關(guān)于新《預(yù)算法》在縣鄉(xiāng)實施及實行狀況的調(diào)研報告銅陵市義安區(qū)財政局課題調(diào)研組第十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的確定》，重新修訂后的《預(yù)算法》自2015年1月1日起施行。新《預(yù)算法》全面貫徹了黨的十八大和十八屆三中全會精神，充分體現(xiàn)了財稅體制改革總體要求，在預(yù)算管理諸多方面取得了重大突破，并為進(jìn)一步深化財稅改革引領(lǐng)方向。為全面了解新《預(yù)算法》在縣鄉(xiāng)實行狀況，深化發(fā)覺預(yù)算執(zhí)行中的問題和困難，規(guī)范實施依法理財，強(qiáng)化財政監(jiān)督管理。依據(jù)市財政局年初集中調(diào)研課題要求和區(qū)財政局的支配，我區(qū)特地組織了課題調(diào)研組，到部分預(yù)算單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)深化了解新《預(yù)算法》的實施狀況。提出詳細(xì)貫徹新《預(yù)算法》的幾點工作思路。一、新《預(yù)算法》的實施及實行狀況從這次課題調(diào)研的總體狀況看，縣鄉(xiāng)各級部門高度重視并嚴(yán)格依法編制預(yù)算，預(yù)算執(zhí)行日趨規(guī)范，財政監(jiān)管穩(wěn)步推動，預(yù)算收支運行良好，對于保障縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會健康持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。（一）加強(qiáng)新《預(yù)算法》的學(xué)習(xí)培訓(xùn)宣揚。一是組織學(xué)習(xí)。學(xué)會、學(xué)懂、學(xué)深、學(xué)透是前提，由財政部門牽頭，組織縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府領(lǐng)導(dǎo)，部門主要領(lǐng)導(dǎo)和分管財務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，財稅部門全體干部職工，通過專家專題講座、系統(tǒng)內(nèi)培訓(xùn)、座談探討、不同部門間相互溝通等方式，對新《預(yù)算法》進(jìn)行多角度解讀，多層次解剖，明確其重要意義，目的和目標(biāo)，主要內(nèi)容和重點內(nèi)容，法律的每一項詳細(xì)規(guī)定，理解法律調(diào)整和完善的深層次緣由，須要部門間相互協(xié)作的事項，預(yù)算法與自身工作以及與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，特殊是對縣級深化財稅改革和提升經(jīng)濟(jì)和財政管理水平的要求等，掃清爽《預(yù)算法》執(zhí)行的障礙，削減執(zhí)行的阻力，為新《預(yù)算法》的實行打下一個堅實的執(zhí)行基礎(chǔ)。二是開展廣泛的培訓(xùn)。通過舉辦特地的培訓(xùn)班，召開相關(guān)會議等，對全部財務(wù)會計工作者、政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員進(jìn)行新《預(yù)算法》內(nèi)容的培訓(xùn)、介紹，使之全面、系統(tǒng)、深化地了解新《預(yù)算法》，自覺地遵守、執(zhí)行新《預(yù)算法》，為新《預(yù)算法》的實行打下一個廣泛的群眾基礎(chǔ)。三是大力開展宣揚工作。通過各種媒體和敏捷多樣的宣揚方式，高頻次地開展集中宣揚活動，對《預(yù)算法》的相關(guān)內(nèi)容，逐項運用案例的方式，進(jìn)行深化淺出、通俗易懂的說明，將新《預(yù)算法》與人民群眾生產(chǎn)、生活聯(lián)系起來，吸引全社會關(guān)注新《預(yù)算法》的實施，引導(dǎo)社會監(jiān)督新《預(yù)算法》的落實，為新《預(yù)算法》的全面實行打下深厚的社會基礎(chǔ)。（二)加強(qiáng)預(yù)算編制管理。依據(jù)新《預(yù)算法》規(guī)定編制全口徑年度預(yù)算，包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算，將政府全部的收入和支出都納入預(yù)算管理。一是增加部門預(yù)算的完整性。部門預(yù)算實行綜合預(yù)算，將部門及所屬單位的全部收支編入部門預(yù)算，并嚴(yán)格依據(jù)統(tǒng)籌兼顧、收支平衡的原則支配預(yù)算支出。二是堅持保證重點支出須要，嚴(yán)格限制一般性支出，有保有壓，從嚴(yán)從緊編制各項支出預(yù)算。三是優(yōu)化資源配置，合理統(tǒng)籌財政資金。徹底查清單位的資產(chǎn)、資源狀況，仔細(xì)測算支出范圍、開支標(biāo)準(zhǔn)，并分析近年來的財務(wù)收支狀況及預(yù)算執(zhí)行狀況。統(tǒng)籌運用單位結(jié)余資金，事業(yè)收入緩解財政供應(yīng)壓力。四是嚴(yán)格項目申報管理。做好預(yù)算申報項目的前期打算工作，切實提高項目申報質(zhì)量。項目支出要細(xì)化到詳細(xì)項目，依據(jù)項目發(fā)展的重要性、可行性和效益，分輕重緩急，合理支配項目資金。五是規(guī)范了部門預(yù)算的編制方法。將部門支出劃分為基本支出和項目支出兩部分，對基本支出采納定員定額的預(yù)算編制方式，對項目支出依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)發(fā)展須要按輕重緩急統(tǒng)籌支配。六是提高預(yù)算編制細(xì)化程度。人員支出按財政供應(yīng)政策分類支配，專項業(yè)務(wù)費支出細(xì)化至經(jīng)濟(jì)分類科目，項目支出落實到詳細(xì)項目和單位。七是規(guī)范了預(yù)算編制規(guī)程。實行了“二上二下”的預(yù)算編制規(guī)程，加強(qiáng)了財政與部門之間的協(xié)調(diào)溝通，使預(yù)算編制更加合理、規(guī)范。（三)嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行管理。嚴(yán)格依據(jù)人大審批的預(yù)算支配預(yù)算支出，嚴(yán)格按支出項目和進(jìn)度撥付資金，不隨意追加調(diào)整預(yù)算，預(yù)算調(diào)整必需報人大批準(zhǔn)后執(zhí)行。一是編實編細(xì)年初支出預(yù)算。一般公共預(yù)算支出,按功能分類要編列到項,按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類要編列到款。二是強(qiáng)化年初預(yù)算約束力。全部支出必需以經(jīng)過批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù),未列入預(yù)算的不得支出。三是嚴(yán)格限定預(yù)算調(diào)整。原則上日常公用經(jīng)費預(yù)算在執(zhí)行中不予追加支配預(yù)算支出，特殊性、臨時性的預(yù)算追加，嚴(yán)格依據(jù)規(guī)定的程序報經(jīng)政府研定，人大批準(zhǔn)后追加執(zhí)行。各預(yù)算單位是預(yù)算執(zhí)行主體，負(fù)責(zé)本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行，并對執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。各預(yù)算單位支出必需嚴(yán)格依據(jù)預(yù)算執(zhí)行，不得虛假列支，不得擅自變更預(yù)算支出用途，未列入預(yù)算的一律不得支出，財政對部分重點項目的預(yù)算支出狀況開展績效評價。（四)深化財政預(yù)算改革?？h級財政部門對新修訂的《預(yù)算法》實施后財政工作面臨的新變更進(jìn)行了深化分析，就新修訂的《預(yù)算法》提出的完善政府預(yù)算體系、細(xì)化預(yù)算編制、強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行、加強(qiáng)結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理、規(guī)范地方政府債務(wù)管理等相關(guān)要求進(jìn)行了仔細(xì)探討，并制定了相應(yīng)的落實措施。一是加強(qiáng)存量資金管理。依據(jù)“摸清底細(xì)，分類處理”的原則，主動消化和壓縮結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)存量資金，對以前年度結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)的項目支出資金進(jìn)行全面清理，超過兩年以上尚未運用完畢的，一律不再結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度運用，全部收回財政預(yù)算，進(jìn)一步提高了財政資金的運用效益。二是加大財政專戶清理整頓力度，規(guī)范財政資金賬戶的管理，全面開展縣鄉(xiāng)預(yù)算單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專戶核查工作，通過清理整頓，截至目前，已撤銷縣級各類財政專戶6個，確保財政資金的平安。三是加強(qiáng)政府債務(wù)管理。將政府性債務(wù)收支納入全口經(jīng)預(yù)算管理，摸清家底，鎖定債務(wù)，對政府性債務(wù)實行規(guī)模限制，建立和完善政府債務(wù)限額管理制度。截至6月30日，縣級政府性債務(wù)余額33.76億元，一類債務(wù)29.53億元，二類債務(wù)0億元，三類債務(wù)4.23億元。全區(qū)債務(wù)率65%，償債率19%，逾期債務(wù)率為0。債務(wù)總體規(guī)模適度，債務(wù)運用效率較高，償債實力較強(qiáng)，各項債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)均處于較好區(qū)間，風(fēng)險可控。（五)深化推動預(yù)決算公開。同步公開財政預(yù)決算、部門預(yù)決算和“三公經(jīng)費”預(yù)決算，實現(xiàn)財政預(yù)決算公開全覆蓋。縣級2016年政府預(yù)算和部門預(yù)算及“三公”經(jīng)費預(yù)算狀況于法定公開期內(nèi)已全部在政府信息公開網(wǎng)和單位子網(wǎng)公開。2015年決算公開已經(jīng)布置，并將決算公開延長到8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現(xiàn)各項工作正穩(wěn)步推動。財政部門于7月5日下發(fā)《關(guān)于印發(fā)2015年決算公開工作方案的通知》，明確要求各部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)定的時間、按規(guī)定的格式內(nèi)容在門戶網(wǎng)站上設(shè)置公開專欄公開決算，特殊是加大社保、就業(yè)、教化、衛(wèi)生、扶貧等民生領(lǐng)域資金安排信息的公開力度，接受媒體及群眾監(jiān)督。其次依據(jù)測算于年初下達(dá)各預(yù)算單位“三公”經(jīng)費限制數(shù)，切實加強(qiáng)“三公”經(jīng)費的管理，嚴(yán)格限制“三公”經(jīng)費支出。截止2016年6月，縣鄉(xiāng)兩級“三公”經(jīng)費支出為752.5萬元，同比下降15.79%。（六)加強(qiáng)財政監(jiān)督管理。強(qiáng)化財政監(jiān)督管理制度建設(shè)，完善財政監(jiān)督約束機(jī)制，強(qiáng)化對重點項目和民生工程資金落實狀況的監(jiān)督檢查。健全預(yù)算績效管理機(jī)制，推動績效評價工作，對預(yù)算支配項目的實施狀況進(jìn)行全過程跟蹤評價，充分發(fā)揮財政資金運用效益。進(jìn)一步嚴(yán)格預(yù)算約束，加強(qiáng)預(yù)算支出管理，做到公共基本支出有保障，事業(yè)發(fā)展支出有成果。加大預(yù)算執(zhí)行審計監(jiān)督力度，推動內(nèi)部審計和外部審計結(jié)合，發(fā)揮社會審計機(jī)構(gòu)的作用，嚴(yán)厲查處各類違法違規(guī)行為，加大整改問責(zé)力度，切實提高整改實效。嚴(yán)格維護(hù)《預(yù)算法》的權(quán)威性和肅穆性。二、困難和問題通過此次調(diào)研，部分預(yù)算單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)在預(yù)算編制、執(zhí)行、管理中也存在一些問題。（一）一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)及部門對預(yù)算編制相識不足，法律意識不強(qiáng)，預(yù)算編制隨意。新《預(yù)算法》第三十六條規(guī)定各級政府、各部門、單位應(yīng)將全部的政府收入全部列入預(yù)算，不得隱瞞、少列。但部門在實際編制中，由于部分預(yù)算單位財務(wù)人員業(yè)務(wù)學(xué)問參差不齊，漏報、少報預(yù)算收入及虛增預(yù)算支出問題突出，影響部門預(yù)算編制的完整性，導(dǎo)致部門決算與部門預(yù)算的出入較大，預(yù)算與決算流于形式。（二）一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)及部門部分項目支出無預(yù)算、超預(yù)算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身收入規(guī)模小，財力有限，財政運作主要依靠于上級財政的轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)助。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督上的弱化，導(dǎo)致經(jīng)費支出的隨意性和盲目性，無預(yù)算、超預(yù)算支出的現(xiàn)象突出，只要銀行賬戶上有錢，不管資金來源隨意開支。這種狀況在美妙鄉(xiāng)村建設(shè)中就顯得更為嚴(yán)峻，東聯(lián)鄉(xiāng)毛橋村是2015年美妙鄉(xiāng)村省級中心村，省市縣各級支配獎補(bǔ)資金379.5萬元，而實際該村2015美妙鄉(xiāng)村建設(shè)支出達(dá)734萬元（未審計確認(rèn)），超支354.5萬元。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身支付壓力大，化解債務(wù)難，上級轉(zhuǎn)移支付有限，這部分支出沒有預(yù)算，但必需開支，財政東拉西挪，很難運轉(zhuǎn)。類似此類狀況在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及部門均不同程度存在。（三）預(yù)算定額和支出標(biāo)準(zhǔn)體系不夠科學(xué)。受財力制約，部門日常公用經(jīng)費采納定額標(biāo)準(zhǔn)測算，財力保障實力與實際需求差異較大，預(yù)算支配不足，為了彌補(bǔ)部門公用經(jīng)費和人員經(jīng)費的缺口，普遍存在擠占挪用預(yù)算專項經(jīng)費的現(xiàn)象，加大了資金限制和管理的難度，也使專項資金運用效益受到影響。（四）預(yù)算執(zhí)行績效評價制度不完善。一些部門和單位領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算績效理念的相識還不到位，財政管理中“重安排、輕管理，重支出、輕績效”的現(xiàn)象依舊存在，支出責(zé)任監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制不健全，導(dǎo)致一些部門只重視爭取財政資金，而對資金運用效益和產(chǎn)出結(jié)果等績效工作不夠重視。不利于提高預(yù)算資金的運用效益，也是造成預(yù)算資金運用效益低下，以及隨意調(diào)劑、擠占、挪用預(yù)算資金等現(xiàn)象發(fā)生的重要緣由之一。三、幾點建議通過此次調(diào)查活動，調(diào)查組結(jié)合新《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定與要求，提出幾點建議：(一)細(xì)化實施方案。為更好地落實新《預(yù)算法》精神，縣鄉(xiāng)財政部門要按職能對本部門落實的事項進(jìn)行逐條梳理落實，制定工作支配表，列明完善提高的內(nèi)容、落實時間、責(zé)任部門、責(zé)任人、詳細(xì)措施和留意事項等。對須要相關(guān)部門協(xié)作的事項以及實行的措施，縣級財政部門要支配到位、跟蹤到位、服務(wù)到位、督促到位，保證新《預(yù)算法》的落實不留死角，不留盲點。對須要上級領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行的事項，作專題匯報，取得支持，營造好的環(huán)境。(二)深化財政管理制度改革，鞏固改革成果。為提高預(yù)算執(zhí)行率，增加預(yù)算績效，實行國庫集中收付，保證了收支直達(dá)，削減中間環(huán)節(jié)，在提高了效率的同時，促進(jìn)了收入的真實、精確，支出的?？顚Ｓ?，今后要編制國庫集中支付預(yù)算，接著提高財政干脆支付的比重。財政對機(jī)關(guān)事業(yè)單位納入強(qiáng)制結(jié)算書目的費用支付采納公務(wù)卡結(jié)算，保證費用開支的真實性，有利于維護(hù)財經(jīng)紀(jì)律，提高財政決算和部門決算質(zhì)量，今后要強(qiáng)制性推動公務(wù)卡的運用，全面限制現(xiàn)金支付，推動改革到位。為促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，進(jìn)一步提高財政資金運用的規(guī)范性，接著推動政府購買服務(wù)工作，按規(guī)定編制政府購買服務(wù)預(yù)算和政府選購 預(yù)算作為部門預(yù)算的補(bǔ)充。加大財政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理，盤活財政存量資金，加快支出執(zhí)行進(jìn)度。規(guī)范財政專戶管理，嚴(yán)格預(yù)算單位帳戶開設(shè)審批。(三)主動接受監(jiān)督。新《預(yù)算法》對財政預(yù)算的審批和監(jiān)督提出了新的更高的要求，人大及其常務(wù)會預(yù)算審查重點從平衡狀態(tài)向支出預(yù)算和政策拓展，將收入預(yù)算由約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，明確各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)，增加了債務(wù)狀況、資金績效狀況、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金運用狀況等?？h級財政部門要將審查的重點內(nèi)容在日常工作中重點落實，按規(guī)定的時間要求向本級人大及其常務(wù)會主動上報相關(guān)資料，接受預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行、決算和相關(guān)重要事項的審查。將財政公開工作進(jìn)一步深化，將公開的內(nèi)容按規(guī)定予以細(xì)化和說明，公開的形式力求多樣化，逐步采納新聞發(fā)布會等形式定期向社會公開財政相關(guān)指標(biāo)、政策及執(zhí)行狀況等，主動接受媒體和社會監(jiān)督，極力推動依法行政和依法理財。(四)開展督促檢查。新《預(yù)