預(yù)算管理第十章我國(guó)預(yù)算制度改革與發(fā)展

一、預(yù)算外資金的概念及發(fā)展（一）預(yù)算外資金的概念預(yù)算外資金，是與政府預(yù)算內(nèi)資金相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，在我國(guó)財(cái)政制度中，有特定內(nèi)容。一般來(lái)說(shuō)，預(yù)算外資金是指按國(guó)家財(cái)政制度規(guī)定，不納入政府預(yù)算，由各地方、各部門(mén)、各單位自收自支、自行管理的財(cái)政性資金。（二）我國(guó)預(yù)算外資金的發(fā)展

第一節(jié)預(yù)算外資金制度改革

二、預(yù)算外資金的范圍

預(yù)算外資金的范圍，就是指它的外延，由于不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)管理體制的差別，預(yù)算外資金的范圍也不相同。由此，目前預(yù)算外資金的范圍主要包括以下幾方面的內(nèi)容：1、根據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章收取、提取的各種行政事業(yè)性收費(fèi)、基金（資金、附加收入）和憑借政府職權(quán)籌集的資金等。2、按照國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其財(cái)政和發(fā)展與改革（物價(jià)）部門(mén)共同審批的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，收取和提取的各種行政事業(yè)性收費(fèi)收入。第一節(jié)預(yù)算外資金制度改革

二、預(yù)算外資金的范圍

3、按照國(guó)務(wù)院或財(cái)政部審批的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)向企事業(yè)單位和個(gè)人征收、募集或以政府信譽(yù)建立的具有特定用途的各種基金（資金、附加收入）。4、主管部門(mén)按照國(guó)家規(guī)定，從所屬企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體集中的管理費(fèi)及其他資金。主管部門(mén)是指獨(dú)立核算的企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的行政主管機(jī)構(gòu)，其中包含各級(jí)代行政府管理職能的總公司和行業(yè)性組織。5、其他未納入財(cái)政預(yù)算管理的財(cái)政性資金。主要包括以政府名義獲得的各種捐贈(zèng)資金，財(cái)政撥款有償使用回收資金中未納入財(cái)政預(yù)算管理的部分，國(guó)家行政機(jī)關(guān)派住境外機(jī)構(gòu)的非經(jīng)營(yíng)性收入、財(cái)政專(zhuān)戶(hù)利息等。第一節(jié)預(yù)算外資金制度改革

三、預(yù)算外資金的特點(diǎn)

第一節(jié)預(yù)算外資金制度改革

專(zhuān)用性靈活性分散性四、我國(guó)預(yù)算外資金的管理制度第一節(jié)預(yù)算外資金制度改革

1、收費(fèi)立項(xiàng)審批管理

各部門(mén)和單位的行政事業(yè)性收費(fèi)要嚴(yán)格執(zhí)行中央、省兩級(jí)審批制度。政府性基金按國(guó)務(wù)院規(guī)定統(tǒng)一報(bào)財(cái)政部審批，重要的要報(bào)國(guó)務(wù)院審批。建立政府性基金的決定權(quán)在國(guó)務(wù)院，財(cái)政部具體負(fù)責(zé)審批。2、收費(fèi)票據(jù)管理

預(yù)算外資金收入來(lái)源中的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、以政府名義獲得的各種捐贈(zèng)收入等等，都應(yīng)該按照財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系，使用財(cái)政部或省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)（印）制的票據(jù)，票據(jù)的印制、發(fā)放、使用、管理、核銷(xiāo)等應(yīng)該按照省級(jí)以上財(cái)政部門(mén)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。專(zhuān)戶(hù)。

四、我國(guó)預(yù)算外資金的管理制度第一節(jié)中國(guó)預(yù)算外資金制度改革

3、財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理

財(cái)政專(zhuān)戶(hù)用于記錄、核算和反映預(yù)算外資金的收支活動(dòng)，按照?qǐng)?zhí)收單位的收入項(xiàng)目進(jìn)行核算。實(shí)行國(guó)庫(kù)中收付制度后，取消主管部門(mén)和所屬執(zhí)收單位設(shè)立的收入過(guò)渡性賬戶(hù)，由各級(jí)財(cái)政部門(mén)分別在代理銀行總行或分支機(jī)構(gòu)設(shè)立預(yù)算外資金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。4、單位專(zhuān)用賬戶(hù)管理行政事業(yè)單位必須報(bào)經(jīng)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)，為本單位設(shè)立一個(gè)預(yù)算外資金支出專(zhuān)用專(zhuān)戶(hù)。支出賬戶(hù)只能用于接受財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的撥款，并按部門(mén)批準(zhǔn)的支出計(jì)劃和規(guī)定的用途使用資金。

四、我國(guó)預(yù)算外資金的管理制度第一節(jié)預(yù)算外資金制度改革

5、計(jì)劃和決算管理

有預(yù)算外資金的部門(mén)和單位應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政部門(mén)的規(guī)定，編制預(yù)算外資金收支計(jì)劃和單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，其中，具有專(zhuān)項(xiàng)用途的預(yù)算外資金收支要單獨(dú)編列。實(shí)行部門(mén)預(yù)算和國(guó)庫(kù)集中支付制度改革后，預(yù)算外資金收支按部門(mén)預(yù)算有關(guān)規(guī)定辦理，收入列入部門(mén)預(yù)算收入，支出納入綜合預(yù)算支出管理。但在許多管理環(huán)節(jié)與預(yù)算內(nèi)資金管理有區(qū)別。6、監(jiān)督管理

有預(yù)算外資金的部門(mén)和單位，要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金的管理與監(jiān)督，完善本部門(mén)和單位的預(yù)算外資金管理及核算制度，健全內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制，定期對(duì)預(yù)算外資金的收取、使用和帳戶(hù)管理等方面的工作進(jìn)行檢查。7、禁止把預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)到預(yù)算外

五、公共財(cái)政體制下的預(yù)算外資金體制改革第一節(jié)預(yù)算外資金制度改革

預(yù)算外資金的規(guī)模過(guò)度膨脹。

1預(yù)算外資金管理不力，使用效益不高。

2由于預(yù)算外資金的管理不當(dāng)，引發(fā)了行政事業(yè)單位屢禁不止的亂收費(fèi)行為，干擾了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，與規(guī)范的政府行為背道而馳。

3預(yù)算外資金管理法制建設(shè)滯后

4（一）預(yù)算外資金管理中存在的問(wèn)題五、公共財(cái)政體制下的預(yù)算外資金體制改革第一節(jié)預(yù)算外資金制度改革

（二）我國(guó)預(yù)算外資金的改革

預(yù)算外資金的改革和發(fā)展方向是：逐步把預(yù)算外資金徹底納入規(guī)范化、法制化的軌道之中，與預(yù)算內(nèi)資金共同構(gòu)成完整和統(tǒng)一的政府預(yù)算。

123進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制，改革現(xiàn)行的預(yù)算體系，大力推行部門(mén)預(yù)算，為建立統(tǒng)一的政府預(yù)算、將預(yù)算外資金徹底納入政府預(yù)算管理體制中而積極創(chuàng)造有利條件。

在對(duì)預(yù)算外資金進(jìn)行清理的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格界定預(yù)算外資金支出的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，為預(yù)算外資金管理的制度化、規(guī)范化和法制化提供依據(jù)。

對(duì)現(xiàn)有的預(yù)算外資金進(jìn)行清理。

第一節(jié)預(yù)算外資金制度改革

預(yù)算外資金制度的改革，還要充分考慮到體制慣性、各利益集團(tuán)的既得利益等等，改革的思路和方向已經(jīng)明確，但是具體實(shí)施的步驟還需要周密設(shè)計(jì)，循序漸進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)。第二節(jié)預(yù)算周期制度的改革一、中國(guó)現(xiàn)行預(yù)算周期及其問(wèn)題

預(yù)算周期，是指政府預(yù)算所經(jīng)歷的時(shí)間界限。預(yù)算周期一般是指從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行，以及到?jīng)Q算所經(jīng)歷的時(shí)間，也可特制預(yù)算收支指標(biāo)有效和執(zhí)行的期限。年度預(yù)算之間缺乏制度上的連續(xù)性

重大項(xiàng)目建設(shè)的跨年度性與年度預(yù)算的矛盾

預(yù)算的年度性對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行的質(zhì)量有一定影響預(yù)算編制、執(zhí)行缺乏明確中長(zhǎng)期預(yù)算政策指導(dǎo)

第二節(jié)預(yù)算周期制度的改革1我國(guó)具有編制5年期國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及10年期遠(yuǎn)景規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)

2我國(guó)具有50多年預(yù)算管理的理論與實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)積累

3二、編制中長(zhǎng)期政府預(yù)算的可行性分析發(fā)達(dá)國(guó)家已有編制中長(zhǎng)期預(yù)算理論與實(shí)踐

第三節(jié)部門(mén)預(yù)算和績(jī)效預(yù)算改革一、部門(mén)預(yù)算改革41初步建立起與國(guó)家宏觀(guān)政策及部門(mén)履行職能緊密結(jié)合的預(yù)算分配機(jī)制

2強(qiáng)化了預(yù)算約束，增強(qiáng)了預(yù)算的計(jì)劃性和嚴(yán)肅性

3預(yù)算編制時(shí)間與編制方式發(fā)生重大改變，預(yù)算編制的準(zhǔn)確性進(jìn)一步提高預(yù)算編制的責(zé)任主體更為明確，預(yù)算真正成為部門(mén)自己的預(yù)算

5提高了預(yù)算透明度，強(qiáng)化全國(guó)人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督

一、部門(mén)預(yù)算改革第三節(jié)部門(mén)預(yù)算和績(jī)效預(yù)算改革

在看到部門(mén)預(yù)算改革取得上述成績(jī)的同時(shí)，部門(mén)預(yù)算管理中還存在一些突出的問(wèn)題，需要在深化改革中逐步解決第一，基本支出定額核定方法還有待進(jìn)一步完善，定額標(biāo)準(zhǔn)還不夠準(zhǔn)確。第二，部門(mén)預(yù)算支出的核定尚不能同部門(mén)占用公共資源有機(jī)結(jié)合，實(shí)物費(fèi)用定額制度還有待建立和完善。第三，項(xiàng)目支出的管理還需進(jìn)一步加強(qiáng)，項(xiàng)目的滾動(dòng)管理還處于摸索階段，真正實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目支出的滾動(dòng)管理還有許多工作要做；項(xiàng)目支出預(yù)算中的“專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)”等支出的管理尚缺乏一套系統(tǒng)的、完善的管理辦法。第四，部門(mén)預(yù)算支出效果有待進(jìn)一步提高，對(duì)部門(mén)結(jié)余資金的管理有待進(jìn)一步加強(qiáng)等等。二、績(jī)效預(yù)算改革第三節(jié)部門(mén)預(yù)算和績(jī)效預(yù)算改革

績(jī)效預(yù)算最早在美國(guó)等國(guó)試行，在編制績(jī)效預(yù)算的過(guò)程中，要求預(yù)算有眾多規(guī)劃項(xiàng)目所組成，每個(gè)項(xiàng)目需要以指出目標(biāo)為基礎(chǔ)進(jìn)行成本估計(jì)，擇優(yōu)列入預(yù)算。黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”的要求后，近年來(lái)我國(guó)在推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)方面做了一些探索性的工作,包括制定有關(guān)績(jī)效考評(píng)管理辦法,選擇一些預(yù)算安排的重大支出項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)等。從總體上看,開(kāi)展績(jī)效預(yù)算是今后加強(qiáng)財(cái)政支出管理的必然要求,目前尚處于探索階段。今后,我國(guó)將不斷總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),完善有關(guān)制度,按照統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施的原則,逐步建立起與公共財(cái)政相適應(yīng)、以提高政府管理效能和財(cái)政資金使用效益為核心，科學(xué)、規(guī)范的公共支出績(jī)效考評(píng)制度體系,為遠(yuǎn)期引入績(jī)效預(yù)算探索道路。目前，我國(guó)還應(yīng)該從績(jī)效考評(píng)的實(shí)踐基礎(chǔ)上，逐步積累經(jīng)驗(yàn)并促進(jìn)改革，從而為實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算做準(zhǔn)備，主要可以從以下幾方面進(jìn)行：二、績(jī)效預(yù)算改革第三節(jié)部門(mén)預(yù)算和績(jī)效預(yù)算改革具體措施25341完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系

以權(quán)責(zé)發(fā)生制計(jì)量政府成本

規(guī)范的績(jī)效報(bào)告制度

制定健全的法律法規(guī)

進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員培訓(xùn)

第四節(jié)預(yù)算法制建設(shè)一、現(xiàn)行《預(yù)算法》存在的主要問(wèn)題預(yù)算收支范圍劃分的問(wèn)題1預(yù)算年度的問(wèn)題

2預(yù)算民主管理的問(wèn)題

3預(yù)算違法問(wèn)題的處罰

4第四節(jié)預(yù)算法制建設(shè)二、《預(yù)算法》的完善與改革

根據(jù)現(xiàn)行預(yù)算法存在的上述突出問(wèn)題，應(yīng)主要從以下幾方面進(jìn)行完善和改革：

1、修改《預(yù)算法》適用范圍，建立包括所有政府收支的預(yù)算制度，取消預(yù)算外資金制度，禁止制度外收支，達(dá)到預(yù)算統(tǒng)攬政府收支的目標(biāo)。

2、適應(yīng)建設(shè)公共財(cái)政，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，以法律制度形式明確劃分各級(jí)政府財(cái)政收支范圍，特別是支出責(zé)任，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)預(yù)算管理。

3、延長(zhǎng)預(yù)算編制的時(shí)間，改革預(yù)算的編制方法，調(diào)整預(yù)算年度，使預(yù)算能夠更加細(xì)致和詳盡，以準(zhǔn)確反映政府活動(dòng)的范圍和政策重點(diǎn)。同時(shí)，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，增加預(yù)算編制和執(zhí)行的透明性和公開(kāi)性，強(qiáng)化預(yù)算的法律效力。

第四節(jié)預(yù)算法制建設(shè)二、《預(yù)算法》的完善與改革4、《預(yù)算法》應(yīng)該制定政府公共支出的預(yù)算報(bào)告制度，細(xì)化具體支出的項(xiàng)目，以法律來(lái)保障公眾的知情權(quán)，對(duì)于法定范圍應(yīng)公開(kāi)的支出信息不予公開(kāi)的行政機(jī)構(gòu)，給與相應(yīng)的處罰責(zé)任。并且，在《預(yù)算法》的改革中，不應(yīng)僅集中于預(yù)算技術(shù)性方面的完善，而忽視了預(yù)算民主性的提高。

5、重視對(duì)預(yù)算的審批，延長(zhǎng)預(yù)算的審批時(shí)間，加強(qiáng)預(yù)算審查的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性。人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，要提出有針對(duì)性建議和意見(jiàn)，真正起到審查的作用。

6、改進(jìn)和完善國(guó)家金庫(kù)管理法律制度，建立國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度，對(duì)部門(mén)財(cái)政支出實(shí)行統(tǒng)一支付，并且改革預(yù)算支出制度，實(shí)行集中性的政府采購(gòu)，以達(dá)到強(qiáng)化國(guó)庫(kù)管理職能、加強(qiáng)各級(jí)財(cái)政對(duì)預(yù)算資金的控制和監(jiān)督。第四節(jié)預(yù)算法制建設(shè)三、建立健全《預(yù)算法》的配套法律與制度

在《預(yù)算法》制定和實(shí)施過(guò)程中，還需要一系列相應(yīng)的配套法律制度，主要包括：（一）財(cái)政法1、制定財(cái)政基本法，規(guī)定有關(guān)國(guó)家財(cái)政活動(dòng)的基本原則、財(cái)政管理體制和財(cái)政職能等國(guó)家財(cái)政活動(dòng)。同時(shí)，建立國(guó)家信用管理法律制度，以國(guó)債法和財(cái)政融資法為主體，調(diào)整以國(guó)家為主體的財(cái)政信用關(guān)系。2、財(cái)政立法與財(cái)政改革進(jìn)程相適應(yīng)，提高立法質(zhì)量，并且加強(qiáng)財(cái)政立法的預(yù)測(cè)，制定財(cái)政立法規(guī)劃，從而妥善處理財(cái)政立法的現(xiàn)實(shí)可行性與適度超前性的關(guān)系。3、制定財(cái)政監(jiān)督法，完善財(cái)政法律責(zé)任制度，調(diào)整國(guó)家在財(cái)政監(jiān)督活動(dòng)中所產(chǎn)生的財(cái)政監(jiān)督關(guān)系。第四節(jié)預(yù)算法制建設(shè)三、建立健全《預(yù)算法》的配套法律與制度（二）稅收基本法

稅收基本法，是指在稅法領(lǐng)域中具有最高法律地位和法律效力的法律，主要規(guī)定稅收的基本法律制度和原則，集中規(guī)定適用于各個(gè)稅收單行法一般規(guī)則的法律規(guī)范的總稱(chēng)。1、明確稅收基本法的性質(zhì)，以及相關(guān)原則性和概括性的規(guī)定。如立法目的、立法根據(jù)、立法任務(wù)、基本法定制度和適用范圍等等。4、明確稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人的權(quán)利和義務(wù)，并且建立健全稅務(wù)司法，協(xié)調(diào)征納主體之間的稅務(wù)爭(zhēng)議，處理涉稅犯罪行。2、合理劃分立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的稅收立法權(quán)限，并且，明確、合理劃分中央與地方的稅收立法權(quán)限，以保證中央稅收立法和地方稅收立法的規(guī)范性和有效性。3、對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法保障制度做出相應(yīng)的規(guī)定，如稅收行政執(zhí)法檢查、行政協(xié)助制度和稅務(wù)行政復(fù)議等。第四節(jié)預(yù)算法制建設(shè)三、建立健全《預(yù)算法》的配套法律與制度

國(guó)債法，是指國(guó)家制定的用于調(diào)節(jié)國(guó)債發(fā)行、流通、使用、償還及其管理等活動(dòng)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)。國(guó)債法調(diào)整的對(duì)象主要是政府、國(guó)債中介機(jī)構(gòu)和投資者涉及國(guó)債活動(dòng)時(shí)的行為，處理國(guó)債主體在國(guó)債行管理各環(huán)節(jié)所發(fā)生的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系。（三）國(guó)債法1、通過(guò)法律規(guī)范，對(duì)國(guó)債的種類(lèi)、發(fā)債主體、持有者的結(jié)構(gòu)以及國(guó)債收入的使用等方面做出規(guī)范，特別是需要對(duì)地方債務(wù)問(wèn)題提出明確的處理依據(jù)。2、進(jìn)一步完善國(guó)債一級(jí)自營(yíng)商制度，嚴(yán)格規(guī)范一級(jí)自營(yíng)商的業(yè)務(wù)。修改國(guó)債一級(jí)自營(yíng)商的資格條件，吸納外資和中外合資的金融機(jī)構(gòu)也加入到國(guó)債一級(jí)自營(yíng)商的隊(duì)伍。

3、規(guī)范國(guó)債的交易制度，包括場(chǎng)內(nèi)交易和場(chǎng)外交易，可參照《中華人民共和國(guó)證券法》的交易制度做出相應(yīng)的調(diào)整。4、進(jìn)一步完善國(guó)債監(jiān)管制度，做和好中長(zhǎng)期國(guó)債還本付息的預(yù)測(cè)、安排工作，努力提高資金使用效益，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第四節(jié)預(yù)算法制建設(shè)三、建立健全《預(yù)算法》的配套法律與制度（四）國(guó)庫(kù)法

國(guó)庫(kù)法，是指國(guó)家制定的調(diào)節(jié)在預(yù)算資金