完善行政訴訟制度

D922.11A1000-114X(2013)01-0005-07《行政訴訟法》實(shí)施已二十余載，對(duì)我國(guó)民主法治建設(shè)貢獻(xiàn)良多。某種意義上可以說(shuō)行政訴訟的建立真正啟動(dòng)了我國(guó)行政法治建設(shè)，成為我國(guó)行政法發(fā)展的強(qiáng)大推動(dòng)力。不過(guò)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人民對(duì)行政權(quán)力的要求以及對(duì)法治的需求不斷提高，《行政訴訟法》的安排及規(guī)定越來(lái)越無(wú)法適應(yīng)形勢(shì)的需要，面臨著系統(tǒng)性修改的必要。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)行政訴訟制度需要修改并無(wú)爭(zhēng)議，然而對(duì)于一些重大問(wèn)題，看法仍存在分歧，本文就此談?wù)効捶āＲ?、行政訴訟的定位行政訴訟的定位是修改《行政訴訟法》面臨的首要問(wèn)題，關(guān)系到行政訴訟制度的整體安排和行政訴訟在行政救濟(jì)制度中的地位。一直以來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)行政訴訟的目的爭(zhēng)議不休，焦點(diǎn)在于行政訴訟是救濟(jì)制度還是監(jiān)督制度。①客觀而言，由于在相當(dāng)多的情況下行政訴訟是通過(guò)審查和糾正違法的行政行為達(dá)到保護(hù)公民權(quán)益目的的，而且行政訴訟的確能夠讓行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到自身管理中的問(wèn)題，具有監(jiān)督、控制行政的功效。不過(guò)，行政訴訟和行政復(fù)議制度的發(fā)展表明，由此將行政訴訟定位于監(jiān)督制度，進(jìn)而以此安排行政訴訟制度，可能會(huì)帶來(lái)負(fù)面作用。監(jiān)督致力于發(fā)現(xiàn)行政管理中的問(wèn)題，糾正存在的違法或錯(cuò)誤之處，并提出完善方案，它指向于行政管理本身，聚集于行政管理水平的提高。作為一種訴訟制度，行政訴訟顯然無(wú)法完成以監(jiān)督為主要目的的安排，因?yàn)樾姓V訟必須滿足訴訟的要求和安排，它以存在爭(zhēng)議為前提，以審查判斷當(dāng)事人的請(qǐng)求是否成立為中心任務(wù)。因此，行政訴訟的定位必須回歸訴訟制度本身，訴訟的基本功能是解決爭(zhēng)議進(jìn)而保護(hù)公民權(quán)利，行政訴訟雖與民事訴訟、刑事訴訟有所區(qū)別，但不能否認(rèn)其本質(zhì)屬性。事實(shí)上，之前我們將行政復(fù)議制度定位于以監(jiān)督為主的制度，其結(jié)果是給行政復(fù)議制度帶來(lái)了過(guò)多的行政化，開(kāi)放性不足，程序?qū)剐匀?，現(xiàn)在我們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到這一定位存在的問(wèn)題，開(kāi)始將行政復(fù)議拉回到救濟(jì)制度。行政復(fù)議制度此前定位帶來(lái)的教訓(xùn)，值得我們總結(jié)。行政訴訟略有不同，從一開(kāi)始我們就注意其擔(dān)負(fù)著救濟(jì)功能，但在行政訴訟制度的具體安排上貫徹得并不徹底。近年來(lái)，一些學(xué)者仍堅(jiān)持或強(qiáng)調(diào)行政訴訟的監(jiān)督功能，也說(shuō)明仍存在不同意見(jiàn)。行政訴訟具有監(jiān)督功能，行政訴訟中的一些訴訟形式也可以側(cè)重監(jiān)督②，但整體而言行政訴訟的根本目的或主要目的仍應(yīng)定位于通過(guò)解決行政爭(zhēng)議保護(hù)公民的合法權(quán)益，這已為我國(guó)行政復(fù)議和訴訟制度的長(zhǎng)期實(shí)踐所充分證明，不僅《行政訴訟法》修改應(yīng)當(dāng)如此，《行政復(fù)議法》的修改亦應(yīng)堅(jiān)持這一點(diǎn)。在行政復(fù)議與行政訴訟都定位于救濟(jì)制度(當(dāng)然二者的安排存在不同)的情況下，衍生出的問(wèn)題是哪一種救濟(jì)制度應(yīng)成為解決行政爭(zhēng)議的主渠道。行政復(fù)議制度的建立晚于行政訴訟制度，《行政復(fù)議法》于1999年頒布實(shí)施，因此對(duì)此問(wèn)題雖有理論探討，但并未成為焦點(diǎn)。只是近年來(lái)伴隨著社會(huì)矛盾糾紛的增多，有學(xué)者提出應(yīng)將行政復(fù)議作為解決行政爭(zhēng)議的主渠道③，方引發(fā)了學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)部門(mén)的爭(zhēng)論。由于這關(guān)系到《行政訴訟法》與《行政復(fù)議法》的修訂，需要深入分析。目前，全國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟的案件量大體相當(dāng)，就處理的案件量尚不能說(shuō)哪一種渠道占優(yōu)勢(shì)更難言占主導(dǎo)地位，不過(guò)從未來(lái)發(fā)展角度看，較為理想的安排是行政復(fù)議成為主渠道，行政訴訟為最終裁判者。當(dāng)然，行政復(fù)議成為解決行政爭(zhēng)議的主渠道不是靠強(qiáng)制復(fù)議前置取得的，而應(yīng)通過(guò)其優(yōu)勢(shì)發(fā)揮由當(dāng)事人自愿選擇實(shí)現(xiàn)。二、敞開(kāi)行政訴訟之門(mén)多年來(lái)，行政訴訟備受批評(píng)的重要問(wèn)題之一是行政爭(zhēng)議進(jìn)入法院難?？陀^而言，造成這一局面的原因是多重的，是各種因素共同作用的結(jié)果。不過(guò)，制度上即《行政訴訟法》對(duì)當(dāng)事人提起行政訴訟附設(shè)較多的限制是重要因素。《行政訴訟法》的修改必須致力于解決這一問(wèn)題，敞開(kāi)行政訴訟之門(mén)，讓行政爭(zhēng)議能夠順利進(jìn)入司法審判。敞開(kāi)行政訴訟之門(mén)涉及行政訴訟受案范圍、原告資格、被告確定等問(wèn)題，需要逐一分析。(一)擴(kuò)大受案范圍受案范圍涉及的是因哪些行政事項(xiàng)引發(fā)的行政爭(zhēng)議可以納入司法處理的范圍，對(duì)當(dāng)事人而言意味著對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的哪些決定或行為可以向法院提起行政訴訟。多年來(lái)，受案范圍過(guò)窄、擴(kuò)大受案范圍、讓更多的行政爭(zhēng)議進(jìn)入司法已成為共識(shí)。擴(kuò)大行政訴訟受案范圍包括兩方面的內(nèi)容，調(diào)整規(guī)定方式和擴(kuò)大可受理事項(xiàng)。對(duì)行政訴訟受案范圍的規(guī)定方式，雖是形式問(wèn)題，但有重要意義。現(xiàn)行《行政訴訟法》立法之時(shí)，關(guān)于行政訴訟案件的受案范圍，曾經(jīng)是討論最多的重點(diǎn)問(wèn)題之一。其時(shí)對(duì)哪些行政行為可以受理，哪些行政行為不能受理，是逐條討論的，最后形成了《行政訴訟法》所采用的肯定性列舉加否定性列舉的規(guī)定模式。行政訴訟實(shí)踐證明：雖然在當(dāng)時(shí)看來(lái)受案范圍已很寬泛，但仍有許多應(yīng)該受理的沒(méi)有被包括。這種肯定性列舉和否定性列舉立法模式，不可能窮盡一切行為，中間必然會(huì)留下了廣闊的灰色地帶，成為法院受理案件時(shí)爭(zhēng)論最多的地方。受案范圍應(yīng)采取概括式的肯定規(guī)定加排除式的列舉規(guī)定方式，即除明確列舉排除的情況外，所有行政行為均在受案范圍之內(nèi)，成為行政法學(xué)界的共識(shí)，也符合當(dāng)今世界通例。實(shí)際上，早在2000年施行的最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干問(wèn)題解釋》)已經(jīng)明確：“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！比缓笞髁信e否定：“公民、法人或者其他組織對(duì)下列行政行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”無(wú)疑，最高人民法院的這一司法解釋確立的受案范圍模式，是符合實(shí)際需要的。修改《行政訴訟法》時(shí)，可按此模式進(jìn)行。對(duì)不予受理的事項(xiàng)中，應(yīng)作嚴(yán)格限制。抽象行政行為可否受理，有不同看法。《行政訴訟法》只規(guī)定了對(duì)具體行政行為可以起訴，對(duì)“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”的訴訟不予受理。但實(shí)際情況是，侵犯公民、法人或其他組織合法權(quán)益的“行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定命令”并不鮮見(jiàn)，且其損害范圍超過(guò)具體行政行為，因此將抽象行政行為納入受案范圍的呼聲很高。此外，《行政訴訟法》也將行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員獎(jiǎng)懲、任免等行為排除在行政訴訟受案范圍，這是受?chē)?guó)外特別權(quán)力關(guān)系理論影響的產(chǎn)物。而此種理論已遭到摒棄，鑒于這類(lèi)行為對(duì)公務(wù)員的影響和我國(guó)的實(shí)際情況，可以考慮將開(kāi)除、公務(wù)員待遇等涉及公務(wù)員基本身份關(guān)系和重大利害關(guān)系的行政行為納入行政訴訟受案范圍。(二)拓寬原告資格原告資格決定著何人有權(quán)向法院起訴?！缎姓V訟法》規(guī)定可以起訴的范圍基本上限于侵犯公民、法人或者其他組織自己的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，對(duì)原告資格進(jìn)行了較嚴(yán)格的限制。根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，對(duì)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)利，如政治權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、受教育權(quán)、宗教信仰權(quán)等，即使受到侵害，除非由單行立法作出特別規(guī)定，公民、法人或者其他組織無(wú)法依據(jù)該法提起訴訟，而只能尋求其他救濟(jì)途徑④?！度舾蓡?wèn)題解釋》第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”此規(guī)定雖立意在于拓寬原告資格，但限于其地位，拓寬力度有限。《行政訴訟法》以權(quán)利類(lèi)別作為區(qū)分有無(wú)起訴資格的規(guī)定，雖在當(dāng)時(shí)有一定的合理性，但在今天顯然已不合時(shí)宜，應(yīng)當(dāng)確立法律上利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)，即凡與行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，對(duì)該行政行為不服的，都可以提起訴訟，不應(yīng)附加權(quán)利類(lèi)別因素。在原告資格問(wèn)題上，比較棘手的是行政公益訴訟問(wèn)題。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，公民、法人或者其他組織只能為保護(hù)自己的權(quán)益而起訴。不過(guò)，在現(xiàn)實(shí)中卻存在著因某一或某些行政機(jī)關(guān)作為或不作為，并未或未直接、不明顯損害某一特定的公民、法人或者其他組織的權(quán)益，但事實(shí)上對(duì)社會(huì)公共利益造成嚴(yán)重后果的情形。對(duì)此情形，一般的公民、法人或者其他組織雖與此有關(guān)，但因與他人相比并無(wú)特別的利益，因而很難取得原告資格，這正是近年來(lái)相當(dāng)多的人呼吁要求建立行政公益訴訟的原因。不過(guò)，也有人擔(dān)心開(kāi)放行政公益訴訟可能帶來(lái)諸多問(wèn)題，如隨意起訴、法院是否有能力處理等等。綜合這些因素，我們可以考慮借鑒《民事訴訟法》的做法。剛剛修訂的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@一規(guī)定認(rèn)可了民事公益訴訟，但又采取了循序漸進(jìn)的推進(jìn)方法，對(duì)可以提起的領(lǐng)域和主體進(jìn)行了限制。《行政訴訟法》修改可以劃定允許提起行政公益訴訟的范圍，如自然資源、生態(tài)環(huán)境，食品藥品等公共安全、行政壟斷等，標(biāo)準(zhǔn)就是關(guān)系公眾生命健康等重大公共利益且通過(guò)公益訴訟比較恰當(dāng)?shù)模唧w領(lǐng)域和事項(xiàng)可以再論證確定。由于我國(guó)的社會(huì)組織尚須有一個(gè)成長(zhǎng)和成熟的過(guò)程，對(duì)提起公益訴訟的主體可行的方式是由檢察機(jī)關(guān)以及經(jīng)批準(zhǔn)的社會(huì)組織承擔(dān)。(三)簡(jiǎn)化和擴(kuò)充行政訴訟被告并舉行政訴訟被告看似與敞開(kāi)行政訴訟之門(mén)關(guān)聯(lián)不大，實(shí)則不然。行政訴訟的被告可分為行政機(jī)關(guān)與法律法規(guī)授權(quán)的組織兩種類(lèi)型，二者與行政訴訟之門(mén)關(guān)聯(lián)不同，調(diào)整策略也應(yīng)有所區(qū)別。由于我國(guó)行政機(jī)關(guān)種類(lèi)繁多，性質(zhì)地位不一，《行政訴訟法》和《若干問(wèn)題解釋》雖試圖對(duì)各類(lèi)情形的被告作出規(guī)定⑤，但實(shí)踐中仍給公民、法人或者其他組織選擇適格被告帶來(lái)了一定的難度。因此，對(duì)由行政機(jī)關(guān)作行政訴訟被告的情形，《行政訴訟法》修改的導(dǎo)向應(yīng)著力于簡(jiǎn)化。有兩種可選擇的方案：一是對(duì)地方政府部門(mén)或機(jī)關(guān)作出的行為可以考慮統(tǒng)一由一級(jí)政府作被告；二是不管機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)性質(zhì)，誰(shuí)作出的誰(shuí)即為被告。對(duì)由法律法規(guī)授權(quán)組織作為被告的情形，則應(yīng)立足于擴(kuò)大。現(xiàn)有規(guī)定雖允許行政機(jī)關(guān)之外的組織作為被告，但以單行立法作出授權(quán)為限。近幾年來(lái)，隨著公共治理的發(fā)展和政府職能的調(diào)整，諸多的管理事項(xiàng)事實(shí)上由社會(huì)組織承擔(dān)，如行業(yè)組織對(duì)其成員的管理，高等院校對(duì)其教職員工和學(xué)生的管理等，這些管理本質(zhì)上屬于公共行政或公共管理的一部分，但由此產(chǎn)生的糾紛既難以進(jìn)入行政訴訟也難以進(jìn)入民事訴訟⑥，事實(shí)上無(wú)正式的解決機(jī)制。因此，對(duì)這類(lèi)性質(zhì)的組織應(yīng)允許作為行政訴訟被告，通過(guò)行政訴訟解決產(chǎn)生的相應(yīng)爭(zhēng)議。三、完善行政訴訟審理機(jī)制與能否進(jìn)入法院相比，完善行政訴訟審理機(jī)制對(duì)法院同樣重要。行政訴訟審理機(jī)制的完善重點(diǎn)在于，提高行政訴訟的有效性和效率。(一)案件的審理應(yīng)促成案件的根本解決《行政訴訟法》第5條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。因此，在行政訴訟中，法院是圍繞著具體行政行為是否合法進(jìn)行審理并作出裁判的。這對(duì)當(dāng)事人單純要求撤銷(xiāo)行政行為的案件，不會(huì)存在太多問(wèn)題。然而，不少情況下，被訴行政行為常常涉及到當(dāng)事人權(quán)益特別是民事權(quán)益，即存在著行政與民事交叉。在由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決、確權(quán)、登記、確認(rèn)民事權(quán)益的案件中，單純對(duì)行政行為進(jìn)行審查，并不能滿足當(dāng)事人的要求。對(duì)此類(lèi)情形如何處理，事實(shí)上在制定《行政訴訟法》時(shí)就有過(guò)爭(zhēng)論。有一種意見(jiàn)認(rèn)為，這些案件從本質(zhì)看是民事關(guān)系，行政行為合法并非是當(dāng)事人最關(guān)心的，故這類(lèi)案件可以交由民事審判庭審理裁判，行政行為自行失效。另一種意見(jiàn)則認(rèn)為，既然民事關(guān)系經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)處理，行政機(jī)關(guān)所作出的決定是行使國(guó)家權(quán)力的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)具有法律效力，不可能自行失效，應(yīng)先經(jīng)行政訴訟，可以采用行政附帶民事。兩種意見(jiàn)似乎各有道理，難決高下。最終，《行政訴訟法》采取了對(duì)該行為或決定必須進(jìn)行行政訴訟的做法，但對(duì)行政附帶民事訴訟卻未作出規(guī)定。其結(jié)果是，因這類(lèi)案件采用一般行政案件的審理方式，即僅對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，不能根本解決當(dāng)事人的爭(zhēng)議，有不少的案件當(dāng)事人雖贏了行政訴訟，但民事權(quán)益問(wèn)題卻久拖不決。在現(xiàn)代社會(huì)中，行政機(jī)關(guān)介入民事問(wèn)題已越來(lái)越常見(jiàn)，對(duì)于民事權(quán)益問(wèn)題，由行政機(jī)關(guān)登記、確認(rèn)或確權(quán)，甚至有的糾紛交由行政機(jī)關(guān)裁決。由此引發(fā)爭(zhēng)議或訴訟，實(shí)屬正常。如果按照民事歸民事、行政歸行政思維方式，看似符合原理，但卻會(huì)給當(dāng)事人帶來(lái)極大的不便。因此，應(yīng)該設(shè)計(jì)一套符合法治理念的便民、快捷、有效的處理糾紛的制度。目前來(lái)看，對(duì)現(xiàn)有制度作根本性否定，拋開(kāi)行政機(jī)關(guān)作出認(rèn)定，讓當(dāng)事人直接提起民事訴訟，待法院作出裁判后，行政行為自行失效似乎難以推行。但完全按照現(xiàn)有安排，顯然無(wú)法解決問(wèn)題，因此考慮在行政訴訟中一并解決民事糾紛，建立一套行政附帶民事的制度似更可行?！度舾蓡?wèn)題解釋》第61條規(guī)定：“被告對(duì)平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決違法，民事?tīng)?zhēng)議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的，人民法院可以一并審理?！钡艘?guī)定并未明確說(shuō)明如何一并審理或解決，修改《行政訴訟法》應(yīng)加以明確?？梢钥紤]采用行政附帶民事訴訟的方式，也可以考慮采用法院全面審理方式待查清民事?tīng)?zhēng)議后再對(duì)行政行為作出裁判的方式。有人可能會(huì)認(rèn)為，兩種爭(zhēng)議放在一起，由從事行政審判的法官處理民事?tīng)?zhēng)議可能有一定的困難，對(duì)此可以考慮審理此案件的合議庭可以由行政案件的審判員和民事案件的審判員共同組成。(二)允許某些行政案件可以進(jìn)行調(diào)解現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定，行政案件除了行政賠償訴訟外，不得進(jìn)行調(diào)解，當(dāng)然也不允許雙方和解。之所以作此種安排，主要考慮是行政訴訟的審理對(duì)象是行政機(jī)關(guān)或其他組織行使公權(quán)力的產(chǎn)物，不能由行政機(jī)關(guān)任意處分，即不容行政機(jī)關(guān)拿國(guó)家的權(quán)力資源來(lái)與他人做交易。換言之，行政訴訟不存在進(jìn)行調(diào)解的可能。行政訴訟實(shí)踐表明，這一安排過(guò)分強(qiáng)調(diào)了公權(quán)力不能任意處置的要求，同時(shí)有點(diǎn)理想色彩。事實(shí)上，在現(xiàn)代社會(huì)中，行政機(jī)關(guān)享有大量的裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)在作決定時(shí)常常有選擇的空間。行政訴訟是一種解決行政爭(zhēng)議的機(jī)制，既然是解決爭(zhēng)議，就應(yīng)允許雙方互諒互讓?zhuān)煞ㄔ阂龑?dǎo)在法律框架內(nèi)和平解決。同時(shí)，《行政訴訟法》明確規(guī)定原告可以申請(qǐng)撤訴，在行政機(jī)關(guān)認(rèn)為行政行為違法或錯(cuò)誤，改變甚至撤銷(xiāo)了原行政行為后，原告認(rèn)為達(dá)到了目的而申請(qǐng)撤訴，這事實(shí)上與雙方互諒互讓無(wú)異。因此，行政訴訟一律禁止不得調(diào)解既在理論上也在實(shí)踐上站不住腳，《行政訴訟法》的修改應(yīng)允許調(diào)解。不過(guò)，行政訴訟畢竟不同于民事訴訟，行政訴訟代表著公共利益，如果不設(shè)置一定的限制，允許行政機(jī)關(guān)不顧自己的權(quán)限和公共利益或他人利益而進(jìn)行退讓?zhuān)炊鴷?huì)破壞法治。而目前一些法院在推行行政訴訟調(diào)解的時(shí)候，的確出現(xiàn)了不顧原則和法律進(jìn)行調(diào)解的情形，這為我們?cè)谛姓V訟引入調(diào)解制度敲了警鐘。故行政訴訟可以進(jìn)行調(diào)解，但應(yīng)作限制。只有在當(dāng)事人有權(quán)處分的范圍內(nèi)才可進(jìn)行調(diào)解，且不得違反法律規(guī)定，不得損害社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益，法院對(duì)雙方的調(diào)解協(xié)議應(yīng)該進(jìn)行審查。(三)增設(shè)簡(jiǎn)易程序行政訴訟并沒(méi)有像民事訴訟和刑事訴訟設(shè)置簡(jiǎn)易程序，而是一律規(guī)定行政案件由合議庭采用統(tǒng)一程序進(jìn)行審理。作這一安排的主要考慮是，被告是行政機(jī)關(guān)，行政案件比較復(fù)雜，不適合采用簡(jiǎn)易程序來(lái)解決，不過(guò)，從行政訴訟的運(yùn)作看，實(shí)踐中的確存在著一些案件十分簡(jiǎn)單，爭(zhēng)議的標(biāo)的額小，沒(méi)有復(fù)雜的事實(shí)和法律問(wèn)題，采用簡(jiǎn)易程序由法官獨(dú)任審判，不會(huì)影響案件的公正審理。如果對(duì)此類(lèi)案件，仍采用普通程序?qū)徖?，是?duì)有限的訴訟資源的浪費(fèi)，不符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則。因此，要求行政訴訟設(shè)立簡(jiǎn)易程序的呼聲漸多。客觀而言，行政訴訟設(shè)立簡(jiǎn)易程序，并不是太復(fù)雜的問(wèn)題。問(wèn)題在于其適用范圍。原則上，這一范圍不能太寬，應(yīng)只能適用于事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的第一審行政案件。四、加大對(duì)當(dāng)事人的保護(hù)和救濟(jì)力度對(duì)任何一種救濟(jì)制度而言，救濟(jì)的充分性、及時(shí)性和有效性都至關(guān)重要。否則，即使當(dāng)事人勝訴，救濟(jì)的意義也會(huì)打折扣。行政訴訟現(xiàn)有的救濟(jì)安排也需要做出一定的調(diào)整，以適應(yīng)發(fā)展的需要。(一)調(diào)整訴訟不停止執(zhí)行原則對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，在當(dāng)事人起訴后是否停止執(zhí)行，是行政訴訟中的重要問(wèn)題。如果規(guī)定停止執(zhí)行，顯然對(duì)原告更有利；相反，規(guī)定不停止執(zhí)行，則偏向于保護(hù)行政機(jī)關(guān)。最終，《行政訴訟法》確立了原則上不停止執(zhí)行的制度安排⑦，將天平傾向了行政機(jī)關(guān)，不利于保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益。實(shí)踐證明，在很多情況下如被訴具體行政行為已獲執(zhí)行，公民、法人或者其他組織即使勝訴，已毫無(wú)意義或意義大減，達(dá)不到給予當(dāng)事人救濟(jì)的目的。因此，從保護(hù)公民、法人或者其他組織權(quán)益考慮，有必要變現(xiàn)有的起訴不停止執(zhí)行為起訴停止執(zhí)行。當(dāng)然，考慮到公共利益和行政效率，可以設(shè)置例外情況，如涉及公共利益及第三人利益，或行政機(jī)關(guān)認(rèn)為必須不停止執(zhí)行的，行政機(jī)關(guān)可向法院申請(qǐng)，經(jīng)法院審查同意，可以不停止執(zhí)行。(二)完善行政訴訟一審判決方式現(xiàn)有的行政訴訟一審判決方式共有六種，即《行政訴訟法》最初規(guī)定的維持判決、撤銷(xiāo)判決、履行判決和變更判決，以及《若干問(wèn)題解釋》新增的確認(rèn)判決和駁回訴訟請(qǐng)求判決?？傮w來(lái)看，現(xiàn)有的判決形式基本是以具體行政行為為中心的，對(duì)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求關(guān)注不夠，更為重要的是，現(xiàn)有的判決形式無(wú)法滿足當(dāng)事人救濟(jì)和司法實(shí)踐的需要。因與行政訴訟的目的和定位不符，維持判決應(yīng)予以廢除，它所適用的事項(xiàng)可納入駁回訴訟請(qǐng)求判決范圍；現(xiàn)有的變更判決僅適用于行政處罰顯失公正的情形，可以考慮適當(dāng)擴(kuò)大，對(duì)行政裁決、行政機(jī)關(guān)沒(méi)有裁量權(quán)的數(shù)量確定等事項(xiàng)可由法院直接變更，以更利于保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益；應(yīng)增加阻止行政機(jī)關(guān)作出特定行為的判決形式，但應(yīng)設(shè)置嚴(yán)格的條件。(三)加大法院對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行裁決的執(zhí)行力度強(qiáng)制執(zhí)行雖是行政訴訟的最后環(huán)節(jié)，但對(duì)當(dāng)事人獲得救濟(jì)十分重要。當(dāng)公民、法人或者其他組織勝訴后，行政機(jī)關(guān)拒絕履行法院的裁判時(shí)，如何促使它履行，直接關(guān)系到行政訴訟的成效?，F(xiàn)有的行政訴訟法主要規(guī)定了四種措施，對(duì)罰款和賠償金，從行政機(jī)關(guān)的賬戶中劃撥；按日對(duì)行政機(jī)關(guān)處以50至100元罰款；向相關(guān)機(jī)關(guān)提出司法建議；構(gòu)成犯罪的，追究刑事責(zé)任。總體而言，現(xiàn)有的執(zhí)行措施力度偏小，應(yīng)當(dāng)加大執(zhí)行力度，這是學(xué)術(shù)界的共