防洪防汛機(jī)制及其面臨的挑戰(zhàn)

一黃浦江上游飲用水源地形勢上海地處長江口，水網(wǎng)密布，水系發(fā)達(dá)，但是受高強(qiáng)度的社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響，上海水環(huán)境污染情況較為嚴(yán)重，是典型的水質(zhì)型缺水城市。如何保障上海市近2000萬常住人口的飲用水安全，一直是上海市面臨的嚴(yán)峻考驗(yàn)，直接影響到人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全和社會的穩(wěn)定。上海市委、市政府歷來高度重視飲用水源地的保護(hù)。早在1985年上海市就建立黃浦江上游水源保護(hù)區(qū)，并頒布了《上海市黃浦江上游水源保護(hù)條例》，1987年又頒布了《上海市黃浦江上游水源保護(hù)條例實(shí)施細(xì)則》，1999年進(jìn)一步在保護(hù)區(qū)內(nèi)劃出“一級水源保護(hù)區(qū)”以強(qiáng)化核心水源保護(hù)，同時(shí)又?jǐn)U大“準(zhǔn)水源保護(hù)區(qū)”使得整個(gè)保護(hù)區(qū)面積達(dá)到1058平方公里。2010年3月1日，經(jīng)調(diào)整后的《上海市飲用水水源保護(hù)條例》正式生效，確定了黃浦江上游、青草沙、陳行和東風(fēng)西沙四大飲用水水源保護(hù)區(qū)，總面積進(jìn)一步增加到1365.4平方公里，占全市總面積的19.4%。其中一級保護(hù)區(qū)面積約90.2平方公里，二級保護(hù)區(qū)面積約358.8平方公里，準(zhǔn)保護(hù)區(qū)面積約916.3平方公里，將進(jìn)一步改善上海市的飲用水安全形勢。在青草沙水庫投入使用之前，黃浦江上游是上海市最重要的飲用水水源地。2004年，上海市總?cè)∷繛?78萬立方米/日，其中黃浦江上游水源地取水規(guī)模為622萬立方米/日，占全市原水供應(yīng)量的80%，水質(zhì)總體評價(jià)為Ⅲ～Ⅳ類[1]。根據(jù)最新發(fā)布的《上海市飲用水水源保護(hù)條例》，黃浦江上游飲用水源地面積仍達(dá)到1200平方公里左右，占全部水源地面積的88%?！笆濉逼陂g，青草沙水庫將建成并使用。根據(jù)規(guī)劃，青草沙未來日供水量可達(dá)719萬立方米，并且水質(zhì)在Ⅰ類至Ⅱ類之間，將取代黃浦江上游水源成為上海市最主要的飲用水源地。即便如此，由于長江口潮汐對青草沙水庫的影響，黃浦江上游水源地仍然是上海市未來飲用水源“兩江并舉、多源互補(bǔ)”格局中必不可少的組成部分。一方面是因?yàn)榍嗖萆乘畮焓荛L江口潮汐的影響，會出現(xiàn)一定周期的水質(zhì)波動(dòng)，需要黃浦江上游水源的替代和補(bǔ)充；另一方面，鑒于我國水環(huán)境污染形勢還很嚴(yán)峻，從維持上海國際大都市飲用水安全的角度出發(fā)，“多源互補(bǔ)”還是非常必要的。黃浦江上游水源保護(hù)區(qū)包括一級、二級水源保護(hù)區(qū)和準(zhǔn)水源保護(hù)區(qū)，其范圍如圖1所示。近年來，上海市采取了一系列措施，加大水源保護(hù)力度。其努力主要包括兩個(gè)方面：圖1黃浦江上游水源保護(hù)區(qū)范圍一是嚴(yán)格控制水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)行為，采取嚴(yán)格的強(qiáng)制性保護(hù)措施。主要包括：（1）在一級水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止一切可能污染飲用水水體的活動(dòng)。包括新建、改建、擴(kuò)建與供水設(shè)施和保護(hù)水源無關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目，網(wǎng)箱養(yǎng)殖、旅游、游泳和垂釣，船舶航行、停泊、裝卸（特許除外），以及使用化肥和化學(xué)農(nóng)藥，等等。已經(jīng)建成的與供水設(shè)施和保護(hù)水源無關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目，必須限期拆除或關(guān)閉。（2）在二級水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止可能向水體排放污染水體物質(zhì)的所有活動(dòng)。包括：設(shè)置排污口和新建、改建、擴(kuò)建排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目；設(shè)置固體廢棄物儲存、堆放場所；設(shè)置畜禽養(yǎng)殖場；危險(xiǎn)品水上過駁作業(yè)；向水體排放生活垃圾、污水；在水體清洗車輛；在水體清洗裝儲過油類或者有毒有害污染物的容器和包裝器材；沖洗船舶甲板，向水體排放船舶洗艙水、壓艙水；在黃浦江上游飲用水水源保護(hù)區(qū)中的淀山湖、元蕩內(nèi)從事投餌養(yǎng)殖；等等。已建成的排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目必須限期拆除或關(guān)閉。（3）在準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止下列行為：新建、擴(kuò)建污染水體的建設(shè)項(xiàng)目或者會增加排污量的改建項(xiàng)目；設(shè)置危險(xiǎn)廢物、生活垃圾堆放場所和處置場所；在水體清洗裝儲過油類或者有毒有害污染物的車輛、容器和包裝器材；向水體排放含重金屬、病原體、油類、酸堿類污水等有毒有害物質(zhì)；堆放、傾倒和填埋粉煤灰、廢渣、放射性物品、有毒有害物品等各種固體廢物；新設(shè)規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場。二是加強(qiáng)水源地污染控制，增加水源保護(hù)區(qū)及其周邊的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（主要是污水處理廠網(wǎng)系統(tǒng)建設(shè)）以及生態(tài)修復(fù)工程的建設(shè)。主要包括：（1）建成朱家角、楓涇、大昆、九亭、泖港、商榻、金澤、西岑、興塔等9座污水處理廠，擴(kuò)建朱涇、青浦第二污水處理廠，完善練塘污水處理廠污水管網(wǎng)系統(tǒng)建設(shè)，建設(shè)亭衛(wèi)排海工程，建成金山張堰污水收集系統(tǒng)工程和松江浦南葉榭南排工程。（2）針對農(nóng)村生活面源污染問題，在第四輪“環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃”中，青西地區(qū)將對農(nóng)村實(shí)施“截污納管”工程。到2012年，將使得60%以上的農(nóng)村生活污水能夠進(jìn)入污水管網(wǎng)或者建立獨(dú)立的處理設(shè)施。（3）在黃浦江上游水源保護(hù)區(qū)，特別是淀山湖水域周邊規(guī)劃建設(shè)了大型生態(tài)片林和生態(tài)濕地。其中，一期大蓮湖濕地生態(tài)修復(fù)工程于2008年正式在青浦淀山湖畔啟動(dòng)。（4）加快建設(shè)黃浦江上游水源涵養(yǎng)林，其總面積已達(dá)到58481畝。（5）上馬了以疏浚清污、污水處理、溝通水系、美化河岸、河道保潔、修復(fù)生態(tài)為六大工作目標(biāo)的萬河整治工程。經(jīng)過多年的整治，黃浦江上游水源地的水質(zhì)情況基本穩(wěn)定，但總體情況仍不容樂觀。以位于上海黃浦江上游水源地的青浦地區(qū)為例。2008年青浦1293條段、1322公里河道三類水比例11.3%，劣五類比例16.9%[2]。水體富營養(yǎng)化的情況仍然較為嚴(yán)重。二影響黃浦江上游水源地水質(zhì)的因素分析黃浦江上游水源保護(hù)區(qū)是一個(gè)開放式系統(tǒng)，很難像其他水源保護(hù)區(qū)那樣實(shí)行封閉式管理；同時(shí)其承載的社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)度高，水環(huán)境質(zhì)量受到許多因素的影響，治理、改善的難度很大。據(jù)估計(jì)，目前黃浦江水源水質(zhì)和蘇州河水質(zhì)的變化，80%以上的因素受上游來水的控制。例如，2000～2007年，黃浦江上游的氨氮濃度從0.5毫克/升飆升到2.0毫克/升，污染趨勢非常明顯，其中絕大部分是上游來水貢獻(xiàn)的[3]。黃浦江上游70%的水量來自太浦河，而太浦河的水直接來自水質(zhì)較好的東太湖。雖然東太湖的水基本維持在Ⅲ類水左右，但來水要經(jīng)過蘇州或嘉興的河網(wǎng)進(jìn)入上海。蘇州方面，目前東太湖的好水通過太浦河經(jīng)過蘇州流入上海境內(nèi)水質(zhì)下降很快，經(jīng)蘇州境內(nèi)流入上海的河流水質(zhì)更差，基本不達(dá)標(biāo)，大部分都屬于劣Ⅴ類（見圖2）。嘉興方面的情況也基本類似。雖然省界水體的水質(zhì)相對蘇滬邊界較好，但總體也不達(dá)標(biāo)。楓涇塘、清涼港、惠高涇、六里塘、上海塘等水體水質(zhì)也以劣Ⅴ類為主，紅旗塘、墳頭港、俞匯塘水質(zhì)相對較好。雖然“十二五”期間蘇州地區(qū)和嘉興地區(qū)對太湖流域水環(huán)境治理的措施和力度都在不斷加大，但是整體效果仍然有待時(shí)間的檢驗(yàn)。圖2太浦河汾湖大橋斷面水質(zhì)情況（一）農(nóng)村生活污染的影響黃浦江上游水源保護(hù)區(qū)是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)地區(qū)，經(jīng)過長期的治理，工業(yè)污染等點(diǎn)源污染已經(jīng)得到較好的控制。但是大量的面源污染問題迄今仍未得到有效解決。盡管上海市已經(jīng)出臺了許多嚴(yán)厲的強(qiáng)制性保護(hù)規(guī)定，但是具體實(shí)施情況和實(shí)施效果并不令人滿意。主要原因在于，面源污染的污染源高度分散，監(jiān)管的成本很高，需要因地制宜的綜合性的治理技術(shù)。以往針對點(diǎn)源污染的工程性治理措施在解決面源污染問題時(shí)往往是無效的。農(nóng)村生活污染就是黃浦江上游水源保護(hù)區(qū)面臨的突出問題之一。目前上海市農(nóng)村生活污水納管處理剛剛起步。根據(jù)第四輪三年環(huán)保行動(dòng)計(jì)劃安排，到2011年上海將累計(jì)完成68個(gè)自然村（約10萬戶）的生活污水治理任務(wù)。假使這一目標(biāo)能夠順利實(shí)現(xiàn)，到2011年底，上海農(nóng)村生活污水處理率也僅為10.4%。在此之前，包括二級水源保護(hù)區(qū)和準(zhǔn)保護(hù)區(qū)的許多農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村生活污染仍處于直接排放或者經(jīng)化糞池等一級處理后排放的狀態(tài)。一些已建成的小型農(nóng)村社會污水處理設(shè)施，誰來運(yùn)營、誰負(fù)責(zé)維護(hù)、成本如何分?jǐn)偟葐栴}都尚待解決。這也在很大程度上影響了污水處理的效果。并且，在水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，雖然污染水體的行為被禁止，但是實(shí)際中很難落實(shí)。例如，保護(hù)區(qū)內(nèi)的群眾還經(jīng)常在河里洗衣物甚至洗馬桶，洗碗、洗菜等生活廢水直接排河的現(xiàn)象也屢見不鮮。（二）農(nóng)業(yè)面源污染的影響農(nóng)業(yè)面源污染是當(dāng)前世界各國水環(huán)境保護(hù)和整治的重點(diǎn)和難點(diǎn)，迄今仍存在許多問題。《第一次全國污染源普查公報(bào)》顯示，我國農(nóng)業(yè)源污染物排放對水環(huán)境的影響較大，其化學(xué)需氧量排放量為1324.09萬噸，占化學(xué)需氧量排放總量的43.7%。農(nóng)業(yè)源也是總氮、總磷排放的主要來源，其排放量分別為270.46萬噸和28.47萬噸，分別占排放總量的57.2%和67.4%[4]。農(nóng)業(yè)面源污染也是黃浦江上游水源地的主要污染源之一。在2005年上海市郊區(qū)禽畜整治之前，原水源保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)田、畜禽養(yǎng)殖和水產(chǎn)養(yǎng)殖各主要污染源對總氮的貢獻(xiàn)率分別為38.95%、24.56%和15.26%（其余21.24%來自農(nóng)村生活污染），對總磷的貢獻(xiàn)率分別為17.50%、54.49%和10.43%（其余17.58%來自農(nóng)村生活污染）[5]。2005年后上海市明確禁止飲用水源區(qū)的禽畜養(yǎng)殖，并關(guān)閉了所有規(guī)模養(yǎng)殖場，水源區(qū)內(nèi)禽畜養(yǎng)殖的污染負(fù)荷得以減輕。盡管如此，水源保護(hù)區(qū)內(nèi)依然存在不少農(nóng)戶自家散養(yǎng)或圈養(yǎng)雞鴨的情況，并且很難徹底禁止，仍有可能影響到水源保護(hù)的效果。農(nóng)藥化肥方面，上海市農(nóng)村越來越少的耕地承擔(dān)著國家20億斤糧食的生產(chǎn)任務(wù)，以及本地70%的綠葉菜供應(yīng)，畝均產(chǎn)出壓力是全國的3～3.5倍。由此導(dǎo)致化肥和農(nóng)藥的施用強(qiáng)度常年居高不下。2008年，上海市單位面積耕地化肥施用水平約為600公斤/公頃/年（其中純氮約為450公斤/公頃/年，純磷約為150公斤/公頃/年），是全國平均水平的1.5倍甚至更多；單位面積農(nóng)藥施用水平約為35公斤/公頃/年（其中水溶性農(nóng)藥約占10%），為全國平均水平的3倍左右[6]。在水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，農(nóng)民收入水平偏低，農(nóng)業(yè)占主導(dǎo)地位。由于農(nóng)民普遍缺乏科學(xué)種田的技能，又對農(nóng)業(yè)收入有較大的依賴，因此化肥農(nóng)業(yè)的施用壓力更大。盡管上海市已經(jīng)出臺了許多控制水源區(qū)農(nóng)藥化肥施用量的規(guī)定，但是操作起來十分困難。目前由于農(nóng)藥是政府通過村委會發(fā)給村民，控制起來相對容易；但化肥價(jià)格低，農(nóng)民可以自發(fā)購買、自行使用，控制的難度很大。加上水源保護(hù)區(qū)內(nèi)從事農(nóng)業(yè)的很多是外地人，管理就更加困難。水產(chǎn)養(yǎng)殖方面，主要是在夏季和冬季魚塘換水時(shí)，高濃度的養(yǎng)殖廢水直排入河產(chǎn)生的污染；以及夏季降雨集中時(shí)，養(yǎng)殖廢水的外溢。目前據(jù)邵一平等人在對上海市郊區(qū)18家水產(chǎn)養(yǎng)殖（魚塘）水域的實(shí)地調(diào)查和水質(zhì)監(jiān)測的估算，認(rèn)為水產(chǎn)養(yǎng)殖污染排污系數(shù)為99.9噸/平方公里。按上海市陸域淡水養(yǎng)殖總面積3.75萬公頃計(jì)算，水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)CODcr的排放負(fù)荷約為3.2萬噸/年、氨氮約為430噸/年。根據(jù)最新的水源區(qū)保護(hù)條例，已經(jīng)禁止淀山湖、元蕩內(nèi)的投餌養(yǎng)殖，但是二級保護(hù)區(qū)和準(zhǔn)保護(hù)區(qū)的水產(chǎn)養(yǎng)殖依然是允許的。如果沒有相應(yīng)的管理措施，由此產(chǎn)生的污染負(fù)荷仍將對嚴(yán)峻的水源保護(hù)區(qū)產(chǎn)生較大影響。（三）外來人口的影響水源保護(hù)區(qū)的人口流動(dòng)的總體趨勢是，本地人口不斷流出，外來人口不斷進(jìn)入。例如，在一級水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的閔行區(qū)馬橋鎮(zhèn)彭渡村10組，內(nèi)有戶籍人口98戶共126人，但是外來人口卻有1758人[7]。這也對水源區(qū)的有效保護(hù)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。首先，外來人口的大量進(jìn)入增加了水源保護(hù)區(qū)的污染排放。進(jìn)入水源區(qū)的外來人口主要有兩類：一是進(jìn)附近工廠打工的，另一類是種植蔬菜、水果或者養(yǎng)魚的。前者一般租本地農(nóng)民閑置的房子，一個(gè)月幾十塊錢的租金，連基本的家具都沒有。他們對生活的地方?jīng)]有認(rèn)同感，千方百計(jì)減少各種生活的開銷，于是就出現(xiàn)了少用自來水而盡可能用河水、垃圾亂丟、隨地大小便等現(xiàn)象，并且基本上無法管理。后者往往在田邊或者魚塘邊搭一個(gè)簡易的草棚，一家?guī)卓谌司鸵恢鄙钤诶锩?。由此產(chǎn)生的垃圾、生活廢水等全部直接排放。并且，為了追求高收益，外來人口幾乎全部采用高強(qiáng)度的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，大量使用塑料大棚，化肥、農(nóng)藥以及魚塘餌料的施用強(qiáng)度都遠(yuǎn)比當(dāng)?shù)厝烁?。更為深刻的影響在于，外來人口的大量進(jìn)入和本地人口的流出導(dǎo)致農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)逐漸發(fā)生改變。原來鄰里之間經(jīng)常走動(dòng)的現(xiàn)象少了，一群人聚集在一起談天說地的情況也少了很多。本地村民之間的聯(lián)系越來越少，而本地人與外地人之間幾乎沒有交流。原先作為一個(gè)集體存在的農(nóng)村就逐漸演變成為一家一戶的松散聯(lián)合體，社區(qū)的色彩越來越淡漠了。另一方面，農(nóng)村仍然延續(xù)著過去的管理機(jī)制。而無論是村委會還是村黨支部，都已經(jīng)無法有效地組織和管理單家獨(dú)戶的村民和外來人員。與此相關(guān)的社區(qū)層面的公共物品的供給機(jī)制也逐步消亡了。三黃浦江上游飲用水源地保護(hù)的挑戰(zhàn)綜合以上分析，可以看出，黃浦江上游飲用水源地保護(hù)的形式仍然不容樂觀。一方面，由于上游來水和本地農(nóng)村面源污染的影響，水源地的污染負(fù)荷仍然比較高；另一方面，水源地所承載的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)度并沒有有效地削減。目前，上海市郊區(qū)上馬興建了許多污水處理廠，管網(wǎng)的建設(shè)也在逐步推進(jìn)，這對于減少整個(gè)農(nóng)村地區(qū)的污染排放具有一定的作用。但是，一般污水處理廠去除的主要污染物是化學(xué)需氧量，如果加上脫氮除磷的工藝，處理的成本將大幅度增加。并且，在農(nóng)村地區(qū)大規(guī)模鋪設(shè)污水管網(wǎng)，也是不切實(shí)際的。由于面源污染數(shù)量多、污染源小且高度分散，常規(guī)的工程性治理思路往往是無效的；并且由于面源污染成分多變，單一的治理技術(shù)很難奏效，往往需要綜合性的、因地制宜的技術(shù)集成，這進(jìn)一步加大了治理的難度。已建和待建的工程項(xiàng)目都有長效管理的需求，而當(dāng)前絕大部分工程項(xiàng)目對此問題都缺乏足夠的重視。整體而言，黃浦江上游水源保護(hù)地的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)度過高，還存在許多環(huán)境不友好的生產(chǎn)和生活方式。如果這些行為得不到改變，那么水源地的污染負(fù)荷就無法得到有效的削減，水環(huán)境惡化的威脅始終存在。因此，除了常規(guī)的保護(hù)措施之外，如何有效地降低黃浦江上游的污染負(fù)荷，就顯得尤為重要。而污染負(fù)荷往往是跟這個(gè)區(qū)域的人口密度和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)度高度相關(guān)。在青浦區(qū)，目前一個(gè)很好的趨勢是人口和產(chǎn)業(yè)越來越多地集中到青東地區(qū)，主體是水源保護(hù)區(qū)的青西地區(qū)作為生態(tài)功能區(qū)的定位也日益清晰。但是由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)仍然沒有變化，人口的流動(dòng)更多的是一個(gè)自發(fā)的進(jìn)程，并且本地人口的流出伴隨著無法控制的外來人口的流入。這些問題短期內(nèi)仍然很難解決。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)水源區(qū)保護(hù)的重點(diǎn)就落在削減農(nóng)村、農(nóng)業(yè)面源污染方面，也就是說，如何改變這一傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)的生產(chǎn)、生活方式，使之更加環(huán)境友好且可持續(xù)，并且能提高本地群眾的整體福利水平。（一）水源地的代價(jià)飲用水源地從上海整體的飲用水安全的角度出發(fā)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了許多限制。這對于原本就是經(jīng)濟(jì)較為落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)而言，代價(jià)是沉重的。農(nóng)民們把這些發(fā)展的代價(jià)歸結(jié)為一句話：“一產(chǎn)只能種，二產(chǎn)不能動(dòng)，三產(chǎn)空對空”。一系列為保護(hù)水環(huán)境質(zhì)量的措施，卻在一定程度上制約了水源地的經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高。以青西地區(qū)為例，其受到的限制主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.第二產(chǎn)業(yè)：“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”，限制招商引資在水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，工業(yè)的發(fā)展受到嚴(yán)格限制。一方面，新進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目絕大部分被禁止；另一方面，已有的工業(yè)企業(yè)也被“關(guān)、停、轉(zhuǎn)、遷”。僅2007年，水源保護(hù)區(qū)就關(guān)、遷了17家可能造成水體污染的危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、儲存企業(yè)。工業(yè)化進(jìn)程對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)的發(fā)展影響舉足輕重。而水源區(qū)由于第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到嚴(yán)格限制，農(nóng)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對周邊地區(qū)較為落后。以青西的金澤鎮(zhèn)、練塘鎮(zhèn)和朱家角鎮(zhèn)為例。這三鎮(zhèn)面積占青浦區(qū)的50.7%，人口占37.5%，而工業(yè)生產(chǎn)總值卻只有青浦區(qū)的13%，人均工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值在全區(qū)各鎮(zhèn)中排名最后三位，人均GDP、人均工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值與全區(qū)平均水平差距巨大（見表1）。表12008年青浦區(qū)水源保護(hù)區(qū)三鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r2.農(nóng)業(yè)：種植水源保護(hù)地農(nóng)業(yè)的發(fā)展也受到諸多限制。自2005年以來，水源保護(hù)區(qū)的禽畜養(yǎng)殖被全面禁止。僅青西地區(qū)在“十五”期間就整治、關(guān)閉大中型畜禽養(yǎng)殖場26家，小型養(yǎng)殖場1431家，退養(yǎng)生豬10.46萬頭[8]。按照2010年新生效的飲用水源區(qū)保護(hù)條例，一級和二級水源保護(hù)區(qū)都嚴(yán)禁禽畜養(yǎng)殖。水產(chǎn)養(yǎng)殖也是如此。在上海第三輪環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃（2003～2005年）中，青浦區(qū)投入巨額資金，全面整治了淀山湖的網(wǎng)箱養(yǎng)殖，并且在新的飲用水源地保護(hù)條例中，將淀山湖、元蕩的投餌養(yǎng)殖一并禁止。并且實(shí)際上，在水源保護(hù)區(qū)內(nèi)新挖魚塘養(yǎng)殖的申請也全部不予批準(zhǔn)。水源保護(hù)區(qū)的農(nóng)業(yè)絕大部分是種植業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前青西地區(qū)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭91%還是以生產(chǎn)種植業(yè)為主，只有少量的漁業(yè)和林業(yè)。而相對于養(yǎng)殖業(yè)，種植業(yè)的利潤空間要小得多（見圖3）。圖3青西地區(qū)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭戶數(shù)構(gòu)成（二）責(zé)任的分擔(dān)問題在飲用水源地保護(hù)中，上海市近2000萬市民是主要受益者，而飲用水源地區(qū)的群眾則是損失的主要承擔(dān)者。農(nóng)民有樹不能伐，有水不能用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間受到限制，加劇區(qū)域發(fā)展的不平衡和區(qū)域間利益沖突。飲用水源地的群眾喪失的不是簡單的經(jīng)濟(jì)利益，而是一種發(fā)展的權(quán)利。政府作為公共利益的代表，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)絕大部分責(zé)任。事實(shí)上，上海市政府已經(jīng)投入了大量的資金，上馬了諸多治理工程，但這僅是其責(zé)任的一部分。水源地的群眾本質(zhì)上是替上海市政府承擔(dān)了保護(hù)水源地的責(zé)任，因此，對于他們的發(fā)展權(quán)的損失，政府必須給予相應(yīng)的補(bǔ)償。如果當(dāng)?shù)厝罕姷陌l(fā)展問題沒有得到有效的解決，那么當(dāng)?shù)厝罕娛冀K存在追求各種經(jīng)濟(jì)利益的動(dòng)力，各種濫用自然資源和生態(tài)環(huán)境的行為就不可能得到有效遏制；但政府的各種管理措施，由于群眾不買賬，致使監(jiān)督成本過高，可能很難落到實(shí)處。以水源地的“禁養(yǎng)令”為例。在青西絕大部分農(nóng)村，雖然成規(guī)模的養(yǎng)殖已經(jīng)被清理，但是家家戶戶養(yǎng)雞養(yǎng)鴨的情況并不鮮見。需要注意的是，發(fā)展權(quán)損失的補(bǔ)償并不等于將群眾給養(yǎng)起來。這是因?yàn)椋l(fā)展權(quán)中部分也是自身的責(zé)任。如果一個(gè)地區(qū)的人不熱愛自己的家園，無論外力如何作用，始終都很難將這一地區(qū)建設(shè)好。傳統(tǒng)的社區(qū)機(jī)制消失，基層組織的行政化趨勢，在農(nóng)田隨時(shí)可能被征用而且征地補(bǔ)償和農(nóng)田景觀的好壞無關(guān)的情況下，追求眼前經(jīng)濟(jì)收益的農(nóng)戶基本上也喪失了精耕細(xì)作的傳統(tǒng)生產(chǎn)、生活方式，各種合作組織缺乏利益驅(qū)動(dòng)力，使得問題更加復(fù)雜化。因此，政府進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，不應(yīng)當(dāng)僅僅是將這部分群眾“養(yǎng)起來”，而應(yīng)當(dāng)通過合理的政策安排，為當(dāng)?shù)厝罕娞峁┠軌蜻^上體面生活的發(fā)展機(jī)會，幫助他們重建美好家園。需要在社區(qū)的力量、農(nóng)民的力量、政府的力量的共同作用下，使得水源保護(hù)區(qū)的群眾可以通過自己的手，在自己的家園里，看得到未來的希望。四在發(fā)展中解決發(fā)展面臨的各種問題從黃浦江上游水源地保護(hù)的整體形勢看，保護(hù)區(qū)內(nèi)的污染負(fù)荷仍然比較高。在上游來水的水質(zhì)在短期內(nèi)不太可能出現(xiàn)質(zhì)的變化的情況下，降低污染負(fù)荷的主要希望就寄托在本地面源污染的控制上，包括農(nóng)村生活污染和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染的控制。這本質(zhì)上要求按照飲用水源地保護(hù)的要求，重構(gòu)農(nóng)村社區(qū)的生產(chǎn)、生活方式。但是這種轉(zhuǎn)變很難在自發(fā)情況下發(fā)生。因?yàn)樵谌狈?qiáng)有力的組織機(jī)制的條件下，無論是基層政府、社區(qū)組織還是農(nóng)民，都缺乏治理面源污染的激勵(lì)。面源污染的治理是一個(gè)長期的過程，除了一次性工程投入之外，還需要長期管理運(yùn)營的投入。按照我國的財(cái)政投入機(jī)制，前者資金來源渠道廣，國家、上海市和青浦區(qū)都可能有專項(xiàng)資金支持；但后者基本由基層政府承擔(dān)。而面源污染治理的收益卻是由整個(gè)上海市分享的。于是就產(chǎn)生了正外部性。對社區(qū)組織和農(nóng)民而言也是如此。它們從面源污染控制中能夠直接獲利的很少，但是為此付出的機(jī)會成本卻不低。因此，如何界定相關(guān)主體的責(zé)任邊界、并建立相應(yīng)的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，就顯得尤為重要。（一）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與人的發(fā)展黃浦江水源地保護(hù)區(qū)當(dāng)前面臨的水源地保護(hù)與自身社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求相沖突的困境，在我國，尤其是東部發(fā)達(dá)地區(qū)的水源保護(hù)區(qū)具有很強(qiáng)的代表性。這些區(qū)域往往都屬于平原河網(wǎng)地形，河網(wǎng)綜合交錯(cuò)，但水流緩慢，上下游不明顯。由于水源保護(hù)的限制，所在區(qū)域不得不以種植業(yè)為主。同時(shí)，發(fā)展機(jī)會的缺失，也使得本地人口不斷外遷。雖然相對于工業(yè)，種植業(yè)對生態(tài)環(huán)境的破壞、污染物的排放強(qiáng)度都要低得多，但是種植業(yè)并不是天然有利于水源保護(hù)的。這是因?yàn)?，一方面種植業(yè)的土地利用強(qiáng)度仍然比較高，尤其是在社會經(jīng)濟(jì)比較落后、本地群眾經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求迫切的地區(qū)。為了追求更高的產(chǎn)出，人們往往選擇施用更多的農(nóng)藥、化肥；另一方面，相對于工業(yè)點(diǎn)源污染，種植業(yè)的面源污染治理難度更大。迄今為止，面源污染的監(jiān)測、管理和治理等各個(gè)環(huán)節(jié)還存在大量無法解決的問題。在水源保護(hù)區(qū)，尤其是在上游來水質(zhì)量已經(jīng)堪憂的情況下，如何削減本地因?yàn)槿丝趬毫?、發(fā)展壓力下的種植業(yè)產(chǎn)生的污染負(fù)荷，已經(jīng)成為本地飲用水源地保護(hù)的關(guān)鍵問題之一。除此之外，農(nóng)村生活污染也是水源保護(hù)區(qū)的本地主要污染源之一。盡管政府加大了農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，但是由于社區(qū)機(jī)制的缺失，村民的積極性并沒有被充分調(diào)動(dòng)起來。而僅僅依靠工程是很難達(dá)到目的的。因此，本地飲用水源地的保護(hù)問題，同時(shí)也是發(fā)展問題；不但要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還要堅(jiān)持不懈地推動(dòng)本地人的發(fā)展和社區(qū)的發(fā)展。這是一個(gè)“重振河山”的系統(tǒng)工程。具體而言，就是實(shí)現(xiàn)高強(qiáng)度、低附加值的種植業(yè)向環(huán)境友好、高附加值的服務(wù)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變；在這個(gè)過程中，重新將一盤散沙的農(nóng)民組織起來，共同建設(shè)美好家園。（二）結(jié)合郊區(qū)的快速城鎮(zhèn)化過程，推動(dòng)農(nóng)業(yè)要素流轉(zhuǎn)對黃浦江上游水源區(qū)的有效保護(hù)，決定性的措施可以歸結(jié)為：“人出來、錢進(jìn)去”。這是因?yàn)?，相對于飲用水源區(qū)面臨的供水?dāng)?shù)量和質(zhì)量的壓力，飲用水源區(qū)的污染負(fù)荷依然過高，而其中很大一部分是由于人的活動(dòng)所引發(fā)的。黃浦江上游水源區(qū)的人口密度，不但相對于發(fā)達(dá)國家的水源地顯得過高，而且在東部沿海地區(qū)的水源地中，也不算低。另外，資本以及資本帶動(dòng)的其他要素進(jìn)入農(nóng)村，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村振興的關(guān)鍵。而要吸引資本進(jìn)入農(nóng)村，必須能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村要素的流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。每家每戶一畝三分地的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式，會導(dǎo)致發(fā)展的交易成本的大幅度增加，也降低了對資本的吸引力。在水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，本地群眾對土地的依賴程度已經(jīng)非常低。在家庭收入結(jié)構(gòu)中，直接來自土地經(jīng)營的收入甚至可以忽略不計(jì)。絕大多數(shù)農(nóng)民僅種植足夠一家的口糧，而將大部分的耕地租給外地人經(jīng)營。類似的，農(nóng)村建設(shè)用地的浪費(fèi)也比較嚴(yán)重。一方面，許多家庭實(shí)際上都已經(jīng)不住在農(nóng)村，但是他們?nèi)匀槐Ａ糁约业姆孔雍驼?；另一方面，農(nóng)村還有不少人因?yàn)楦鞣N理由要新建房，許多生產(chǎn)隊(duì)甚至已經(jīng)將公共空間（如打谷場）全部建完了。農(nóng)民之所以不愿意放棄耕地和房屋，一方面是因?yàn)槠毡榈膶φ畡?dòng)遷的預(yù)期。他們希望從中最大化自己的收益；另一方面是因?yàn)?，在?dāng)前的城鄉(xiāng)二元體制下，這部分屬于他們的資源還無法有效地流轉(zhuǎn)，由此產(chǎn)生的不利后果是顯而易見的。農(nóng)村淪落為村民逐利的平臺，大量資源被浪費(fèi)，資本不愿意進(jìn)入，也無法進(jìn)入。因此，結(jié)合郊區(qū)的快速城市化進(jìn)程，應(yīng)積極為想離開的村民創(chuàng)造條件。第一種方法是依托農(nóng)民合作組織，按照雙方自愿協(xié)商的價(jià)格，將耕地資源逐步集中起來；再由合作組織與資本進(jìn)行談判協(xié)商。農(nóng)民可以將耕地出租，收取租金；也可以將耕地入股，每年獲取分紅。無論租金還是分紅，都可以根據(jù)農(nóng)民的需要，給予實(shí)物（解決各家各戶的口糧問題）或者現(xiàn)金。這樣做的好處是可以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；慕?jīng)營，采取統(tǒng)一的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，管理也相對方便。并且，放棄耕地的農(nóng)民也可以到合作組織中打工。第二種方法是成立土地收儲基金，推動(dòng)宅基地的置換?？梢钥紤]在鎮(zhèn)區(qū)建造聯(lián)排樓，以相對合理的價(jià)格置換農(nóng)民的宅基地。從當(dāng)前的情況看，不應(yīng)采取簡單地按照人均住房面積補(bǔ)償或者按照面積補(bǔ)償?shù)姆绞?，而?yīng)當(dāng)通過談判協(xié)商來確定。如果雙方都可以接受，則交易達(dá)成；如果有一方不能接受，就交易繼續(xù)閑置。只要最終能夠使水源保護(hù)區(qū)的人口密度控制在一個(gè)合理的范圍之內(nèi)即可。因此，在鎮(zhèn)政府乃至區(qū)政府一級，成立水源保護(hù)區(qū)土地收儲基金是必要的：一方面可以避免農(nóng)民漫天要價(jià)，另一方面也為想放棄農(nóng)村土地資源的農(nóng)民提供一個(gè)出路。最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域土地資源的配置的優(yōu)化。（三）生產(chǎn)服務(wù)體系的重建農(nóng)業(yè)面源污染的控制，對于緩解黃浦江上游水源區(qū)的污染負(fù)荷至關(guān)重要。推進(jìn)的關(guān)鍵是如何在不影響農(nóng)業(yè)收入（而不是產(chǎn)量）的情況下減少農(nóng)藥、化肥的施用。目前主要的路徑是有機(jī)肥的推廣使用以及精準(zhǔn)施肥、配方施肥等技術(shù)的推廣。但是，目前農(nóng)村的普遍情況是農(nóng)民的受教育水平低，絕大多數(shù)依靠經(jīng)驗(yàn)種田。加上農(nóng)村人力資本大量外流的影響，剩下從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的都是老年農(nóng)民。他們很難接受并應(yīng)用各種新技術(shù)。目前上海市農(nóng)技服務(wù)體系不完善，尤其是越往基層效率越低。直接在田間地頭為農(nóng)民提供技術(shù)服務(wù)的基本沒有。同時(shí)我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)體系普遍存在體制不一、人才缺乏、年齡結(jié)構(gòu)老化、人才斷層明顯、隊(duì)伍缺乏技術(shù)培訓(xùn)、服務(wù)觀念和知識結(jié)構(gòu)均落后于現(xiàn)實(shí)需求等問題，無法滿足農(nóng)村面源污染控制的需要，更無力為生態(tài)農(nóng)業(yè)等環(huán)境友好的生產(chǎn)方式的發(fā)展提供有力的支撐。因此，當(dāng)前迫切需要重建農(nóng)村的生產(chǎn)服務(wù)體系。其長期目標(biāo)是，實(shí)現(xiàn)每個(gè)村配備一個(gè)農(nóng)業(yè)技術(shù)人員的目標(biāo)。短期內(nèi)，可以采取的措施包括：（1）依托“大學(xué)生村官”活動(dòng)，讓這部分下鄉(xiāng)的大學(xué)生擔(dān)負(fù)教導(dǎo)農(nóng)民正確施肥的職責(zé)。（2）繼續(xù)推廣“為農(nóng)綜合服務(wù)站”，免費(fèi)為農(nóng)民提供各種農(nóng)技培訓(xùn)。（3）通過種植能手、農(nóng)業(yè)合作組織等的示范作用，激發(fā)農(nóng)民參與的積極性；并且采取補(bǔ)貼等鼓勵(lì)方式，扶持種植能手和農(nóng)業(yè)合作組織為農(nóng)民提供田間地頭的實(shí)踐指導(dǎo)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)還應(yīng)當(dāng)重新考慮對化肥、農(nóng)藥的銷售渠道進(jìn)行控制。在開放的化肥供給體系下，由于化肥價(jià)格較低，農(nóng)民的逐利行為會導(dǎo)致濫用化肥的現(xiàn)象始終存在。而采取一定程度的管制措施的農(nóng)藥的濫用情況相對較少。在日本，70%的農(nóng)資是通過農(nóng)協(xié)購買和配發(fā)的，其中農(nóng)藥達(dá)到70%，化肥達(dá)到92%[9]。鑒于農(nóng)藥、化肥的施用對水源保護(hù)區(qū)的嚴(yán)重影響，對其銷售渠道進(jìn)行必要的控制是合理的。例如，可以由每個(gè)村的農(nóng)業(yè)技術(shù)人員根據(jù)土地情況確定農(nóng)藥化肥的購買配額，從源頭上控制農(nóng)民亂施化肥的行為。（四）提高農(nóng)民的組織化程度，重構(gòu)社區(qū)集體行動(dòng)機(jī)制無論是飲用水源地的保護(hù)還是社區(qū)的振興，一個(gè)基本前提是提高農(nóng)民的組織化程度。因?yàn)闆]有有效的集體行動(dòng)機(jī)制，那么，濫用開放性社區(qū)或更高層面的資源（如社區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)品牌、水源水質(zhì)等）的行為就不可能杜絕；環(huán)境友好的行為（如河道清淤、生態(tài)農(nóng)業(yè)的開發(fā)、家園保潔等）就會越來越少。不同的發(fā)展路徑對農(nóng)民的組織化程度要求不一樣，其實(shí)施的難度也不一樣。根據(jù)蓮湖村的實(shí)際情況，可以采取以下兩種方式：（1）在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上推動(dòng)農(nóng)民合作組織的發(fā)展。通過為農(nóng)民合作組織在技能培訓(xùn)、技術(shù)指導(dǎo)、市場營銷以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫嫣峁┟赓M(fèi)扶持等方式，激勵(lì)農(nóng)民加入合作組織。由農(nóng)村合作組織實(shí)現(xiàn)對內(nèi)的自我管理，對外與政府和市場進(jìn)行溝通和談判，例如政府的補(bǔ)貼，技術(shù)、資本的進(jìn)入，等等。（2）重建村委會的村民自治的功能，加強(qiáng)村干部與村民之間的聯(lián)系；村干部、黨員在共建美好家園中應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮帶頭作用。一個(gè)重要的途徑是避免集體公共物品供給的過度市場化傾向，努力恢復(fù)集體行動(dòng)、共建共享的傳統(tǒng)，逐步恢復(fù)河道清淤、村容保潔、修路筑橋等社區(qū)事務(wù)的“義工”機(jī)制。其中一般的群眾給予誤工補(bǔ)貼，黨員干部則以身作則、義務(wù)勞動(dòng)。以此重建黨員、干部的威望和影響力。充分發(fā)揮村規(guī)民約的作用，真正做到集體制定、集體通過、集體執(zhí)行。村規(guī)民約不是宣傳口號，必須能夠用于解決村集體行動(dòng)相關(guān)的各種問題。它必須是在村民多次談判、協(xié)商的基礎(chǔ)上形成的，如此才能真正做到共同遵守、共同監(jiān)督。（五）完善水源保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制自2008年開始，上海市已經(jīng)著手探索建立水源保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田和生態(tài)公益林的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。從目前實(shí)施的情況看，主要集中在市—區(qū)—鎮(zhèn)三級政府的轉(zhuǎn)移支付層面。村集體也獲得了部分財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，但其中多少屬于生態(tài)補(bǔ)償資金不得而知。從實(shí)施效果看，對水源區(qū)保護(hù)影響最大的村民與生態(tài)補(bǔ)償之間并沒有聯(lián)系起來，村民對生態(tài)補(bǔ)償知之甚少，自然也沒有多少積極性。村干部也認(rèn)為，實(shí)際上政府的生態(tài)補(bǔ)償?shù)芥?zhèn)政府層面就結(jié)束了，并沒有惠及村集體和村民。因此，要建立長效的水源區(qū)保護(hù)機(jī)制，推動(dòng)社區(qū)的發(fā)展和振興，必須進(jìn)一步完善當(dāng)前的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。1.生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?dǎo)向相對于發(fā)達(dá)國家，我國東部地區(qū)的水源保護(hù)區(qū)面積偏小，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)度偏高。黃浦江上游水源地也不例外。因此，生態(tài)補(bǔ)償必須有助于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)度的不斷降低。對蓮湖村而言，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)度的降低主要有兩個(gè)路徑：一是人口密度的降低。在城鎮(zhèn)化的拉動(dòng)以及農(nóng)村發(fā)展機(jī)遇不足的推動(dòng)下，水源保護(hù)區(qū)的本地常住人口已經(jīng)出現(xiàn)了明顯的外流趨勢。這是社會發(fā)展的潮流。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)促進(jìn)這一進(jìn)程而不是反之。二是由高強(qiáng)度的土地利用方式轉(zhuǎn)向低強(qiáng)度的土地利用方式。在蓮湖村，集中體現(xiàn)在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向生態(tài)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變上。由于這種轉(zhuǎn)變在生態(tài)產(chǎn)品的市場還很不完善的情況下很難自發(fā)地發(fā)生，環(huán)境友好的生產(chǎn)方式對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的貢獻(xiàn)無法通過市場交易得到實(shí)現(xiàn)。這種正外部性的存在，就是水源保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制所應(yīng)當(dāng)努力消除的。2.生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞綄τ谌丝谕膺w的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以在鎮(zhèn)政府或區(qū)政府層面，設(shè)立專項(xiàng)基金，為進(jìn)城的水源地農(nóng)民提供全方位的扶持，其中包括：免費(fèi)的勞動(dòng)技能培訓(xùn)，免息或者低息貸款提供創(chuàng)業(yè)支持，宅基地置換或者購房補(bǔ)貼，等等。絕大部分外遷的人群的主要目的是為子女提供更好的教育條件，這也可以作