農(nóng)村低保三級評議制度及其實施中的偏差治理

一、問題的提出隨著農(nóng)村低保政策的不斷試行及全面鋪開，國內(nèi)學界對于農(nóng)村低保政策的研究也逐步豐富：從低保政策設(shè)計理念來看，官翃(2006)對我國低保制度建設(shè)過程中產(chǎn)生的對低保制度的認識不足問題進行了研究，分析了低保制度中農(nóng)民的賦權(quán)和無權(quán)的悖論，從政府責任角度提出了相關(guān)建議[1]；吳玲、施國慶(2005)對我國低保政策中的救助對象、救助方式的設(shè)計，以及實施理念進行分析后認為，我國最低生活保障制度在實施過程中還存在許多倫理缺陷[2]。從具體的制度設(shè)計來看，賀大姣、胡象明(2008)從農(nóng)村低保制度的社會公正的目標價值取向的角度對我國農(nóng)村最低保障制度進行了分析，指出了我國現(xiàn)有農(nóng)村低保制度中的不公平現(xiàn)象，并提出相應的舉措建議[3]。從低保制度的對象瞄準來看，李小云、董強等(2006)通過實地調(diào)研對低保制度的瞄準偏差現(xiàn)象進行了劃分與分析[4]；鄧大松、王增文(2008)則從硬制度及軟環(huán)境兩個層面，對建立一套識別低保群體的指標體系進行了討論[5]。從農(nóng)村最低生活保障制度的實施來看，杜毅，肖云(2009)通過實證研究，從政府重視不夠、農(nóng)村低保工作缺乏力度、保障范圍較窄、保障效果較差、運行流程不規(guī)范、管理粗放化、資金缺口大、來源渠道單一、配套措施不完善、銜接機制尚未建立等方面對農(nóng)村低保政策實施中的問題進行了分析并提出相應的對策[6]；洪大用(2004)，陳玉光等(2006)通過對農(nóng)村低保政策實施的法律制度保障的分析認為，從整體上看我國尚無專門規(guī)范農(nóng)村低保工作的全國性文件，更沒有專門的法律和法規(guī)來保障廣大農(nóng)民作為國家公民所應享有的受保障權(quán)，造成了農(nóng)村低保實施中的不規(guī)范行為[7-8]；賀雪峰(2008)對最低保障制度成為鄉(xiāng)村組織的治理手段的這一變異現(xiàn)象進行了調(diào)查，分析了低保制度變異為鄉(xiāng)村治理手段的治理機制和鄉(xiāng)土環(huán)境條件[9]。以上對低保政策的研究均基于低保政策的制度理念、具體設(shè)計層面以及制度設(shè)計等對低保政策實施的影響。從更廣闊的視野來看，農(nóng)村低保制度的推行面臨著特定的鄉(xiāng)村社會環(huán)境和鄉(xiāng)村治理生態(tài)，其效果還應基于特定的鄉(xiāng)村環(huán)境進行研究，而鄉(xiāng)村各利益主體之間的社會生態(tài)關(guān)系則是其中的重要治理環(huán)境。低保政策實施面對的鄉(xiāng)村治理主體往往不只是村級組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其與鄉(xiāng)村組織的互動關(guān)系，構(gòu)成了一個更寬廣和復雜的鄉(xiāng)村背景，制約著相關(guān)政策的實施效果。為此，筆者將低保政策實施放入到基層的鄉(xiāng)村背景下，基于鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其與村級組織主體間關(guān)系背景，對G省K鄉(xiāng)低保政策的三級評議制度實施情況進行分析。二、農(nóng)村低保三級評議制度設(shè)計與運作K鄉(xiāng)轄3個行政村37個村民組，生產(chǎn)以農(nóng)業(yè)為主，2008年農(nóng)民人均純收入3210元。K鄉(xiāng)的低保標準是家庭人均收入低于780元，保障水平分為三個層次，第一類為每人每季度150元，第二類每人每季度120元，第三類每人每季度100元。目前低保覆蓋率占到全鄉(xiāng)總?cè)丝诘?％左右。1.農(nóng)村低保三級評議制度的設(shè)計K鄉(xiāng)所在縣低保評議制度為縣、鄉(xiāng)、村三級評議。三級評議是動態(tài)評議，每一個季度對低保對象進行一次審核調(diào)整，保證低保享受人員的動態(tài)流動性。低保的評議以各村組為主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織負責對村組提交的評議名單進行監(jiān)督審核；鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核后的名單提交給縣一級民政部門審核，縣級民政部門審核后最終確認保障人員。為了使低保審核結(jié)果公開公正，制度設(shè)計中還有三級張榜公示制度。對各級的評議名單要求分別張榜公示，其中各村組對初步評議的結(jié)果，需要首先在村組正式公告欄中張榜公示三天，接受村組居民監(jiān)督，后將評議名單提交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，經(jīng)社會事務辦審核后，確定的名單在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正式公告欄中張榜公示三天接受監(jiān)督意見，后將名單提交縣民政部門審核，縣民政部門審核通過后，正式確定享受低保名單，并委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府張榜公示，縣民政部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府低保實施與管理進行監(jiān)督檢查。從制度設(shè)計來看，這是一個完整的三級評議過程，以村組為評議主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及縣民政部門逐級審核并監(jiān)督，另外通過公示制度來保證評議結(jié)果接受廣泛的監(jiān)督?？梢钥闯觯m然低保的評議是以村組為實施主體，但實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織是責任的真正承擔者，因為制度設(shè)計中是縣鄉(xiāng)兩級監(jiān)督參與，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織一方面對下監(jiān)督村組的評議審核，另一方面對上接受行政序列中上級的監(jiān)督考核，在低保政策推行中負有更重要的責任。然而，這種村級組織作為實施主體，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織作為監(jiān)督主體和責任承擔主體的制度框架模式，在現(xiàn)有的基層鄉(xiāng)村體制和文化背景下，卻有著的不同的運作邏輯。2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村關(guān)系下農(nóng)村低保三級評議制度的運作K鄉(xiāng)的低保政策由鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會事務辦統(tǒng)一實施管理，并負責組建村組兩級低保評議小組。從低保評議小組人員組成結(jié)構(gòu)來看，為行政村全體干部、各村民組組長以及村民代表。值得注意的是，評議小組組成人員結(jié)構(gòu)中還有鄉(xiāng)政府的駐村干部以及鄉(xiāng)社會事務辦干部(表1)。整理自：K鄉(xiāng)某行政村低保評議小組會議簽到表從表1來看，評議小組的主體是村組干部，村民代表比例低。而駐村鄉(xiāng)干部與鄉(xiāng)社會事務辦干部的參與則比較微妙。據(jù)了解，村組與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的兩級評議往往就是在這樣一個評議小組的運作下共同完成的，村組評議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督的制度運作實際上直接轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的共同評議。除了制度運作的變化之外，從K鄉(xiāng)低保評議的實際實施過程來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級組織之間已經(jīng)達成了某種制度外的“默契”。筆者調(diào)查過程中，正逢K鄉(xiāng)低保動態(tài)評議的季度評議階段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會事務辦公室雖在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村全體干部例會上宣布了縣政府關(guān)于低保季度評議名單上報的通知，要求各村組開會討論低保名單的調(diào)整情況，并盡快上報到鄉(xiāng)社會事務辦，以應對縣里的檢查，但從調(diào)查了解的情況來看，K鄉(xiāng)所在的三個村都沒有召開評議小組會議，駐村的鄉(xiāng)干部也沒有能夠參與名單調(diào)整，其他幾個行政村的低保名單最后均由村干部自主確定。其中一個行政村即是通過村干部商量后確定一戶退出低保的人員和兩戶新進入低保的人員，并在會議現(xiàn)場以口頭形式通報給社會事務辦，且當即獲得承認。對于這種情況，相關(guān)村干部進行了解釋，并且得到鄉(xiāng)政府社會事務辦的理解：一方面，每個季度的低保評議，人員變動不大，而大家對村民的情況比較熟悉，所以不需要召開評議小組會議；另一方面，鄉(xiāng)干部們其他工作比較忙，沒有時間組織或參與評議會議。尤其是對這種村干部們“不聽招呼”、不按制度辦事的行為，鄉(xiāng)社會事務辦的負責人坦言“很自然”，也“很無奈”。從以上的情況可知，三級評議制度作為一個以村組織為實施主體，層層監(jiān)督制約的制度設(shè)計在鄉(xiāng)村基層實際的操作過程中出現(xiàn)了明顯偏差和缺漏：鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組織之間的實施監(jiān)督關(guān)系變異為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村之間的合作共議關(guān)系，導致監(jiān)督缺失，進而導致了低保制度的“失靈”。三、農(nóng)村低保三級評議制度實施的偏差1.將低保享受資格作為“懲罰”工具在K鄉(xiāng)“兩基”工作檢查期間(2008年9月份)，會議決議：“不配合兩基工作的農(nóng)戶，所享受的低保、危房改造政策全部取消?！绷硗?，社會事務辦W主任透露，凡是違反計劃生育超生要罰款又同時享受危房改造政策的農(nóng)戶，在沒有繳納罰款之前，絕不能享受任何政策。顯然，K鄉(xiāng)簡單地將低保制度異化為懲罰工具。所謂村民不配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，無論何種原因，這都不能作為剝奪村民接受國家救濟資格的理由；盡管《計劃生育法》規(guī)定超生的家庭必須按標準交納社會撫養(yǎng)費，但將超生罰款與享受低保待遇“捆綁”，顯然不妥。低保制度的指向應該很明確，就是為困難者提供最低生活保障，承載諸如“不鼓勵超生”之類過多的教化任務只會扭曲低保政策的救助初衷(曹林：制度指向應該簡單明確，《上海青年報》，2006-09-05)。2.將低保指標作為“撫慰”手段有過8年基層工作經(jīng)驗的鄉(xiāng)派出所Y所長透露，鄉(xiāng)政府招商引資建設(shè)工廠需占地的時候，為緩解部分農(nóng)戶的對立情緒，往往會給予低保指標作為“撫慰”手段，以順利拆遷和占用農(nóng)田。這一點在W主任處也得到證實：“引資占用農(nóng)戶的地，農(nóng)戶鬧情緒，領(lǐng)導打招呼了要給他們低保，也就給了?！盰所長和鄉(xiāng)政府另一位干部還透露，計劃生育工作不能順利進行的時候，對于極不配合做上環(huán)或結(jié)扎手術(shù)的村民，鄉(xiāng)政府為了完成任務，也會以給予低保作為條件而要求村民配合。還有一個案例是：K鄉(xiāng)某陳姓農(nóng)戶，家庭困難較多：老人過世、女主人生病。恰逢鄉(xiāng)鎮(zhèn)修建機耕道需要占他們家里的地(根據(jù)國家政策，機耕道占地沒有補貼)，陳戶人家“鬧情緒”，阻擾動工，該戶所在村村干部于是承諾給予其低保予以“撫慰”，陳姓農(nóng)民才答應配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。3.將低保指標作為“公關(guān)”籌碼鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級政府也會將低保指標作為獲取上級各類項目的“公關(guān)”籌碼。如部分政府領(lǐng)導往往指示要給上級領(lǐng)導或項目審批部門領(lǐng)導的親戚以低保指標，以便順利拿到項目，獲得資金。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下鄉(xiāng)辦事遇到困難時，也會將所辦事宜與低保掛鉤。如K鄉(xiāng)干部到農(nóng)戶家統(tǒng)計計生工作人口信息時，為了讓厭惡計生工作的村民配合而準確地登記信息，陪同的村干部就會如此“游說”：這次登記信息的目的是為了按人數(shù)核對農(nóng)業(yè)補貼的，或者作為給農(nóng)民低保救濟的憑證。低保政策實施過程中盡管存在以上幾種偏差現(xiàn)象，但如K鄉(xiāng)D村C副主任所言，這些情況并不是很多，大約占到全部低保名額的10％左右，其他的均為正常名額。同時，C副主任對鄉(xiāng)政府對低保政策實施中的這些“干預”和操作都表示了理解，“基層工作不好做，這都是為了干工作?！盋副主任也表示，“這樣的操作使鄉(xiāng)政府工作好做了，而作為村干部，自己的工作不好做了，群眾那不好交待了，但是村干部們還是要服從政府領(lǐng)導，配合政府工作?！睆膶嵤┑钠钋闆r和C副主任的表述來看，一方面，低保政策的實施在一定程度上成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部之間“商量著干”，在制度操作上互相妥協(xié)；另一方面，低保政策的指標成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村政府在鄉(xiāng)村治理中的一種手段和資源。這反映了低保政策在鄉(xiāng)村基層環(huán)境中實施的非理性化操作現(xiàn)象。四、農(nóng)村低保三級評議制度偏差的原因政策制度在鄉(xiāng)村實施過程中所出現(xiàn)的各種問題，繞不開我國現(xiàn)行基層政治權(quán)力體制的困境，擺不脫當前農(nóng)村社會改革中基層民主和財政體制的矛盾和沖突，走不出我國傳統(tǒng)農(nóng)村“鄉(xiāng)土社會”的藩籬[10]。農(nóng)村低保政策的三級評議失靈的原因同樣很難繞開基層治理體制中鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村等各治理主體關(guān)系，以及傳統(tǒng)熟人社會的鄉(xiāng)土背景。1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村組織關(guān)系的變異基于稅費改革后鄉(xiāng)村治理資源的有限性及特定鄉(xiāng)土背景，賀雪峰對村級組織將低保政策的變異為治理手段有過論述[9]，但是，低保資源的變異往往不只停留在村級組織的層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級組織的共同推動，往往是農(nóng)村低保評議制度變異的另一個層面。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和和村兩級共同評議的制度操作，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村在低保評議過程中達成的合作“默契”，又有著鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村內(nèi)在關(guān)系的微妙性。一方面，從鄉(xiāng)村治理體制來看，村級組織作為村民的自治組織，雖然不是名義上的行政主體，但事實上仍然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“延伸機構(gòu)”，因為“國家的體制性權(quán)力雖然收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但功能性權(quán)力卻進一步向下延伸”到“村兩委”[11]。從調(diào)查的情況來看，K鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級組織有著很強的支配性，一個最突出的例子就是在每周鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導主持的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和和村全體干部工作例會上，黨政領(lǐng)導往往以“黨政決定”的形式要求各村組織積極配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成各種上級政府布置的任務，具有很強的制約性，而各村干部對各項政府下派的任務也是莫不遵從。在這種情況下，作為三級評議制度中處于主體地位的村組織評議工作往往容易受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的某種干涉，這勢必對村級組織評議主體的獨立性造成影響。另一方面，在壓力型體制任務壓頭、稅費改革后治理資源極為有限的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級組織在鄉(xiāng)村治理中對村級組織同樣有著較大的依賴。不論是上級下派的各種任務(如K鄉(xiāng)種植產(chǎn)業(yè)化的種植任務分村到組的工作，計劃生育的入戶做工作等)，還是平時的鄉(xiāng)村治理都需要依仗村一級組織，而這種依賴在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級組織非制度化的層級關(guān)系下，憑借鄉(xiāng)村基層特定的帶有“鄉(xiāng)土性”的“熟人社會”中[12]注重禮俗關(guān)系的傳統(tǒng)文化的影響(K鄉(xiāng)地處少數(shù)民族地區(qū)，文化鄉(xiāng)土性尤為突出，如一個行政村副主任的兒子結(jié)婚，全鄉(xiāng)干部都去道喜)，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組織關(guān)系往往向著模糊地帶發(fā)展，結(jié)成某種制度外的互利共同體，并演變成在執(zhí)行來自上級部門特別是中央政府的各種政策指令時，礙于情面等因素而不按制度進行操作，在制度運作中互相妥協(xié)甚至“共謀”，“上有政策、下有對策的各種手段予以應付，導致了實際執(zhí)行過程偏離政策初衷”[13]。由K鄉(xiāng)低保評議過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級組織的非制度性操作默契來看，鄉(xiāng)村組織的低保評議就很難受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織監(jiān)督，或者監(jiān)督流于形式。鄉(xiāng)村基層體制與文化背景中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組織的合作共議關(guān)系構(gòu)成了低保政策三級評議制度失靈的內(nèi)在原因。2.檢查程序化——縣級部門監(jiān)督實質(zhì)性缺失三級評議制度實施過程中，由檢查監(jiān)督的程序化問題導致的縣級機構(gòu)的監(jiān)督缺失同樣是其失靈的一個重要的外部誘因。從調(diào)查的情況來看，在K鄉(xiāng)實施的三級評議制度中，縣級部門的監(jiān)督實施是以定期或不定期的檢查方式進行，時間往往集中在每個季度的動態(tài)評議之后，檢查達到的監(jiān)督效果并不明顯。如K鄉(xiāng)鄉(xiāng)政府2008年12月和2009年6月召開了兩次低?！罢摹睍h，討論縣低保工作檢查組檢查反映的問題并提出“整改”措施。從兩次會議記錄來看，參會人員是鄉(xiāng)政府負責低保工作的一位副鄉(xiāng)長、鄉(xiāng)社會事務辦干部及全體行政村干部。問題主要有：1)“鄉(xiāng)上及村上主要街道沒有張貼政府低保政策的宣傳標語”；2)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會事務辦沒有相關(guān)低保評議及其它會議的會議記錄”；3)“低保名單人員出入記錄表格上，沒有說明退出低保的人員和新進入低保名單的人員各自的情況及退出或進入的原因”；4)“村上沒有低保名單的公示欄”等(資料來源：K鄉(xiāng)社會事務辦公室低保工作會議記錄)?？梢钥闯觯h低保工作檢查組兩次檢查指出的問題，偏重于材料的整理和程序化的修補，呈現(xiàn)形式化的特點。當然，第四個問題，即低保名單的公示欄問題，因為涉及到低保的公示制度，具有實質(zhì)性的意義。但是K鄉(xiāng)落實“整改措施”的辦法卻是以照相的方式將公示欄拍下，將相片裝進檔案袋以應對檢查。總體來看，低保三級評議制度出現(xiàn)的失靈，有著鄉(xiāng)村基層體制與文化環(huán)境下鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組織間微妙關(guān)系的內(nèi)在原因，一方面村級組織的主體地位往往在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村關(guān)系中受到干擾，無法實現(xiàn)獨立評議；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織對村級組織評議的監(jiān)督也在特定的鄉(xiāng)土治理背景中消解。這樣，低保的三級評議制度中的村組評議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督實際上成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級組織的“合議”，而且這種“合議”往往容易因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組織的“默契”性而導致隨意性操作，造成三級評議制度的失靈以及低保評議制度的非制度理性化。而三級評議制度失靈的外在誘因則表現(xiàn)為，縣一級組織監(jiān)督的實質(zhì)性缺失又構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級組織非制度理性合作的邏輯背景，最終造成低保三級評議制度推行的偏差，見圖1：圖1三級評議制度失靈演變圖五、農(nóng)村低保三級評議偏差的治理從以上分析來看，從根本上解決低保評議制度中“三級評議”偏差的問題，不能只試圖著眼于對具體制度的修修補補，而應著眼從內(nèi)在和外在層面處理好鄉(xiāng)村基層制度文化環(huán)境中鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級組織的關(guān)系以及切實促進村民的參與。1.重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組織間的內(nèi)在制度理性基于治理資源有限的背景，在壓力型體制的任務導向以及鄉(xiāng)土性熟人社會注重禮俗關(guān)系的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織往往容易結(jié)成體制內(nèi)“合議”和體制外“默契”的互動機制。這種互動機制產(chǎn)生的后果，一方面往往是處于體制內(nèi)相對弱勢一方的村級組織被剝奪了相對獨立性，其作為村民代言人的自治組織作用發(fā)揮有限，在相關(guān)的政策推行過程中成為“上級”行政命令和工作推行的代言者；另一方面，村級組織往往不易受到處于“指導”層面級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的監(jiān)督管理，村級組織在政策推行過程中某些非規(guī)范化的操作行為無法受到有效的監(jiān)督而使制度性的行為規(guī)范流于形式，不利于相關(guān)政策制度的有效推行。從低保政策的三級評議制度的實施偏差來看，制度的變相操作與制度外的默契便是基于這樣的邏輯。因此，這必然要求從兩個層面著手建立一種良性互動的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組織關(guān)系，首先，法律關(guān)系上要真正明確鄉(xiāng)村組織的作為村民民選自治組織的獨立的法律地位與代表村民公共利益的法律職責，規(guī)避鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織對其正當工作推行和職責履行的干預，這也應是考核基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織依法行政的一個重要方面，是建立良性合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村關(guān)系，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織理性行政的基本前提和必然要求。其次，在具體的政策層面，應注重政策設(shè)計的科學性，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級組織的責任要具體明晰，方便責任的監(jiān)督落實，不留下政策模糊地帶給默契化操作留下空間。這是對構(gòu)建良性鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村關(guān)系的基本支持和保證。2.加強監(jiān)督，縣級部門切實履行責任縣鄉(xiāng)村三級組織往往是基層治理中最重要也是被論述最多的組織關(guān)系，在具體的基層治理以及相關(guān)政策落實與基層工作推進中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級組織之間往往有著更緊密的聯(lián)系，更充分的信息溝通與更強的利益互補性，而由此產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的“抱團”以及縣級組織在鄉(xiāng)村基層運作力的相對弱化往往容易“架空”與削弱縣級部門的治理能力，不利于相關(guān)政策在基層的良好實施。而低保三級評議中縣級組織的監(jiān)督程序化導致的監(jiān)督的實質(zhì)性缺失的現(xiàn)象便是這種情況的反映。因此，加強縣級組織的監(jiān)督，提升縣級組織的監(jiān)督能力，應成為在制度設(shè)計與政策推行中應有題中之意。如實行內(nèi)部監(jiān)督檢查制度。縣級民政部門應強化工作監(jiān)管，對農(nóng)村低保工作的申報、審批、資金的發(fā)放、動態(tài)管理及整體工作進行逐一檢查，強化層級監(jiān)督；強化紀檢、監(jiān)察部