淺析美國(guó)提升國(guó)防工業(yè)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)能力的主要做法隨著制造業(yè)基礎(chǔ)回流乏力而國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)局勢(shì)愈趨緊張，近年來(lái)美國(guó)官方和智庫(kù)愈加重視國(guó)防工業(yè)在面臨緊急情況下的響應(yīng)能力。圖1美總統(tǒng)拜登2月24日簽署“美國(guó)供應(yīng)鏈行政令”旨在強(qiáng)化美國(guó)國(guó)防工業(yè)等制造業(yè)在面臨國(guó)家安全和發(fā)展緊急威脅時(shí)的彈性與韌性一、概念認(rèn)識(shí)美國(guó)智庫(kù)傳統(tǒng)基金會(huì)在年度報(bào)告《美國(guó)軍力指數(shù)2021》中，專(zhuān)門(mén)分析了大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)下國(guó)防工業(yè)的彈性和韌性問(wèn)題，并提出美國(guó)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)的構(gòu)成：包括遠(yuǎn)超10萬(wàn)家的“以國(guó)防部等政府部門(mén)為客戶、參與國(guó)防能力建設(shè)”的各類(lèi)規(guī)模的私營(yíng)企業(yè)和上市公司，還有規(guī)模較小的“建制內(nèi)工業(yè)基礎(chǔ)”，以及不斷擴(kuò)大的“商業(yè)部門(mén)創(chuàng)新伙伴”。為滿足國(guó)家安全需要，國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)的應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)動(dòng)員水平由三方面要素來(lái)決定：能力：國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)的當(dāng)前能力是否滿足需求？正在發(fā)展的裝備和技術(shù)是否為響應(yīng)當(dāng)前、未來(lái)國(guó)家安全挑戰(zhàn)所必需？潛力：國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)保持多少冗余可謂恰當(dāng)？正在建設(shè)的制造業(yè)基礎(chǔ)能否滿足持久沖突下激增的需求？彈性/韌性：如何全面動(dòng)員國(guó)防工業(yè)的“能力”和“潛力”,支撐未來(lái)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)？例如，在重大危機(jī)時(shí)能以多快速度擴(kuò)大或調(diào)整生產(chǎn)線，來(lái)滿足國(guó)防工業(yè)新需求？三者中，維持國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)“能力”與“潛力”的平衡是關(guān)鍵，“彈性/韌性”則是平衡的結(jié)果，但決定了國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)最終的應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)水平。因此，需要就這三個(gè)方面，協(xié)調(diào)好政策關(guān)注度和資源傾斜度。圖2《美國(guó)軍力指數(shù)2021》封面二、歷史經(jīng)驗(yàn)在歷次戰(zhàn)爭(zhēng)和緊急情況下，美國(guó)采用了不同的政策工具和手段，以有效調(diào)配資源，響應(yīng)緊急需求。1、一戰(zhàn)期間1917年美國(guó)加入第一次世界大戰(zhàn)時(shí)，雖然已是工業(yè)強(qiáng)國(guó)，但發(fā)展重點(diǎn)在商業(yè)領(lǐng)域，國(guó)防工業(yè)僅有數(shù)量有限的兵工廠和造船廠，未做戰(zhàn)爭(zhēng)準(zhǔn)備。參戰(zhàn)后，美國(guó)實(shí)施大規(guī)模政府干預(yù)和行政強(qiáng)制手段，如提供“超額利潤(rùn)稅”以激勵(lì)企業(yè)的參與、接管私營(yíng)企業(yè)以直接指導(dǎo)生產(chǎn)和解決勞資糾紛，并支持企業(yè)高管組建了戰(zhàn)爭(zhēng)工業(yè)委員會(huì)，由高層親自監(jiān)督戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)工作。在不到兩年時(shí)間內(nèi)，生產(chǎn)了200萬(wàn)支步槍、8萬(wàn)輛卡車(chē)和1.2萬(wàn)架飛機(jī)。不過(guò)，這些裝備因制造出的時(shí)間太晚，絕大多數(shù)并未運(yùn)抵前線發(fā)揮作用。2、二戰(zhàn)期間20世紀(jì)30年代歐洲戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)始后，尚處中立的美國(guó)即看到了國(guó)際軍品需求帶來(lái)的盈利機(jī)遇，提出建設(shè)“民主國(guó)家軍火庫(kù)”的構(gòu)想，開(kāi)始加強(qiáng)工業(yè)動(dòng)員。其大幅提高軍費(fèi)，如將1940年陸軍軍費(fèi)從2400萬(wàn)美元增加至7億美元，并創(chuàng)建了眾多政府組織，如戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)委員會(huì)、復(fù)興金融公司等，指導(dǎo)和監(jiān)督將公共資本大量投入于新船廠、工廠等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，成效顯著。這些設(shè)施交由私營(yíng)企業(yè)管理，也就此開(kāi)啟了國(guó)有民營(yíng)的新模式。二戰(zhàn)中，全國(guó)大中小型制造業(yè)企業(yè)也被調(diào)動(dòng)起來(lái)，擴(kuò)大或改造其生產(chǎn)線以從事武器裝備生產(chǎn)。到1943年，美國(guó)的國(guó)防工業(yè)生產(chǎn)力已達(dá)德國(guó)和日本之和的兩倍。3、朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)和冷戰(zhàn)期間二戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)從處理國(guó)有民營(yíng)設(shè)施開(kāi)始，將私有化擴(kuò)到了整個(gè)國(guó)防工業(yè)。1950年朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，為有效動(dòng)員工業(yè)力量應(yīng)對(duì)國(guó)防經(jīng)濟(jì)需求，美國(guó)頒布了《國(guó)防生產(chǎn)法》，賦予總統(tǒng)在緊急狀態(tài)下調(diào)整生產(chǎn)優(yōu)先順序、調(diào)配特定資源、資助國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)能力建設(shè)等特殊權(quán)力?？偨y(tǒng)下還設(shè)立了國(guó)防動(dòng)員辦公室，也執(zhí)行相關(guān)權(quán)力。期間，政府曾試圖延續(xù)歷史做法，以行政手段強(qiáng)制沒(méi)收私營(yíng)企業(yè)，但因工人罷工而中止，并被最高法院裁定違憲。冷戰(zhàn)期間，國(guó)防預(yù)算始終維持在超過(guò)GDP5%的高位，但美國(guó)寄厚望于自由市場(chǎng)，反對(duì)政府對(duì)國(guó)防工業(yè)實(shí)施規(guī)劃和投入。數(shù)十家私營(yíng)企業(yè)承包了當(dāng)時(shí)艦船、飛機(jī)、車(chē)輛等主要裝備的業(yè)務(wù)，形成了特色鮮明的“軍事-工業(yè)綜合體”。4、反恐戰(zhàn)爭(zhēng)21世紀(jì)初，“911”事件的發(fā)生使國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)主要致力于發(fā)展反恐能力，其實(shí)力“完全可以勝任”，如開(kāi)發(fā)生產(chǎn)了更先進(jìn)的防彈衣和車(chē)輛裝甲。期間工業(yè)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)能力的建設(shè)主要與資源調(diào)配有關(guān)。如緊急應(yīng)對(duì)簡(jiǎn)易爆炸裝置（IED）帶來(lái)的主要威脅，期間政府調(diào)整了采辦任務(wù)優(yōu)先順序，使防地雷反伏擊車(chē)等裝備得以緊急生產(chǎn)交付。同時(shí)政府還通過(guò)放寬對(duì)外采購(gòu)，以解決國(guó)內(nèi)在防彈玻璃、鋼板等材料、部件方面產(chǎn)能短缺的問(wèn)題。5、疫情期間由于美國(guó)個(gè)人防護(hù)裝備和許多藥品的生產(chǎn)基本已轉(zhuǎn)移海外，新冠疫情成為檢驗(yàn)美國(guó)工業(yè)基礎(chǔ)應(yīng)急能力的“試驗(yàn)場(chǎng)”。總統(tǒng)啟用《國(guó)防生產(chǎn)法》分配權(quán)，優(yōu)先安排滿足國(guó)防和緊急戰(zhàn)備計(jì)劃要求的合同和訂單，特別是衛(wèi)生和醫(yī)療資源。政府機(jī)構(gòu)援引《聯(lián)邦采辦條例》的緊急條款加快合同審批，并加大對(duì)快速米辦合同的使用，在3D打印、生物制造、紡織品等領(lǐng)域，吸引更廣泛的企業(yè)參與。《新冠病毒援助、救濟(jì)與經(jīng)濟(jì)安全法》進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)內(nèi)相關(guān)供應(yīng)鏈的加快建設(shè)，這其中包括向《國(guó)防生產(chǎn)法》基金注入有史以來(lái)最大一筆撥款（10億美元），并取消部分限制條件，使資金能盡快投入使用。圖3美國(guó)工人在生產(chǎn)用于應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的口罩三、當(dāng)前問(wèn)題和舉措思路當(dāng)前，美國(guó)正一方面通過(guò)投資短板能力、加強(qiáng)外資審查和安全保密管理等方式，健全國(guó)防工業(yè)的供應(yīng)鏈，提升緊急事態(tài)下的韌性，另一方面通過(guò)吸引非傳統(tǒng)供應(yīng)商、擴(kuò)大國(guó)際合作等，來(lái)擴(kuò)大國(guó)防工業(yè)的基礎(chǔ)，增加冗余供給能力。但傳統(tǒng)基金會(huì)認(rèn)為，隨著國(guó)家防務(wù)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向應(yīng)對(duì)新一輪大國(guó)競(jìng)爭(zhēng),美國(guó)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)在應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)能力方面仍存在隱憂。首先，近20年一直將重點(diǎn)投向反恐戰(zhàn)爭(zhēng)，一旦發(fā)生危機(jī)，國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)是否有能力迅速擴(kuò)大復(fù)雜大型裝備（衛(wèi)星、飛機(jī)和船舶等）的生產(chǎn)能力。其次，高新技術(shù)的擴(kuò)散和經(jīng)濟(jì)全球化，催動(dòng)美國(guó)制造業(yè)向“臨時(shí)制造”和“全球供應(yīng)鏈布局”轉(zhuǎn)型，很多關(guān)鍵子部件、材料的生產(chǎn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到了海外，特別是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手國(guó)。此外，國(guó)防工業(yè)供應(yīng)鏈安全性存在挑戰(zhàn)，一方面源于供應(yīng)鏈的網(wǎng)絡(luò)安全等問(wèn)題，另一方面是因?yàn)閲?guó)防部對(duì)底層供應(yīng)鏈情況缺乏足夠掌握，易出現(xiàn)供應(yīng)失控。為此，美國(guó)傳統(tǒng)基金會(huì)總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從統(tǒng)籌提升“能力”“實(shí)力”“彈性”三方面水平的角度，提出了政策措施建議：加強(qiáng)“能力”方面：擴(kuò)大國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)，吸引更多非傳統(tǒng)供應(yīng)商的加入；利用國(guó)防工業(yè)能力投資和其他權(quán)限、項(xiàng)目，消除對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手國(guó)的依賴(lài)；加強(qiáng)靈活、快速采辦機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和推廣，為危機(jī)時(shí)加快開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)和交付能力做好準(zhǔn)備。提升“潛力”方面：擴(kuò)大簽署《國(guó)防生產(chǎn)法》第七章中，關(guān)于私營(yíng)部門(mén)與政府之間的“危機(jī)時(shí)協(xié)助保障國(guó)防”的自愿協(xié)議；增加原型采辦，并促進(jìn)原型采辦與生產(chǎn)項(xiàng)目的聯(lián)系；通過(guò)第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)估調(diào)查，增加對(duì)國(guó)防供應(yīng)鏈情況的掌握;借勢(shì)于《新冠病毒援助、救濟(jì)與經(jīng)濟(jì)安全法》的頒布，儲(chǔ)備更