城市生態(tài)環(huán)境管理問題探討—以上海市為例目錄TOC\o"1-2"\h\u15502城市生態(tài)環(huán)境管理問題探討—以上海市為例 110713摘要 112097一、上海市生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀 112319二、上海市生態(tài)環(huán)境管理存在問題 2203461.生態(tài)環(huán)境主管部門定位有待明確 2194472.生態(tài)環(huán)境保護(hù)的討論和協(xié)調(diào)機(jī)制 217793三、上海市生態(tài)環(huán)境管理體制的優(yōu)化路徑 220435（一）機(jī)制保障：建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制 216445（二）人才保障：強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)隊(duì)伍建設(shè) 39290結(jié)論 328150參考文獻(xiàn) 3摘要2019年，上海市機(jī)構(gòu)改革開啟，生態(tài)環(huán)境管理實(shí)行市以下垂直管理體制，在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化中，對全國省級以下生態(tài)環(huán)境管理體制具有典型示范性。就這一層面而言，對上海市生態(tài)環(huán)境管理體制進(jìn)行深入研究具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文對上海市生態(tài)環(huán)境管理體制進(jìn)行探索性研究，試圖在充分借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)以往改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，從建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境隊(duì)伍建設(shè)、打造城市生態(tài)環(huán)境管理的良好氛圍等方面著手，因地制宜、統(tǒng)籌推進(jìn)，探索符合上海實(shí)際的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路、環(huán)境改善之路、生態(tài)治理之路。關(guān)鍵詞：上海生態(tài)環(huán)境管理體制一、上海市生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀黨的十八大以來，上海在改善環(huán)境質(zhì)量方面取得了突出成績。2018年上海整體環(huán)境質(zhì)量保持在良好水平。在空氣環(huán)境方面，上海市于2018年制定并實(shí)施了“深藍(lán)”可持續(xù)行動計(jì)劃，計(jì)劃中重點(diǎn)提出了“十大工程”，主要集中在六大領(lǐng)域：對于工業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物、能源工業(yè)、對于工業(yè)鍋爐和船舶而言，所排放的臭氧是空氣中最重要的污染物，負(fù)載因子最高的三種空氣污染物分別是臭氧、PM2.5和二氧化氮。在水環(huán)境方面，2018年，上海出臺了黑臭流域工業(yè)污染專項(xiàng)法規(guī)合規(guī)等具體措施。全市主要集中飲用水源地水源水質(zhì)率100%，其中東部沿海水域水質(zhì)相對較好。根據(jù)上海市2018年12月水質(zhì)評估結(jié)果，8條重點(diǎn)河段中仍有4條不達(dá)標(biāo)、不達(dá)標(biāo)。水質(zhì)全部為劣V類，水污染防治形勢嚴(yán)峻。在聲環(huán)境方面，城市環(huán)境噪聲的平均等效噪聲級為57.2dB，大致處于一般（三級）水平。在固體廢物方面，工業(yè)危險(xiǎn)廢物利用率和醫(yī)療廢物集中處理率均為100%；全市收集和處理的生活垃圾總量為6717400噸，其中焚燒量占37.7%，填埋量占62.3%。二、上海市生態(tài)環(huán)境管理存在問題1.生態(tài)環(huán)境主管部門定位有待明確2009年，上海市根據(jù)《珠江三角洲改革發(fā)展規(guī)劃(草案)》和《上海市綜合改革支持方案》，制定了國家機(jī)構(gòu)改革的有關(guān)路線。雖然上海人居和環(huán)境委員會開展了廣泛的協(xié)調(diào)并發(fā)揮了一定的積極作用，但在與各部門的集中聯(lián)系中缺乏話語權(quán)，而集中聯(lián)系系統(tǒng)的初衷也沒有真正實(shí)現(xiàn)。同時領(lǐng)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋和其他部門的人類住區(qū)規(guī)劃和政策標(biāo)準(zhǔn)的主導(dǎo)作用也沒有得到有效的考慮。主要表現(xiàn)為：一是中央準(zhǔn)入機(jī)制相對松散，授權(quán)不足，以及其他有關(guān)部門的行政約束力不足。三個歸口聯(lián)系部門獨(dú)立運(yùn)作，其規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)的審查和采納機(jī)制都尚未被得到落實(shí)。“委”的政策性職能和“局”的執(zhí)行職能設(shè)想執(zhí)行不到位。第二，改革之初設(shè)想由歸口聯(lián)系部門的一把手兼任委黨組成員，但實(shí)際僅氣象局一把手兼任委黨組成員，但委領(lǐng)導(dǎo)不能參加三個歸口聯(lián)系部門的黨組會，對歸口聯(lián)系單位的了解掌握沒有機(jī)制性安排?！碍h(huán)境保護(hù)高水平”的綜合決策和整體協(xié)調(diào)不足，促成了改革預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第三，區(qū)級機(jī)構(gòu)改革后，保留建設(shè)局，組建環(huán)境保護(hù)和水務(wù)局，區(qū)級人居環(huán)境部門的設(shè)置模式與市人居環(huán)境委設(shè)置情況不對應(yīng)，不利于市、區(qū)機(jī)構(gòu)聯(lián)動。初步構(gòu)建了“統(tǒng)一管理，部門協(xié)作”的城市環(huán)境管理體制，但相關(guān)職能還需要進(jìn)一步科學(xué)合理的分類和分解，職責(zé)定位還有待進(jìn)一步明確[10]。2.生態(tài)環(huán)境保護(hù)的討論和協(xié)調(diào)機(jī)制在2016年,中國共產(chǎn)黨中央委員會和國務(wù)院的主要辦公室呼吁“縣級以上地方政府按照“垂直治理改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見”，按照環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)(以下簡稱省級以下”作為縱向改革的意見”)要求人民政府要健全環(huán)境保護(hù)評估協(xié)調(diào)機(jī)制，以及盡快的審查解決全區(qū)重點(diǎn)環(huán)境保護(hù)問題，進(jìn)一步的加強(qiáng)綜合決策，以便形成合力。按照本系統(tǒng)的設(shè)計(jì)理念，市、省(區(qū))生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會主要負(fù)責(zé)整體協(xié)調(diào)、重大問題的規(guī)劃、廣泛決策、加強(qiáng)任務(wù)部署的安排、過程跟蹤分析和工作的有效性評估等。同時，進(jìn)一步完善部門間聯(lián)系協(xié)商、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合應(yīng)對機(jī)制；在該體系中，集中實(shí)施環(huán)境監(jiān)測并對環(huán)境保護(hù)立法，建立信息共享平臺，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)高效運(yùn)行。上海市成雖然現(xiàn)階段成立了市級生態(tài)文明建設(shè)考核工作領(lǐng)導(dǎo)小組，但是區(qū)、街道層面尚未設(shè)立專門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致協(xié)調(diào)推進(jìn)各部門間生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作存在一定難度。實(shí)施垂直管理后，省、市、區(qū)三級力量配置發(fā)生變化，區(qū)級政府的協(xié)調(diào)和支持可能會減弱。市環(huán)保院的監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員等上收到省層面，導(dǎo)致市級責(zé)任加大但力量減弱，處理得不好將影響“大生態(tài)”“大環(huán)?！钡穆氊?zé)履行；區(qū)級環(huán)保部門人事關(guān)系隸屬于市級環(huán)保部門而非區(qū)政府，工作任務(wù)有可能難以得到區(qū)政府的協(xié)調(diào)支持，工作開展難度加大。三、上海市生態(tài)環(huán)境管理體制的優(yōu)化路徑（一）機(jī)制保障：建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制建立合理的環(huán)境保護(hù)咨詢協(xié)調(diào)機(jī)制，市(區(qū))政府要因地制宜地審定解決本地區(qū)環(huán)境保護(hù)的主要問題，加強(qiáng)綜合決策，分工及評估工作成效。進(jìn)一步完善聯(lián)系協(xié)商、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合應(yīng)對機(jī)制。重點(diǎn)建設(shè)環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境執(zhí)法數(shù)據(jù)平臺，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作高效運(yùn)行。同時，在組織結(jié)構(gòu)上，必須確立黨委和地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的主體地位。各級委員會由同級黨委、董事和主任組成，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)由有關(guān)環(huán)保部門的副主任和主要負(fù)責(zé)人組成。重大生態(tài)環(huán)境問題的決策和控制，必須親身體驗(yàn)重大生態(tài)環(huán)境問題的決策和監(jiān)督，不能被同級環(huán)保部門取代。它最終只是一種形式。建立以環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)的責(zé)任追究機(jī)制，認(rèn)真落實(shí)地方黨委政府責(zé)任。要妥善處理垂直監(jiān)管和區(qū)域問題。建立環(huán)境質(zhì)量責(zé)任研究機(jī)制，增強(qiáng)政府部門的使命感，增強(qiáng)政府部門的責(zé)任意識。政府各部門可以將環(huán)境保護(hù)工作完成情況作為同級和下級政府相關(guān)管理人員的考核標(biāo)準(zhǔn)，作為任期內(nèi)績效考核的參考指標(biāo)。以環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)的政府相關(guān)部門的評估既符合法律要求，又符合環(huán)境法律，具有很強(qiáng)的功能性和可行性[13]。（二）人才保障：強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)隊(duì)伍建設(shè)建設(shè)一支政治上強(qiáng)大、能力上過硬、敢于擔(dān)當(dāng)、吃苦耐勞特別是敢于戰(zhàn)斗、愿為生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出貢獻(xiàn)的鐵軍代表習(xí)近平總書記對生態(tài)環(huán)境保護(hù)隊(duì)伍建設(shè)的真誠信任和期望。面對新時期、新職責(zé)、新使命上海應(yīng)當(dāng)著力強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境隊(duì)伍建設(shè)。在崗位準(zhǔn)入方面，嚴(yán)格把關(guān)。以生態(tài)與環(huán)境專業(yè)方向、工作從業(yè)時間等作為生態(tài)環(huán)境業(yè)務(wù)工作崗位的準(zhǔn)入門檻，推動上海生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)團(tuán)隊(duì)的職業(yè)化和專業(yè)化，提高專業(yè)水平和職業(yè)化水平并完善規(guī)范便捷的環(huán)境科學(xué)、生態(tài)科學(xué)人才招聘機(jī)制，進(jìn)一步的加強(qiáng)企業(yè)教育。充分發(fā)揮現(xiàn)有人才的積極性，政府出資提高生態(tài)環(huán)境工作人員的薪資待遇，尤其是要充分保障一線執(zhí)法、監(jiān)測人員的基層津貼等福利待遇，研究制定并實(shí)行有針對性的獎勵、晉升政策[14]。結(jié)論上海在生態(tài)文明建設(shè)方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，探索了生態(tài)、生產(chǎn)、生活共贏的發(fā)展道路。根據(jù)新的任務(wù)和要求，實(shí)踐表明，現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境管理體制仍存在許多問題，與“雙區(qū)建設(shè)”不相適應(yīng)。本文在充分借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對上海的生態(tài)環(huán)境管理體制進(jìn)行了初步研究，總結(jié)了以往改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，按照國家和廣東省生態(tài)環(huán)境管理體制改革的要求，從明確生態(tài)環(huán)境管理職責(zé)定位、建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境隊(duì)伍建設(shè)，打造城市生態(tài)環(huán)境管理的良好氛圍等方面著手，因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃，探索符合上海實(shí)際情況的變革與改善之路，符合生態(tài)治理之路。優(yōu)化路徑層面還不夠深入。總之，有許多缺點(diǎn)是不能一一彌補(bǔ)的，供以后考慮。參考文獻(xiàn)[1]許旭,胡宇,周增科.基于像元尺度的區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況評價——以上海市大鵬半島為例[J].國土資源科技管理,2015,32(6)：110-117.[2]董戰(zhàn)峰、杜艷春、陳曉丹、程翠云.上海生態(tài)環(huán)境保護(hù)40年歷程及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[J].中國環(huán)境管理,2020,v.12；No.72(06)：59+67-74.[3]盛鳴