公共財政框架內(nèi)的行政支出變化趨勢研究

F810.445：A1005-1309(2009)11-0046-008改革開放以來，中國的財政和行政管理制度經(jīng)歷了深刻但不平衡的變革，突出地表現(xiàn)為：(1)政府公權(quán)力逐步、不可逆地撤出微觀經(jīng)濟領(lǐng)域；(2)比較平穩(wěn)地實現(xiàn)了轉(zhuǎn)變政府職能；(3)公共財政中的社會保障和行政管理支出在近10年間迅速增加。本文擬重點探究各級公共財政中行政開支急劇攀升等相關(guān)問題。一、事實與問題市場經(jīng)濟、民主政治、多元文化是現(xiàn)代文明的三大基本特征。近年來，中國官民逐漸形成了對現(xiàn)代文明的制度目標(biāo)的廣泛共識，并在操作上采取分步實施、有序推進的做法，政府也正在逐步提高“公共預(yù)算的解釋水平”。隨著中國正建立健全市場配置資源為主的經(jīng)濟體制，人們看到公共財政框架也隨之初步建立。然而由于行政體制改革滯后，我國轉(zhuǎn)變政府職能的努力顯得比提高行政工作效率要有成效得多。相關(guān)的實證數(shù)據(jù)如表1、表2(見第47頁)所示。鑒于本文討論公共財政支出結(jié)構(gòu)的變化趨勢，故表1的數(shù)據(jù)未作CPI調(diào)整不會影響結(jié)論的有效性。另外，表1強調(diào)的是橫向?qū)Ρ汝P(guān)系和結(jié)構(gòu)變化，取自財政支出的功能性部分而不是預(yù)算部分，即已經(jīng)花出去的錢而不是計劃支出的錢。表1的信息使人看到，30年來，政府動用財政的錢去搞經(jīng)濟建設(shè)的公共資金增幅最小，僅15倍，說明我國建立市場制度、多元籌資搞建設(shè)的投資體制轉(zhuǎn)型是卓有成效的。而社會保障費增支231倍之多，除了說明政府正在承擔(dān)起確保在市場競爭中“失去工作的人不至于失去生命”的公共責(zé)任，也與傳統(tǒng)體制下社保起點低、社保制度的舊模式被改變有直接關(guān)系。薩繆爾森認(rèn)為，“在政府支出的領(lǐng)域最能看出政府作用的變化”。①公共財政支出框架內(nèi)增幅最大和最小的項目形成的反差可以證明，中國正處在從傳統(tǒng)的政府財政向現(xiàn)代公共財政的轉(zhuǎn)變之中。但是，這種積極趨勢與表2所顯示的政府機構(gòu)數(shù)目減少相對應(yīng)，行政管理費劇增143倍無疑會使納稅人產(chǎn)生血壓驟然升高的感覺。據(jù)統(tǒng)計，1998年美國2.7億人口對應(yīng)了84944個地方政府②，2006年中國13.14億人對應(yīng)了44267個地方政府③，“政戶比例”遠遠低于美國。④中國平均每一地方政府服務(wù)的人數(shù)為2.97萬人。相比之下，歐洲發(fā)達國家除英國較高外，瑞典為3萬人，與中國持平；法國為1500人，西班牙為4700人，意大利6800人，德國7240人，挪威9145人，芬蘭1.06萬人⑤，并且這些國家的人均行政費用都遠遠低于中國。為什么理應(yīng)獲得規(guī)模經(jīng)濟效益的中國行政管理開支遠遠高于發(fā)達國家？該問題相當(dāng)復(fù)雜。由于行政支出是對經(jīng)濟剩余的凈消耗，所以節(jié)約行政成本具有普遍減稅的意義。也因此，各國納稅人天然具有監(jiān)督政府運行成本的強激勵。二、中國行政管理開支的變化趨勢應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，各級政府都不乏隱蔽行政開支信息的動機和手段。專司審查財政預(yù)算的人大代表大多缺乏專業(yè)知識，在審議“高度抽象”的“一籃子”財政收支預(yù)算案時，既看不到行政費支出的基本明細(xì)賬，也很難行使真正的監(jiān)督審查權(quán)。目前的公共輿論監(jiān)督也處于發(fā)展的初級階段。在內(nèi)部監(jiān)督制度不完善、外部監(jiān)督機制不充分的情況下，政府機構(gòu)總能輕易使得用于自支的行政經(jīng)費在公共財政總支出中占據(jù)優(yōu)先位置，直接導(dǎo)致公共財政總支出格局發(fā)生如下表3和圖1所反映的變化。以上圖表所給出的信息非常直觀：廣義行政費的增幅最大，但仍需作以下具體說明。第一，廣義行政管理費包括行政開支、公檢法、武警、外交外事等4大類，接近國際間常規(guī)的統(tǒng)計口徑。區(qū)別在于，發(fā)達國家不將外援項目放在行政管理費和一般政府支出項目中，但許多發(fā)達國家將國債付息部分列入行政管理費的大項內(nèi)。第二，狹義行政費包括了黨、政、人大、政協(xié)、民主黨派，以及工青婦等社團組織的行政開支，與老百姓所理解的政府行政機關(guān)的費用支出最接近。表3中第4項的廣義行政管理費之所以沒有剔除外援部分，除了考慮到數(shù)據(jù)的連貫性，更因為外援支出不足百億元(2006年為82.37億元)⑥，即使與同期的狹義行政費3355.8億元相比，也只占一個很小的百分比。第三，廣義行政費當(dāng)中不包括龐大的預(yù)算外收入被實際用于行政開支的龐大部分。由于廣泛的信息不對稱，在一個很大的概率上，我國廣義和狹義的行政管理費恐怕不止于正式公布的數(shù)據(jù)，更精確的數(shù)據(jù)還有待進一步研究推算。第四，2007年的財政支出數(shù)據(jù)與往年相比的疑點很多，例如為什么在工商金融事務(wù)項目下的公共財政開支高達4257億元，相當(dāng)貼近市場的工商金融事務(wù)緣于何故與社保和就業(yè)支出5447億元相去已經(jīng)不遠，占財政總支出近10％。⑦該問題需要引起關(guān)注。第五，在90年代中期以前，行政管理費的增幅與GDP和財政總支出大體保持一致。到了90年代中期，特別是在1998年中國立志“建設(shè)服務(wù)型政府”以后，行政費的增幅竟然“跑贏了”GDP和財政總支出的增幅，而且表現(xiàn)出加速增長的特征。按目前公開的2007年廣義行政管理費占財政總支出17.1％計算，中國納稅人所繳納的每5.8元錢稅金中，就有1元被明確用于行政管理費支出項目。這個已公開的數(shù)字與國際水平比較是非?！绊樠鄣摹?。三、行政管理開支的主要結(jié)構(gòu)與初步分析從1952年開始中國財政就存在預(yù)算外收入。當(dāng)年13.6億的預(yù)算外收入與15.5億的廣義行政管理費相差不到2億元。到2007年，預(yù)算外收入高達5700億元，約占廣義行政管理費8514億元的67％。盡管這筆錢從2004年起由財政預(yù)算外專門賬戶收支，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌的部分不足預(yù)算外總收入的5％，政府性基金收入占不到10％，而行政事業(yè)性收費的比例則高達近70％，然后又在同類科目的支出中按同類比例全部開支掉了。⑧應(yīng)該說，如此高額、大比例的行政事業(yè)性收費和支出都相當(dāng)令人難堪，因為這屬于購買公共服務(wù)的二次付費。假定收費項目和標(biāo)準(zhǔn)全部合理合法，如證件工本費，那么，有中國特色的預(yù)算外行政事業(yè)性收費就可能具有最積極和最消極意義的兩種極端解釋。積極的解釋是，購買特定公共服務(wù)支付特定費用是公共經(jīng)濟學(xué)的基本原則，經(jīng)濟的外部性最小，沒有不合理，就怕做不到。許多發(fā)達國家的地方政府就是靠此收入運轉(zhuǎn)的，所以那里存在著大量被稱為“企業(yè)型政府”和“私營型政府”的地方政府。在美國，此類收費服務(wù)覆蓋當(dāng)?shù)刂伟病⑾?、公交、垃圾收集、公園、保健、公共檔案、法庭等等項目。⑨從理論上說，現(xiàn)收現(xiàn)付的公共服務(wù)比例越高、范圍越廣越好。因為(1)直接付費的公共服務(wù)有助于降低“財政幻覺”；⑩(2)便于監(jiān)督且比較靈活，納稅人易于審查地方政府的收支預(yù)算；(3)有利于培養(yǎng)公民的自治精神和經(jīng)驗。中國目前存在的現(xiàn)收現(xiàn)付的預(yù)算外行政費用，形式上離理想的公共經(jīng)濟模式最近，不能全盤否定。對同類問題消極的解釋再簡單不過，那就是把它歸于行政管理費的總賬，使原本占財政總支出近20％的行政管理費至少再加上10％以上，形成一個大比例，即中國總行政成本占去財政總收入的近1/3。這個比例顯然太高了，也形成了一個太復(fù)雜和棘手的問題。中國是全世界公權(quán)力距離最長的國家，傳統(tǒng)意義上的官民比例說明不了什么問題。比如，美國的政府雇員與總?cè)丝谥染透哂谥袊?300萬政府雇員占就業(yè)總?cè)丝诮?0％。(11)僅1980年-1997年就增加了300多萬人。(12)真正重要的可比性指標(biāo)有兩個，一是公共財政預(yù)算編制和執(zhí)行中的透明度；二是被納稅人認(rèn)可的行政效率。當(dāng)然，分析問題的起點可以、也應(yīng)該從行政費占財政總支出的比例開始，但這一定是討論行政成本和效率問題的起點而不是終點。表4顯示了部分國家的行政管理費在財政總支出中的比例。除南非的總額達到13.38％，其它國家都沒有超過11％。國際貨幣基金組織認(rèn)為，行政管理費在公共財政中占15.6％是一個適中的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)統(tǒng)計規(guī)律，各國的人均收入水平與行政管理支出水平變化呈明顯的反比關(guān)系。對我國相關(guān)問題的縱深研究或許應(yīng)該從此開始?；仡櫛?我們發(fā)現(xiàn)，隨著中國收入水平的提高，行政開支水平不降反升，明顯背離了一般規(guī)律。行政費一路高漲與經(jīng)濟持續(xù)增長之間是否存在關(guān)聯(lián)？在中央、地方、基層三級政府間，究竟哪一級的行政效率更高或更低？狹義行政費的明細(xì)賬怎樣估計？總之，待議的行政成本問題的清單很長。我們需要小心防止“太陽落山?jīng)Q定月亮升起”式的誤判，只討論以下有實證根據(jù)的問題。1.哪些因素推動了中國行政成本的合理上升？簡要的答案包括：(1)人員增加，(2)公務(wù)員調(diào)資，(3)公檢法部門增支。首先，根據(jù)提高公職人員素質(zhì)的要求，必須不斷補充掌握現(xiàn)代知識的年輕人進入公職崗位。由于漸進改革策略經(jīng)常采取“贖買政策”解決問題，所以精簡機構(gòu)一般不會導(dǎo)致冗員的實質(zhì)性精簡。后者大都去了“二政府”機構(gòu)和“臨時性機構(gòu)”，靠行政事業(yè)性收費供養(yǎng)，形成只減機構(gòu)而總經(jīng)費不減反增的結(jié)果。其次是公務(wù)員增資部分。在1978年，中國公職人員當(dāng)中年薪超過千元者的比例極小。到2006年，公職人員的平均年薪為2.25萬元(13)，這就導(dǎo)致了公共財政中一項超過23倍的增支因素。事實上，在2000年以前公務(wù)員每次提高名義工資，都會導(dǎo)致下一財年許多地方政府的財力極度緊張，縣及以下政府拖欠公務(wù)員工資的事件屢有發(fā)生。再其次是合理改善公務(wù)員的工作條件，如購置電話、電腦、傳真、必要的車輛等，均利于提高行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量。最后，據(jù)統(tǒng)計2006年中國公檢法機關(guān)的開支為2174億元(14)，接近“四大班子”、民主黨派和社團經(jīng)費總額的2/3，現(xiàn)在也不能說辦案經(jīng)費就很充裕了。與“文革”期間沒有檢察院、法院的情況相比，它無疑屬于合理增設(shè)的法治機構(gòu)。目前，中西部地區(qū)的許多基層法治機構(gòu)還急需辦案經(jīng)費支持，同時，在一些地方也存在著嚴(yán)重的濫用和浪費行政經(jīng)費的現(xiàn)象。2.哪些因素導(dǎo)致了中國行政成本的不合理增加？如眾所知，政府行政組織、公營機構(gòu)與壟斷性企業(yè)一樣遠離外部競爭機制，由此決定了政府和事業(yè)單位的行政效率普遍低于企業(yè)行政效率。據(jù)測算，一個產(chǎn)權(quán)明晰和運轉(zhuǎn)正常的企業(yè)組織的行政費用，大致占總成本的3～8％，政府行政組織是很難達到該效率水平的。這不是中國一家的問題，各國都有類似的問題，所以有西方學(xué)者挖苦公職人員“都是訓(xùn)練有素的花錢專家……幾乎沒有人受過賺錢的訓(xùn)練”。(15)公務(wù)員與原國有企業(yè)職工一樣，對工作崗位具有很強的壟斷性，“有看法，沒辦法”是常態(tài)。然而國有企業(yè)已進行了實質(zhì)性改革。目前，我國的行政經(jīng)費浪費現(xiàn)象比較嚴(yán)重是不爭的事實。比如，廣東省財政2004年竟然撥款3600萬元給省政府直屬的5個機關(guān)幼兒園作為行政事業(yè)費；2005年廣東省政府辦公廳177名在崗員工共擁有172輛公務(wù)車；駐馬店市公安局居然購買了市場價達80萬元的寶馬X5用作警車。公眾要求政府公開政務(wù)、財務(wù)信息，最強硬和合理合法的理由莫過于，納稅人有權(quán)了解自己的稅款被實際用于何處。英國首創(chuàng)的現(xiàn)代議會的最初兩個功能之一，就是審查國王的財政收支預(yù)算。(16)政府要求公民如實申報收入并依法納稅的權(quán)力，與公民要求政府說明公共財政開支明細(xì)賬目的權(quán)利是高度吻合的。3.目前中國各級政府的行政管理費到底夠不夠用？對此問題的答案要點計有：(1)目前在中國，行政經(jīng)費的分布不均和浪費現(xiàn)象十分嚴(yán)重；(2)中西部多數(shù)省份越往基層政府，行政辦公經(jīng)費愈短缺；(3)分稅制改革與經(jīng)濟持續(xù)增長相結(jié)合，對緩解地方政府行政經(jīng)費短缺有較強的推動作用。總之近30年來，我國行政經(jīng)費之豐歉盈虧經(jīng)歷了時代的巨大變化。1996年-1998年是分水嶺，在這之前基本上風(fēng)平浪靜。如今的共性突出表現(xiàn)為：下級比上級的行政經(jīng)費緊張；西部比東部的行政經(jīng)費緊張；普通公職人員的辦公經(jīng)費比領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)費緊張。給定大國行政傳統(tǒng)和現(xiàn)行的行政經(jīng)費開支模式和水平，以及迎來送往的招待費，以下非常具體的變化不應(yīng)被置于研究視野之外。在90年代中期，中西部多數(shù)地區(qū)地方政府的行政管理經(jīng)費曾極度短缺。所謂“吃飯財政”之說描述的就是這種情況，“人頭費”占去預(yù)算內(nèi)行政經(jīng)費近90％，于是“辦事的錢”就只能靠舉債或“創(chuàng)收”，屬于沒有辦法的辦法。但后者曾經(jīng)被作為創(chuàng)新經(jīng)驗加以推廣，結(jié)果導(dǎo)致各地“閃現(xiàn)出”成千上萬項行政事業(yè)性收費項目，幾乎失控。盡管現(xiàn)在“亂收費”已經(jīng)聲名狼藉，但當(dāng)時多數(shù)地方政府都赤字連年、負(fù)債累累，全國至今還積攢著萬億元之巨的欠債。比如1993年，山西省119個區(qū)縣有60多個縣不能按時發(fā)工資，云南省129個區(qū)縣中的財政“赤字縣”有109個(17)，1994年廣西109個區(qū)縣中有53個縣不能按時發(fā)工資。(18)當(dāng)時中央要求“地方預(yù)算不準(zhǔn)打赤字”是很難做到的。到了世紀(jì)之交，各地“拖欠機關(guān)事業(yè)單位工資現(xiàn)象依然突出”，“2000年……中央財政向地方撥付工資性轉(zhuǎn)移支付217億元，較上年增加100％”。全國只有北京、天津、山東、廣東沒有赤字縣。當(dāng)年湖北省才“基本遏制了欠發(fā)工資的膨脹勢頭”，陜西省“絕大部分縣鄉(xiāng)基本實現(xiàn)當(dāng)年工資不拖欠”。(19)不難看出，地方行政經(jīng)費緊張的局面在2000年前后才開始得到緩解。這首先得益于經(jīng)濟的持續(xù)高增長和分稅制改革，進一步激勵了各級政府培育地方稅源的積極性。但需強調(diào)，大國行政極為復(fù)雜，各地的情況絕難整齊劃一。到了2003年，中國的1636個縣當(dāng)中財力保證不了工資和政府正常運轉(zhuǎn)的縣為791個，占48％。到2006年，全國財政困難縣減至437個，約占全國總縣數(shù)約27％，主要集中在西部人口稀少的貧困地區(qū)。顯然，當(dāng)前的總體財力情況有了很大改觀，以至于公共財政有力量逐步解決全國98086個村級組織無活動場所的問題。在一個極端，有些財政充裕的南方縣市還沒有花完2005年的稅收；在另一端，一些欠發(fā)達地區(qū)至今沒有完全擺脫行政經(jīng)費短缺的窘境。典型如甘肅省，2006年是全國財政困難縣最多的省份，86個縣級區(qū)劃中居然還有70個財政赤字縣，但當(dāng)年該省“機關(guān)事業(yè)單位職工工資做到了按月足額發(fā)放”。該省的大口徑收入為295億元，中央財政的各類補助和轉(zhuǎn)移支付高達386億元。(20)這既說明各地財力緊張的局面得到了根本緩解，也說明中央政府再也不會對地方行政癱瘓的現(xiàn)象坐視不管。而后者在中國歷史上是沒有過的。歷史上的皇糧國稅主要出自田賦，皇權(quán)卻“不下鄉(xiāng)”。截止2007年底，除西藏和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，中國絕大多數(shù)地區(qū)都初步解決了“沒有財政就沒有行政”的困擾，現(xiàn)在尤需加大政務(wù)信息公開的力度。重要的是，應(yīng)當(dāng)逐步調(diào)整行政經(jīng)費在公共財政中的優(yōu)先順序，關(guān)注民生，擰緊行政經(jīng)費的“水龍頭”，保護黨和政府寶貴的政治資源。四、余論和結(jié)論在涉及中國行政管理成本問題的探索中，如果只求數(shù)字精確，那么目前還只能做到盡力而為的程度。即使是狹義的行政管理費，其細(xì)化項目也很多，比如對外援助，還包括中國駐外機構(gòu)的費用，現(xiàn)有的數(shù)據(jù)決不只是政府一家花的錢。問題是，“如果財政預(yù)算要產(chǎn)生什么，那么它必須首先產(chǎn)生誠實”。(21)公共財政支出的信息短缺實不應(yīng)該。在公共財政的框架內(nèi)討論行政管理費有兩個基本目標(biāo)，一是認(rèn)真守望納稅人的權(quán)利，二是提高政府的行政工作效率。由于節(jié)約公共行政經(jīng)費具有普遍減稅的性質(zhì)，所以人們贊同“小政府、大社會”的格局。那么，目前中國各級政府的行政工作效率究竟如何？它為什么越來越引起了人們的關(guān)注？本文認(rèn)為，當(dāng)前中國各級政府的行政效率不比歷史上的任何時期更高或者更低，皆因預(yù)算約束的方式還沒有發(fā)生根本改變。在中國社會巨變和進步的時代，人們需要客觀、平衡、有遠見地看待這個問題。當(dāng)前的政府職能已經(jīng)比歷史上的任何管理模式都更適于市場制度，將暫緩行政管理體制改革理解為一個策略性理由可能不失睿智。根據(jù)政治規(guī)律，當(dāng)政府承擔(dān)的社會責(zé)任過重、且分散公共管理責(zé)任的機制不確定時，的確不宜在中國這樣一個“權(quán)力本位”傳統(tǒng)濃重的大國率先改革政府管理模式。在新的時代，人們對政府行政效率的新要求包括希望政府“花錢更少些，做得更好些”。人們之所以將監(jiān)督的眼睛首先盯在政府行政上，除了公民的權(quán)利意識見長，還在于政府的行政工作模式對其它由公共財政供養(yǎng)的部門具有強烈的示范作用：政府能夠做到的事情，其它行政機關(guān)和事業(yè)單位就會逐漸做到；政府機關(guān)做不到、做不好的事情，也別指望其它靠公共財政供養(yǎng)的部門做到或做得更好。反之，給定政府行政的效率水平，政府在道義上也很難對其它單位提出更高的行政效率標(biāo)準(zhǔn)。事實上，事業(yè)單位的行政工作模式大都是比照著當(dāng)?shù)卣姓C關(guān)進行的，比如工資水平、辦公條件、級別待遇等。最后，應(yīng)防止對中國行政管理開支問題的漫畫式描述和情緒化評估，力戒空洞的“應(yīng)該”之說。就“應(yīng)該”而言，明天就“應(yīng)該”實現(xiàn)共產(chǎn)主義。在公共財政的大框架內(nèi)探究降低行政成本預(yù)案時，注意解決行政經(jīng)費分配和使用的不公平、不透明問題，恐怕是當(dāng)前解決問題的合適切入點。民主政治的實踐證明，公開政務(wù)和財務(wù)信息就有辦法，公開就能凝聚糾錯的力量。注釋：①P·薩繆爾森：《經(jīng)濟學(xué)》第16版，華夏出版社1999年，第232頁。②J·M·伯因斯：《民治政府》，中國人民大學(xué)出版社2007年，第61頁。上述數(shù)字減去了50個州政府，因為美國州政府在聯(lián)邦制下不屬于嚴(yán)格意義上的地方政府。③分別見國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒2007》，中國統(tǒng)計出版社2007年，第105、3頁。④“政戶比例”指平均每個地方政府所服務(wù)的家庭數(shù)。在2006年，中國戶均人口城鎮(zhèn)為2.95人，農(nóng)村為4.05人