公推公選的價(jià)值理念與制度意義

［］D262.3［］A［］1672－1071（2010）02－0083－06干部人事制度改革是我國(guó)政治體制改革的核心內(nèi)容，也是推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義政治文明的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。胡錦濤總書(shū)記最近強(qiáng)調(diào)指出：要毫不動(dòng)搖地推進(jìn)干部人事制度改革，既要積極探索創(chuàng)新，又要穩(wěn)妥有序推進(jìn)。[1]新形勢(shì)下干部人事制度改革的目標(biāo)，黨的十七大表述為：“形成干部選拔任用科學(xué)機(jī)制”，[2]黨的十七屆四中全會(huì)表述為：“形成充滿(mǎn)活力的選人用人機(jī)制”，[3]《2010－2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》則明確提出了“逐步形成廣納群賢、人盡其才、能上能下、公平公正、充滿(mǎn)活力的中國(guó)特色社會(huì)主義干部人事制度”的目標(biāo)。[4]上述三種表述雖然文字有所不同，但其核心內(nèi)容完全一致，這就是要在黨管干部原則下建立民主、公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的干部選拔任用科學(xué)機(jī)制。在干部人事制度改革已經(jīng)取得一系列重大成果的今天，及時(shí)地完善制度創(chuàng)新成果并進(jìn)行科學(xué)的制度安排，是進(jìn)一步推進(jìn)干部人事制度改革的必然要求。南京市在多年實(shí)踐的基礎(chǔ)上，率先將公推公選這一制度創(chuàng)新成果進(jìn)行制度安排，定向、全面地運(yùn)用于市管正職領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用，并取得了良好的實(shí)踐效果。南京的實(shí)踐表明，科學(xué)的選人用人機(jī)制，應(yīng)該是科學(xué)的制度理念、科學(xué)的制度設(shè)計(jì)、合理的制度適用和系統(tǒng)的制度安排的統(tǒng)一，公推公選正是在這個(gè)意義上不僅為選拔任用黨、政重要領(lǐng)導(dǎo)干部提供了科學(xué)的制度安排，更為現(xiàn)行各種干部選拔制度的融通、整合提供了有益的思路參考。因此，不斷探索、研究、完善公推公選的制度模型，為進(jìn)一步推進(jìn)干部人事制度改革提供科學(xué)的制度選擇樣本，是很有意義的。一、公推公選：在整體推進(jìn)中從局部試水走向制度安排公推公選是一種公開(kāi)推薦、公開(kāi)選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的制度，南京市是率先進(jìn)行公推公選試點(diǎn)的地方，從2003年在全國(guó)首先用公推公選的方式選拔副廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部以來(lái)，幾年中南京先后多次運(yùn)用公推公選方式選拔了20余名市管正職領(lǐng)導(dǎo)干部，積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。黨的十七大以來(lái)，南京市以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，根據(jù)十七大提出的干部人事制度改革總體要求，干部人事制度改革向完善制度架構(gòu)、推進(jìn)制度安排、探索制度實(shí)現(xiàn)形式的方向深化，公推公選作為一種制度創(chuàng)新成果，也在實(shí)踐創(chuàng)新中不斷完善。一是公推公選實(shí)現(xiàn)了從局部試點(diǎn)到制度安排的飛躍。多年的實(shí)踐表明，公推公選是黨、政正職領(lǐng)導(dǎo)干部、特別是選任制干部選拔任用的較好形式。在總結(jié)多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2008年2月，南京市對(duì)公推公選進(jìn)行制度性突破——新一屆47名市政府組成人員全部采取公推公選的方式選拔產(chǎn)生，同時(shí)民主推薦區(qū)縣委書(shū)記職位人選4名。2008年3月底，首次全面公推公選市政府組成人員取得圓滿(mǎn)成功，公開(kāi)推薦的人選在人大均獲高票通過(guò)。自此以后，南京市又不斷對(duì)新空缺的區(qū)長(zhǎng)職位、市政府組成人員職位和其他市管正職領(lǐng)導(dǎo)職位進(jìn)行公推公選，一些技術(shù)要求高的職位還面向全國(guó)選拔，均取得圓滿(mǎn)成功。完全采用公推公選的方式產(chǎn)生市政府組成人員和市管正職領(lǐng)導(dǎo)干部，這在南京市是第一次，在全國(guó)也是第一次。這一舉措標(biāo)志著公推公選在南京已經(jīng)從局部的試驗(yàn)成為選拔任用黨、政正職領(lǐng)導(dǎo)干部的規(guī)范性的、常態(tài)化的制度性安排；這一舉措以特定的干部選拔制度形式適用于特定的職位類(lèi)別，也標(biāo)志著干部人事制度改革在科學(xué)化方面有了一個(gè)新的飛躍。二是制度設(shè)計(jì)注重用程序民主確保結(jié)果公正。制度安排的基礎(chǔ)是制度設(shè)計(jì)，制度產(chǎn)生公信力，“只有注重制度設(shè)計(jì)，靠制度選人，才能更好地體現(xiàn)公平公正，最大限度上實(shí)現(xiàn)好中選優(yōu)、優(yōu)中選優(yōu)?！盵5]南京市公推公選的成功實(shí)踐得益于日臻完善的制度設(shè)計(jì)。南京市公推公選制度充分體現(xiàn)了“民主、公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”原則，這就是以民主為基礎(chǔ)、公開(kāi)為前提、競(jìng)爭(zhēng)為手段、擇優(yōu)為目標(biāo)，并形成了鮮明的制度特色，這就是以程序民主確保結(jié)果的公正性，以結(jié)果公正提升用人的公信度。保證程序民主并嚴(yán)格執(zhí)行程序是南京市公推公選取得成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。依據(jù)不同的情況，每次公推公選的程序可能會(huì)有不同程度的調(diào)整，但報(bào)名審查、民主推薦、駐點(diǎn)調(diào)研、演講答辯、組織考察、市委常委會(huì)和全委會(huì)差額票決、任前公示、依法任命則是必經(jīng)的程序。從嚴(yán)密的程序設(shè)計(jì)中，南京市的公推公選制度設(shè)計(jì)顯現(xiàn)出幾個(gè)鮮明的特點(diǎn)：第一是更加注重?cái)U(kuò)大干部任用中的民主，在公推公選的每個(gè)程序中都著力擴(kuò)大民主，用程序民主保障結(jié)果公正。特別是相當(dāng)數(shù)量的干部群眾代表不僅參加競(jìng)職過(guò)程，而且具有評(píng)議權(quán)，保證了在干部任用上話(huà)語(yǔ)權(quán)的民主平等。第二是更加注重對(duì)干部初始提名方式的改革，兩輪民主推薦程序是公推公選的核心程序，首次民主推薦由市管正職以上領(lǐng)導(dǎo)干部（可擴(kuò)大）對(duì)資格審查入圍者進(jìn)行全額定向推薦和測(cè)評(píng)，根據(jù)推薦結(jié)果，按照各職位人選得票高低，按預(yù)定差額比例確定推薦人選；二次民主推薦，由市委委員、候補(bǔ)委員及副市級(jí)以上現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部以無(wú)記名方式對(duì)初薦入圍人選進(jìn)行第二次民主推薦。實(shí)踐表明，“兩輪民主推薦”的程序設(shè)計(jì)是有效解決干部選拔中初始提名權(quán)問(wèn)題的好辦法，為公推公選制度的成功實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。第三是更加注重在干部人事制度改革中的依法辦事，在公推公選政府組成人員過(guò)程中，人大常委會(huì)全體成員提前介入，參與民主推薦、演講答辯等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更好地了解到了市委推薦人選的產(chǎn)生過(guò)程，全程掌握推薦人選的具體情況，推薦候選人確定后，按照干部管理權(quán)限進(jìn)行組織考察、依法依章進(jìn)行任命，政府組成人員提請(qǐng)市人大常委會(huì)依法任命，黨內(nèi)干部任用按黨章的規(guī)定進(jìn)行，并實(shí)行任前公示。南京市公推公選制度有效地實(shí)現(xiàn)了黨管干部、擴(kuò)大民主、依法辦事的有機(jī)統(tǒng)一，有效提升了選人用人公信度。三是競(jìng)爭(zhēng)形式更加突出公開(kāi)性、公正性和科學(xué)性。干部人事制度改革的目的是選出德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀人才，如何在增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性的同時(shí)提高競(jìng)爭(zhēng)的科學(xué)性是能否實(shí)現(xiàn)擇優(yōu)功能的關(guān)鍵。為了防止高分低能的“考試型”官員占據(jù)重要崗位，并適應(yīng)新形勢(shì)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合能力的高要求，南京市在總結(jié)本市和各地經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并借鑒中外競(jìng)爭(zhēng)模式的基礎(chǔ)上，對(duì)提高干部競(jìng)爭(zhēng)的公正性和科學(xué)性進(jìn)行了新探索。第一是對(duì)不同職位采用了不同的競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)涵，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的競(jìng)職實(shí)現(xiàn)了從知識(shí)競(jìng)爭(zhēng)向能力競(jìng)爭(zhēng)的轉(zhuǎn)變。在公推公選中取消了傳統(tǒng)的筆試環(huán)節(jié)，而代之以駐點(diǎn)調(diào)研、演講答辯的形式，這樣的程序安排能夠更好地反映競(jìng)職者分析問(wèn)題、解決問(wèn)題和實(shí)際工作的能力，有效地防止了高分低能的考試型干部占據(jù)重要職位，既適應(yīng)了執(zhí)政能力建設(shè)的要求，也更符合領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)要求。第二是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程采取公開(kāi)透明化處理，提高競(jìng)爭(zhēng)的公正性。南京市正局級(jí)干部公推公選在全國(guó)首次以電視直播的形式進(jìn)行演講答辯，“電視競(jìng)選”引起了廣泛的社會(huì)影響，這一形式將競(jìng)爭(zhēng)的全過(guò)程公之于眾，以主動(dòng)接受監(jiān)督的勇氣昭示了競(jìng)爭(zhēng)的公正性，受到了社會(huì)各界的好評(píng)。第三是對(duì)競(jìng)職者的評(píng)判形式進(jìn)行大膽創(chuàng)新，大大提高了評(píng)判的科學(xué)性。十七大以來(lái)，南京市在公推公選的競(jìng)職評(píng)判上創(chuàng)新了兩種主要形式：一種是不設(shè)考官組的無(wú)領(lǐng)導(dǎo)評(píng)判團(tuán)模式，演講答辨現(xiàn)場(chǎng)來(lái)自社會(huì)各界的群眾代表、企業(yè)代表、干部代表、黨代表、人大代表、政協(xié)委員和市四套班子領(lǐng)導(dǎo)一起共同組成了一個(gè)有廣泛代表性的200名成員的無(wú)領(lǐng)導(dǎo)考官團(tuán)，他們可以直接向競(jìng)爭(zhēng)者提出問(wèn)題，并根據(jù)自己的判斷獨(dú)立地為每個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者打分，得分排名前3位的人選，將提交南京市委常委會(huì)、全委會(huì)分別進(jìn)行差額票決。另一種形式則是個(gè)人演講和無(wú)領(lǐng)導(dǎo)小組討論相結(jié)合的新形式，這種形式既設(shè)置考官組，又組織干部群眾代表參加?？脊俳M按照“權(quán)威、專(zhuān)業(yè)、公正”的原則分職位組成，每個(gè)考官組7—9人，包括國(guó)內(nèi)行業(yè)權(quán)威、知名專(zhuān)家，國(guó)家部委和省委省政府相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，市委市政府分管領(lǐng)導(dǎo)等。每個(gè)職位另按照“知情、公正、廣泛”的原則抽取各界別和職位所在單位共70名干部群眾代表，演講答辯結(jié)束時(shí)，考官組對(duì)競(jìng)職人選進(jìn)行評(píng)分，干部群眾代表對(duì)競(jìng)職人選進(jìn)行民主推薦投票。對(duì)不同職位按不同權(quán)重綜合得分和得票的情況，確定每個(gè)職位的前3名作為組織考察對(duì)象。這兩種考評(píng)新形式雖然側(cè)重點(diǎn)各有不同，但一個(gè)共同的特點(diǎn)是考官的人數(shù)更多，考官的來(lái)源更廣泛，從而使評(píng)價(jià)結(jié)果集中了社會(huì)各界的意見(jiàn)，無(wú)疑會(huì)更加科學(xué)、更加公正。公推公選的制度安排，較好地實(shí)現(xiàn)了“組織認(rèn)定和群眾認(rèn)可的統(tǒng)一”，“讓選人用人權(quán)在陽(yáng)光下運(yùn)行”，[6]既實(shí)現(xiàn)了使優(yōu)秀人才脫穎而出的制度目標(biāo)，也對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部形成了強(qiáng)大的民意壓力，而當(dāng)“干部覺(jué)得來(lái)自群眾的壓力越來(lái)越大的時(shí)候，就是我們的體制越來(lái)越好的時(shí)候”，[7]這種壓力促使了領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，并由此得到了群眾廣泛的認(rèn)同。2009年公推公選市政府組成人員一年以后的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，南京市各界群眾對(duì)組織工作的滿(mǎn)意度達(dá)到80％，市委全委會(huì)對(duì)干部選拔任用的滿(mǎn)意度和對(duì)防治用人不正之風(fēng)的滿(mǎn)意度均達(dá)到94.1％，這個(gè)數(shù)據(jù)從群眾公認(rèn)和組織認(rèn)可兩個(gè)方面都肯定了公推公選作為選拔黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的基本制度形式是可行的。二、公推公選：在實(shí)踐創(chuàng)新中彰顯干部人事制度改革的核心價(jià)值理念政治錄用功是執(zhí)政黨的基本功能，如何選人用人，既是執(zhí)政黨執(zhí)政能力建設(shè)的重要內(nèi)容，也是執(zhí)政黨治國(guó)理政的根本。一個(gè)科學(xué)的人才選拔任用機(jī)制就在于這個(gè)機(jī)制所秉承的核心價(jià)值理念必須既是與政黨的根本執(zhí)政理念相一致的，也是為實(shí)現(xiàn)政黨的執(zhí)政目標(biāo)服務(wù)的，這正是干部人事制度改革的基本價(jià)值取向。南京市公推公選的成功實(shí)踐表明，公推公選制度正是在黨管干部的根本原則下，適應(yīng)了新形勢(shì)下選拔任用黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)在要求，充分體現(xiàn)了干部人事制度改革的核心價(jià)值理念。第一，公推公選制度彰顯了民主的精神。干部選拔任用的過(guò)程本質(zhì)上是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下由人民群眾向干部授權(quán)的過(guò)程，因此，民主化是干部人事制度改革的核心目標(biāo)，擴(kuò)大民主始終是改革開(kāi)放以來(lái)干部人事制度改革的主旋律。但是民主的真實(shí)意義在干部選拔任用實(shí)踐中卻常常受到挑戰(zhàn)，干部工作中的民主常常被象征化、形式化、甚至異化為“民觀”。公推公選的最大特點(diǎn)就是真正實(shí)現(xiàn)了用民主的方法選人，從而有力地推進(jìn)了干部選拔任用中的民主化進(jìn)程，為破解干部選拔任用中的民主難題提供了新思路。公推公選制度通過(guò)建立規(guī)范化、程序化、公開(kāi)化的民意表達(dá)機(jī)制，把以初始提名權(quán)為重點(diǎn)的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)真正回歸群眾，在“公”、“推”、“選”三個(gè)核心環(huán)節(jié)中都體現(xiàn)了民意的訴求、民主的選擇，在每一個(gè)環(huán)節(jié)中都以陽(yáng)光操作的公開(kāi)性切實(shí)保證了民主的實(shí)現(xiàn)，從而在干部選拔任用過(guò)程中以群眾公認(rèn)的形式實(shí)現(xiàn)民主的價(jià)值開(kāi)辟了一條創(chuàng)新之路，真正實(shí)現(xiàn)了由“少數(shù)人在少數(shù)人中選人”向“多數(shù)人在多數(shù)人中選人”的轉(zhuǎn)變。第二，公推公選制度彰顯了法治的精神。民主的權(quán)威只有通過(guò)法治的途徑才能得以實(shí)現(xiàn)，事實(shí)上一些干部人事制度改革措施在實(shí)踐中走樣的根本原因就在于法治精神的缺失，使民主的本意變成了領(lǐng)導(dǎo)的意志。通過(guò)法治精神來(lái)實(shí)現(xiàn)民主目標(biāo)，正是公推公選制度在實(shí)踐中獲得成功的基本原因。嚴(yán)格的規(guī)則意識(shí)，嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)，是公推公選制度的重要特點(diǎn)?！敖M織行動(dòng)基于規(guī)則”，“規(guī)則為適當(dāng)性行為施加了認(rèn)知和規(guī)范限制。”[8]公推公選制度的每一個(gè)環(huán)節(jié)都體現(xiàn)著法治的精神，從制度創(chuàng)新的邏輯起點(diǎn)上，就將依法辦事、按章行事貫穿于制度實(shí)踐全過(guò)程，就是嚴(yán)格用《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等法規(guī)確定的原則來(lái)對(duì)公推公選這個(gè)組織行為加以認(rèn)知和規(guī)范限制，從而使公推公選的創(chuàng)新實(shí)踐既堅(jiān)守法律、規(guī)章的原則要求，又在制度的意義上保證法律、法規(guī)的要求表現(xiàn)為實(shí)踐中的剛性執(zhí)行。公推公選制度創(chuàng)設(shè)了一套完整而科學(xué)的運(yùn)行程序，民主推薦、公開(kāi)競(jìng)職、組織考察、確定人選等每一個(gè)環(huán)節(jié)，都在公開(kāi)性的原則下嚴(yán)格按照制度的規(guī)范運(yùn)行，防止了程序的空轉(zhuǎn)和虛轉(zhuǎn)現(xiàn)象的產(chǎn)生，真正實(shí)現(xiàn)了制度選人的功能。第三，公推公選制度彰顯了科學(xué)的精神。干部人事制度改革中的科學(xué)性要求，就是要在民主、法制的基礎(chǔ)上，通過(guò)有效的制度安排使人才選用機(jī)制符合人才的成長(zhǎng)規(guī)律、培養(yǎng)規(guī)律和選擇規(guī)律，從而在政黨政治錄用中實(shí)現(xiàn)忠誠(chéng)與能力的兼得。公推公選是以競(jìng)爭(zhēng)為基本特征的制度，其科學(xué)性突出地表現(xiàn)為對(duì)規(guī)律性的把握上?！肮啤钡闹贫仍O(shè)計(jì)將人才的選拔機(jī)制和人才的培養(yǎng)機(jī)制有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，既符合人才的成長(zhǎng)規(guī)律，也符合執(zhí)政黨的人才錄用要求?！肮x”的制度設(shè)計(jì)將人民民主與黨內(nèi)民主有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，既符合中國(guó)特色民主政治發(fā)展的規(guī)律，也符合人才選用的廣泛認(rèn)同要求。而“公推”與“公選”共同的一個(gè)科學(xué)性基礎(chǔ)則是公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄用的制度設(shè)計(jì)，這一制度設(shè)計(jì)將公開(kāi)平等的競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)引入制度的每一個(gè)環(huán)節(jié)，成為公推公選制度的核心，這就使公推公選既符合人才選拔的一般規(guī)律，也符合人才素質(zhì)的時(shí)代要求，如候選人電視答辯形式的運(yùn)用，形成了更科學(xué)、更有效的綜合能力競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，為擇優(yōu)奠定了基礎(chǔ)?？茖W(xué)的制度設(shè)計(jì)使公推公選制度最大限度地避免了人才選用過(guò)程中的片面性、盲目性和隨意性，實(shí)現(xiàn)了政黨意志與人民意志的統(tǒng)一、干部培養(yǎng)與干部選用的統(tǒng)一、政治品格與領(lǐng)導(dǎo)才能的統(tǒng)一。公推公選所展現(xiàn)出來(lái)的制度理念，充分體現(xiàn)了改革開(kāi)放以來(lái)干部人事制度改革的核心價(jià)值理念，是用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)干部人事制度改革的生動(dòng)實(shí)踐，也是以人為本理念在干部制度中的充分體現(xiàn)。三、公推公選：在科學(xué)化意境中實(shí)現(xiàn)了多軌制困境下的定向突圍從構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義干部人事制度的意義上說(shuō)，公推公選制度既為黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用提供了一個(gè)有效的制度選擇，與此同時(shí)，南京市公推公選制度所體現(xiàn)的以不同的選拔任用制度適應(yīng)不同的職位要求的科學(xué)精神，也為解決目前干部人事制度改革中存在的難點(diǎn)問(wèn)題、為“完善公開(kāi)選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗等競(jìng)爭(zhēng)性選拔班干部方式，突出崗位特點(diǎn)，注重能力實(shí)績(jī)”，[9]提供了一個(gè)可行的參考路徑。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的干部人事制度改革取得了豐富的制度創(chuàng)新成果，豐富的制度成果在促進(jìn)干部人事制度走向民主、公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的同時(shí)，也形成了目前在干部人事制度中多軌并存、多元并舉、選擇性過(guò)強(qiáng)的現(xiàn)狀，而干部選拔任用制度中多軌并行的情況一旦被人理性運(yùn)用，就將產(chǎn)生嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)。目前在干部人事制度改革中的難點(diǎn)不是民主不足的問(wèn)題，而是民主不真實(shí)的問(wèn)題；不是公開(kāi)不足的問(wèn)題，而是選擇性公開(kāi)的問(wèn)題；不是競(jìng)爭(zhēng)不足的問(wèn)題，而是競(jìng)爭(zhēng)不公平的問(wèn)題；不是監(jiān)督不足的問(wèn)題，而是監(jiān)督虛化的問(wèn)題。而所有這些問(wèn)題的源頭，在于干部選拔任用制度多軌并行中必然形成的制度縫隙已經(jīng)日益明顯，已經(jīng)很容易被人借著制度的名義而理性利用。一個(gè)不容回避的現(xiàn)實(shí)是，近年來(lái)出現(xiàn)的用人腐敗案件，都是在制度的名義下進(jìn)行的。制度創(chuàng)新層出不窮，制度運(yùn)行自由無(wú)序，已經(jīng)成為干部人事制度改革中的一個(gè)困局。如何突破這一制度困局，如何科學(xué)整合多年來(lái)干部人事制度改革中形成的制度創(chuàng)新成果，將成為進(jìn)一步推進(jìn)干部人事制度改革的一個(gè)突出難題，而公推公選正是在科學(xué)的制度安排意義上為解決這個(gè)難題提供了一個(gè)制度模型。第一，公推公選通過(guò)制度定向適用的科學(xué)安排，為解決多軌制狀態(tài)下干部選拔任用制度適用的不確定性和選擇性提供了新的思路。從1986年黨中央下發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格按照黨的原則選拔任用干部的通知》，到1995年黨中央頒發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》，再到2002年中央頒發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，黨內(nèi)法規(guī)意義上的干部選拔任用的制度設(shè)計(jì)主體是通過(guò)擴(kuò)大民主來(lái)完善委任制，同時(shí)引入了公開(kāi)選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗的新制度元素，經(jīng)過(guò)不斷的制度創(chuàng)新，形成了目前干部選拔任用制度上委任、選任、公開(kāi)選拔、公推公選、公推直選和競(jìng)爭(zhēng)上崗等制度多軌并行的制度架構(gòu)，除了選任制干部相對(duì)明確地適用“依法推薦”的制度外，干部選拔任用中的制度使用只有原則要求，并無(wú)剛性規(guī)定。這就使干部的選拔任用在制度使用上存在著很大的不確定性，即使是明確適用“依法推薦”的干部，使用什么制度來(lái)推薦也存在著不確定性。這種制度適用上的不確定性帶來(lái)的是干部選拔規(guī)則的多變性和不穩(wěn)定性，是制度適用的選擇性，是干部心理預(yù)期上對(duì)制度選擇的無(wú)所適從和對(duì)制度權(quán)威性的弱化，既不利于民主功效的持續(xù)發(fā)揮，也有悖于制度建設(shè)科學(xué)性的基本要求，甚至可能被人利用在制度的名義下行權(quán)力私相授受之實(shí)。南京市對(duì)公推公選的制度安排，將公推公選制度的職位適用范圍加以固化，使這一制度定向運(yùn)用于黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部，事實(shí)上就是試圖通過(guò)制度整合的路徑，將政府組成人員、市管正職領(lǐng)導(dǎo)干部等黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用的制度適用，從多軌變成一軌，從不確定變成確定，從而使得在黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任中，形成制度不能選擇、程序嚴(yán)格遵循、運(yùn)行必須公開(kāi)的科學(xué)制度安排。實(shí)踐表明，這樣的路徑選擇是合理的、科學(xué)的，也是有效的。第二，公推公選通過(guò)制度內(nèi)涵的科學(xué)定位，為解決多軌制狀態(tài)下公開(kāi)選拔面臨的制度性困境提供了新的路徑。公選制度是改革開(kāi)放以來(lái)在干部人事制度改革中出現(xiàn)的一個(gè)革命性新制度元素，干部公選制度從80年代開(kāi)始探索，90年代中期以后開(kāi)始大面積試行，至2002年7月中共中央頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》以黨內(nèi)法規(guī)的形式明確了公選制度是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的一種重要形式。公選制度的制度內(nèi)核是“公開(kāi)選拔，競(jìng)爭(zhēng)上崗”，它創(chuàng)造了一個(gè)相對(duì)公平的人才競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，在以更寬的視野科學(xué)選人、民主選人、開(kāi)放選人和克服用人上的不正之風(fēng)等方面取得了豐碩成果。但是，隨著干部人事制度改革的深化，公選制度逐漸陷于明顯的制度困境，公選制度的職位適用性矛盾、考錄體制與干部能力要求的矛盾、公選制度與后備干部隊(duì)伍建設(shè)的矛盾、公選中的效率與成本矛盾、突發(fā)性定向考察的效能真實(shí)矛盾、干部選拔中的忠誠(chéng)導(dǎo)向與能力導(dǎo)向矛盾逐步顯現(xiàn)出來(lái)，如何解決這些矛盾，成為深化干部人事制度改革的重要任務(wù)。而公推公選以其科學(xué)的制度內(nèi)涵定位，對(duì)公選制度進(jìn)行了科學(xué)合理的結(jié)構(gòu)劃分，為深化干部人事制度改革，完善公開(kāi)選拔制度提供了一個(gè)新思路。公推公選將其制度功能定位于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的公開(kāi)推薦、公開(kāi)選拔，從而使其制度內(nèi)涵更適應(yīng)黨的事業(yè)對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的要求，更具有職位的針對(duì)性。通過(guò)民主推薦環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了與后備干部隊(duì)伍建設(shè)的對(duì)接，使執(zhí)政黨的政治錄用功能在群眾公認(rèn)和組織意圖的統(tǒng)一中得以實(shí)現(xiàn)；通過(guò)公開(kāi)競(jìng)職豐富了競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容與形式，由單純以考試為主的知識(shí)競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向了駐點(diǎn)調(diào)研、演講答辯等多形式的以解決實(shí)際問(wèn)題為主的能力競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)了干部選拔中知識(shí)與能力的統(tǒng)一；通過(guò)民意測(cè)評(píng)和組織考察的結(jié)合，形成了對(duì)干部的立體審視，對(duì)“才”高“德”遜者形成了較好的民意和組織的雙重過(guò)濾，實(shí)現(xiàn)了干部選拔中忠誠(chéng)與能力的統(tǒng)一。公推公選從制度設(shè)計(jì)上彌補(bǔ)了干部公選的制度缺憾，它以科學(xué)的制度設(shè)計(jì)使公開(kāi)選拔的價(jià)值要求變成了黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部推薦選拔的不可選擇的程序原則，從而更加有效地確保了干部選拔的民主性、科學(xué)性、規(guī)范性、準(zhǔn)確性和高效性。第三，公推公選通過(guò)制度整合，為解決多軌制狀態(tài)下干部選拔任用中自由裁量空間過(guò)大問(wèn)題提供了新的解決方案。在目前干部選拔任用制度多軌并行的情況下，制度使用的不確定性和制度適用的寬泛性，必然地造成制度程序設(shè)計(jì)只能更多地傾向于原則性，以適應(yīng)多軌制的共性需求。與此同時(shí)，以公選制與選任制沖突為代表的制度沖突，必然地造成制度設(shè)計(jì)上的后門(mén)增多，以緩解制度沖突的加劇。所有這些，就給制度使用者留下了豐富的自由裁量、自主發(fā)揮的空間，從而使相同的制度程序卻產(chǎn)生了多向度的運(yùn)行結(jié)果。少數(shù)人之所以能用民主、公開(kāi)的程序行個(gè)人專(zhuān)斷之實(shí)，原因就在于此；增強(qiáng)民主推薦、民主測(cè)評(píng)的科學(xué)性和真實(shí)性之所以成為干部人事制度改革的一個(gè)難點(diǎn)，原因也在于此。只有解決了干部選拔任用中制度執(zhí)行的自由裁量問(wèn)題，目前存在的一些難點(diǎn)問(wèn)題才能從源頭得以解決。而公推公選的一個(gè)重要制度意義就在于通過(guò)制度整合、上下游制度間的貫通，使寬泛的、宏觀的、多適應(yīng)性的制度原則，變成黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部推薦、選拔領(lǐng)域內(nèi)的具體的、指定性的制度程序，從而最大限度地壓縮了制度執(zhí)行中的自由裁量空間。如“公推直選”通過(guò)制度整合實(shí)現(xiàn)了公選與選任制度之間的合理貫通，實(shí)現(xiàn)了推薦與選用的制度統(tǒng)一。按照法律和黨章的規(guī)定，黨委領(lǐng)導(dǎo)班子和政府組成人員等職位必須由選舉產(chǎn)生，公選制度無(wú)法在選任制干部