家綜社工從業(yè)年限為3年及以下的占85.95%，而從業(yè)年限在5年及以上的則占8.98%。2013～2014年度，從業(yè)年限為3年及以下的上升到89.26%，而從業(yè)年限在5年及以上的則為7.08%。同理，更為準(zhǔn)確的社工工資比例應(yīng)為：到手月薪3000元以下（即稅前[18]約3750元）的從業(yè)人員占44%，3000～4000元（即稅前約3750～5000元）的占39%，4000元以上（即稅前約5000元以上）的占17%。本報告還提供了2012～2013年和2013～2014年兩個年度的縱向比較。例如，在“持證人數(shù)少”的問題上，2012～2013年度的確有53%的從業(yè)人員沒有持相關(guān)的專業(yè)證書；但2013～2014年度這一比例已減少至36%。另外，本報告還嘗試對一些統(tǒng)計口徑進(jìn)行嚴(yán)格的定義。例如，目前所掌握的各種評估資料其實只能顯示“離職”（離開本家綜），并不能體現(xiàn)“流動”（上調(diào)至同機(jī)構(gòu)的管理層、前往同機(jī)構(gòu)其他項目點、跳槽到其他社工機(jī)構(gòu)）或“流失”（脫離社會工作行業(yè)）。而且，離職率的計算不宜包括試用期員工，因為他們離職的原因很有可能是其水平達(dá)不到機(jī)構(gòu)的要求。因此，本報告在所能夠收集到的三個區(qū)的資料中，統(tǒng)計出“剔除試用期員工后社會工作專業(yè)人員離職率”在兩個年度的數(shù)字，分別為23.27%和24.55%。也就是說，坊間經(jīng)常引用“24.3%的流失率”其實很有可能只等同于本報告所定義的“離職率”情況。為了進(jìn)一步對廣州市家綜進(jìn)行全面的數(shù)據(jù)采集，廣州市社會工作協(xié)會、中山大學(xué)社會工作教育與研究中心、南都公益基金會和中山大學(xué)公共管理研究中心攜手合作，于2014年12月～2015年6月共同開展了名為“廣州市政府購買家庭綜合服務(wù)中心項目評估研究”的課題。該課題對多達(dá)141間家綜的評估資料進(jìn)行第二手文獻(xiàn)分析，向全市751名家綜社工派發(fā)調(diào)查問卷，舉行12場合計150人次的焦點小組，訪談逾80名高校教育者、社會工作者和評估專家，從而對廣州市家綜的基本數(shù)據(jù)和服務(wù)經(jīng)驗、從業(yè)人員的能力建設(shè)和專業(yè)化程度，以及第三方評估機(jī)構(gòu)的評估體系等進(jìn)行研究，力求得出廣州市家綜在第一周期實踐后的經(jīng)驗，最終為服務(wù)購買方、承辦方和評估方第二周期的運營提出建設(shè)性的建議。本報告作為“廣州市政府購買家庭綜合服務(wù)中心項目評估研究”課題的系列成果之一，主要依靠以下兩種資料來源進(jìn)行分析。第一部分資料主要來源于廣州市民政局社會工作處所保存的2012～2013年和2013～2014年兩個年度廣州市家綜的末期評估資料，包括自評報告、督導(dǎo)匯總表、人員統(tǒng)計表、服務(wù)指標(biāo)完成表、財務(wù)報告等。但是，本報告的代表性受到評估資料完整性的限制。第一，課題于2014年12月～2015年6月進(jìn)行，當(dāng)時廣州市各區(qū)家綜才陸續(xù)進(jìn)行2014～2015年的末期評估。所以，本報告只能分析現(xiàn)有的2012～2013年和2013～2014年兩個年度的情況，無法顯示第一周期最后一年的情況。第二，由于種種原因，2012～2013年和2013～2014年兩個年度某些家綜的資料歸檔存在缺漏的現(xiàn)象。第三，由于各區(qū)可自行委托第三方評估機(jī)構(gòu)對家綜進(jìn)行評估，這意味著廣州市家綜會面對不同的評估體系，從而導(dǎo)致要收集的評估資料也會不同。例如，某些區(qū)的指標(biāo)完成情況表并不需要填寫電訪、家訪、咨詢個案、專業(yè)個案、興趣小組、專業(yè)小組、中小型社區(qū)活動、大型社區(qū)活動等細(xì)化內(nèi)容的指標(biāo)。第四，不同評估機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計口徑也不統(tǒng)一。例如，有些區(qū)會認(rèn)為“咨詢個案”也屬于“專業(yè)個案”。因此，為了更好地顯示本報告的代表性，每章都會通過注釋的方式詳細(xì)說明評估資料的限制之處。第二部分資料來源于課題組在2014年12月～2015年1月針對廣州市家綜進(jìn)行的一次名為“廣州市社會工作專業(yè)化綜合調(diào)查”（GeneralSurveyofSocialWorkProfessionalisation，GSSWP）的調(diào)查。GSSWP的調(diào)查對象為“專業(yè)社工”：指家綜內(nèi)任職的中心正/副主任、領(lǐng)域主管、前線社工、社會工作助理，不包括行政人員、財務(wù)人員、實習(xí)生等輔助崗位。GSSWP的抽樣過程如下。第一，當(dāng)置信水平為95%、容錯度e=0.035時，計算出應(yīng)抽取784份樣本。第二，街道層面的家綜配有14名社工，預(yù)計每間家綜隨機(jī)抽樣10名。換句話說，完成784份樣本約需抽取80間家綜。第三，計算出每區(qū)的家綜數(shù)目占全市171間家綜的比例，從而確定每區(qū)應(yīng)抽取的家綜數(shù)目。例如，越秀區(qū)共有22間家綜，占全市171間家綜的13%，故應(yīng)在此區(qū)抽取10間（80×13%）家綜。最后，共抽取75間街道層面家綜，占廣州市街道層面家綜的48.38%；抽取5間社區(qū)層面家綜，占廣州市社區(qū)層面家綜的31%。第四，在調(diào)查過程中，可能遇到社工外出工作的情況。因此，要求每間街道層面的家綜至少要有8份回收問卷；如遇到崗位設(shè)置較少的社區(qū)家綜，則要求普查。最后，GSSWP調(diào)查共發(fā)放問卷751份，回收問卷750份，回收率達(dá)99.8%；其中有效問卷748份，有效率達(dá)99.7%（見表1-1）。本次GSSWP調(diào)查得到家綜和社工的大力支持，所抽中的家綜和社工全都能積極配合填寫問卷，從而使調(diào)查結(jié)果具有極高的代表性。表1-1GSSWP調(diào)查抽樣方案及結(jié)果利用上述兩個資料來源，本報告整理了廣州市家綜的數(shù)目和評估等級（見第二章）；各領(lǐng)域的開展情況和服務(wù)指標(biāo)的完成程度（見第三章）；從業(yè)人員的性別、年齡、職位、學(xué)歷、專業(yè)教育、從業(yè)年限、持證、離職率等情況（見第四章）；各類型社工督導(dǎo)的從業(yè)人數(shù)、所承擔(dān)崗位、督導(dǎo)時長、從業(yè)年限、到位頻率等（見第五章）；財務(wù)預(yù)算支出比、總實際結(jié)存比、不同項目的實際支出、總經(jīng)費和分期到賬情況等（見第六章）