中國農(nóng)業(yè)補貼法律制度的具體設(shè)計——以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)平等為中心的論文

【摘要】生存和發(fā)展問題是人類自身最基本的問題，“三農(nóng)”問題的本質(zhì)就是農(nóng)民生存利益和發(fā)展利益的實現(xiàn)與發(fā)展?，F(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補貼制度對發(fā)展中成員的生存權(quán)和發(fā)展關(guān)注不多，還無法實現(xiàn)發(fā)展中成員的生存和發(fā)展問題。我們需要以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)平等為中心對農(nóng)業(yè)補貼法律制度進行創(chuàng)新性發(fā)展。通過對國外相關(guān)制度的比較借鑒，構(gòu)建以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)平等為中心的“黃箱”農(nóng)業(yè)補貼法制度；通過對多哈回合中“藍箱”改革的研究，構(gòu)建以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)平等為中心的“藍箱”農(nóng)業(yè)補貼法制度；從“綠箱”補貼的十一個內(nèi)容，結(jié)合中國實施情況，構(gòu)建中國以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)平等為中心的“綠箱”農(nóng)業(yè)補貼法制度；由于現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補貼制度的局限性和農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，創(chuàng)新性地建構(gòu)以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)平等為中心的“白箱”農(nóng)業(yè)補貼法律制度。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)補貼；生存權(quán)和發(fā)展權(quán)平等；制度設(shè)計；“白箱”補貼；互補性權(quán)利義務(wù)；國際協(xié)調(diào)

【正文】

一、導(dǎo)語

從生存權(quán)與發(fā)展權(quán)角度來說，生存和發(fā)展問題是人類自身最基本的問題，人類社會的一切制度設(shè)計和安排從根本上說都是為更好地解決人類的生存和發(fā)展問題。農(nóng)業(yè)補貼在實踐中較大程度上解決了農(nóng)民生存權(quán)的問題，并且通過提高農(nóng)民能力逐步解決農(nóng)民發(fā)展權(quán)的問題。通過農(nóng)業(yè)補貼來改善農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的資源瓶頸，農(nóng)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展也就為農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)創(chuàng)造了現(xiàn)實基礎(chǔ)，最終推動農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)。

無論是對于國外還是國內(nèi)來說，都存在著農(nóng)業(yè)問題、農(nóng)村問題、農(nóng)民問題。wWW.11665.cOM對于“三農(nóng)”問題的困境，學(xué)界已經(jīng)有很多研究。鄧小平同志多次說：現(xiàn)在世界上真正大的問題，帶全球性的戰(zhàn)略問題，一個是和平問題，一個是經(jīng)濟問題或說發(fā)展問題{1}，這實質(zhì)上也就是生存問題與發(fā)展問題，也更為明確涉及了生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。在國際經(jīng)濟一體化和中國加入世貿(mào)組織的背景下，從生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等的視角對中國農(nóng)業(yè)補貼制度進行系統(tǒng)研究，有著重大的理論意義和實踐意義。中國“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實困境事實上就是農(nóng)民的生存和發(fā)展困境。

可見“三農(nóng)”問題困境實質(zhì)上都要歸結(jié)到人的因素上來。生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的需求主體是多種多樣的，但法律制度進行傾斜性保護的重點在于弱勢群體利益，與農(nóng)民這一弱勢群體利益相聯(lián)結(jié)來看，“三農(nóng)”問題的本質(zhì)就是農(nóng)民生存利益和發(fā)展利益的實現(xiàn)與發(fā)展，所以“三農(nóng)”問題困境實質(zhì)上和事實上也就是農(nóng)民生存利益與發(fā)展利益的困境。因此，我們必然需要通過相關(guān)農(nóng)業(yè)補貼法律制度的完善，并且對現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補貼法律制度進行創(chuàng)新性設(shè)計，滿足生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等的需要，從而促進我國“三農(nóng)”問題的解決。

二、農(nóng)業(yè)補貼制度以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)平等為中心建構(gòu)的歷史必然性

（一）農(nóng)民平等生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的特點和保護現(xiàn)狀決定農(nóng)業(yè)補貼制度必須以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為中心進行建構(gòu)

生存權(quán)是20世紀西方社會的法律思想之一，其主要是幫助生活貧困者和社會、經(jīng)濟上的弱者，生存權(quán)要求國家有所作為，積極履行其義務(wù)，以維護其基本生存權(quán)利。而發(fā)展權(quán)作為一種新型且重要的人權(quán)，是每個人均有權(quán)參與、促進并享受經(jīng)濟、社會、文化和政治發(fā)展，在這種發(fā)展中，所有人權(quán)和基本自由都能獲得充分實現(xiàn)的權(quán)利。

根據(jù)生存權(quán)的一般原理，農(nóng)民的生存權(quán)現(xiàn)狀具有如下兩方面的特點：首先，農(nóng)民生存權(quán)的弱者身份性。聯(lián)合國經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利委員會也指出，最為脆弱的社會弱者包括“無地農(nóng)民、受排斥的農(nóng)民、農(nóng)村工人、農(nóng)村失業(yè)者、城鎮(zhèn)窮人、移民勞動者、土著人、兒童、老人和其他受到特別影響的群體”[1]?？梢姡r(nóng)民的弱者身份是國際普遍現(xiàn)象，即使在發(fā)達國家也不例外。國家賦予農(nóng)民生存權(quán)就是根據(jù)農(nóng)民的社會弱者特性，給予其法律和政策上的特殊的扶持和保護。國家通過農(nóng)業(yè)補貼干預(yù)社會分配，促使補貼向需要基本生活保障的人群傾斜，是保障基本生存權(quán)的表現(xiàn)。其次，農(nóng)民生存權(quán)的脆弱性?，F(xiàn)實中農(nóng)民的生存極易受到自然和社會各方面不利因素的威脅，因而農(nóng)民生存權(quán)具有脆弱性特點。農(nóng)民生存權(quán)的脆弱性首先根源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有極高的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險。自然風(fēng)險與市場風(fēng)險交織在一起，對農(nóng)民的經(jīng)濟收入構(gòu)成嚴重威脅，并直接影響了農(nóng)民的生存能力。正如詹姆斯·斯科特所說：那些從事高風(fēng)險農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，“在生存邊緣上拼命勞作，一旦計算有誤，便要失去一切；他的有限的技術(shù)加上天氣的變幻無常，使得他比其他大多數(shù)生產(chǎn)者都面臨更大的難以避免的風(fēng)險；可獲利的工作機會的相對匱乏使他毫無經(jīng)濟保障可言”[2]。不僅如此，農(nóng)民的生存權(quán)還受到現(xiàn)代社會科技風(fēng)險、工業(yè)風(fēng)險、制度風(fēng)險的威脅。農(nóng)民社會經(jīng)濟實力的薄弱決定了其風(fēng)險抵抗能力低，因而需要農(nóng)業(yè)補貼在具體的制度設(shè)計中以生存權(quán)平等為中心來進行建構(gòu)。

發(fā)展權(quán)作為一種新型的人權(quán)，是人類社會整體的全面發(fā)展。發(fā)展權(quán)的主體是個人與集體，個人既包括發(fā)展中國家的個人也包括發(fā)達國家的個人；發(fā)展權(quán)的集體主體內(nèi)容豐富，既包括特定的弱勢群體也包括民族與國家。總之，發(fā)展權(quán)的發(fā)展是全人類的發(fā)展而不是某一部分人與國家的發(fā)展，只是發(fā)展權(quán)尤其關(guān)注被邊緣化、被掩蓋、被遮蔽的弱勢群體與發(fā)展中國家的權(quán)利{2}。農(nóng)民個體發(fā)展權(quán)內(nèi)容上缺失還較嚴重，難以實現(xiàn)個體發(fā)展權(quán)。發(fā)展權(quán)剝奪的影響比收入低下的影響更重要，農(nóng)民發(fā)展權(quán)的缺失限制了農(nóng)民的發(fā)展機會和空間，導(dǎo)致了農(nóng)民進一步邊緣化，促使農(nóng)民與其他社會主體相比更加處于社會博弈的不利地位。所以農(nóng)業(yè)補貼制度必須以發(fā)展權(quán)平等為中心進行建構(gòu)，并致力于促進農(nóng)民發(fā)展利益的增加。

（二）生存權(quán)和發(fā)展權(quán)與農(nóng)業(yè)補貼的關(guān)系決定農(nóng)業(yè)補貼制度必須以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)平等為中心進行建構(gòu)

生存權(quán)作為法律概念是基于特定的物質(zhì)生活條件而提出的，其不僅是指人的生命不受非法剝奪的權(quán)利，而且還包括每個生命得以延續(xù)的權(quán)利。生存權(quán)的實現(xiàn)本身就是國家通過積極義務(wù)的履行而給予社會弱勢群體的特別保障，生存權(quán)凸顯了社會弱勢群體的主體地位，其以積極權(quán)利的性質(zhì)為社會弱勢群體權(quán)利的實現(xiàn)提供了強有力的支撐。在實質(zhì)平等理念的指引下，生存權(quán)將關(guān)懷社會弱勢群體的福祉作為價值目標(biāo)。顯然，生存權(quán)是農(nóng)民作為人而應(yīng)該享有的權(quán)利，是為保障人之生存而需要享有的權(quán)利。對農(nóng)民生存權(quán)的保障需達到這樣一個水平，使農(nóng)民能夠“像人那樣生存”；只有實現(xiàn)了農(nóng)民的生存權(quán)，并且是像人一樣的生存，才談得上“人格和尊嚴”，這是許多人權(quán)學(xué)說或宣言所追求的目標(biāo)。農(nóng)業(yè)補貼的基本理念就是通過國家（政府）的積極作為，凸顯對農(nóng)民群體的傾斜性保護，以保證其有尊嚴的、體面的人類基本生活。

發(fā)展權(quán)是指人的個體和人的集合體參與、促進并享受其相互之間在不同時空限度內(nèi)得以協(xié)調(diào)、均衡、持續(xù)地發(fā)展的一項基本人權(quán){3}。其以公正、公平為內(nèi)核。按照《發(fā)展權(quán)宣言》的宣告，發(fā)展權(quán)是一項不可剝奪的人權(quán)，由于這種權(quán)利，每個人和所有各國人民均有權(quán)參與、促進、并享受經(jīng)濟、社會、文化和政治發(fā)展，在這種發(fā)展中，所有人權(quán)和基本自由都能獲得充分實現(xiàn)。公平與公正是發(fā)展權(quán)為農(nóng)業(yè)補貼提供的價值基礎(chǔ)，平等參與和公平、公正地分享發(fā)展成果同時也是實現(xiàn)發(fā)展權(quán)的主要手段。發(fā)展權(quán)視野下的農(nóng)業(yè)補貼被凝結(jié)為實現(xiàn)具體人權(quán)的行動，轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實力量；它一方面保障了發(fā)展以人為本的宗旨，另一方面也為農(nóng)業(yè)補貼提供了正義的思維邏輯?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)補貼作為一種國家（政府）的積極作為，其基本理念不僅是要保障人的生存權(quán)，而且要維持人的一種“體面”的生活狀態(tài)，即以權(quán)利為基礎(chǔ)促進人的全面發(fā)展。

（三）和諧社會的構(gòu)建要求決定了農(nóng)業(yè)補貼制度必須以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為中心進行建構(gòu)

生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是首要的人權(quán)，也是和諧社會的重要基石。和諧社會是世界人民所追求和向往的社會。社會生活的和諧，必須有穩(wěn)定安寧的社會環(huán)境和有條不紊的社會生活秩序。一個動蕩不定、秩序混亂的社會決不能使人們安居樂業(yè)、和睦共處。而一個貧困落后，人民衣不蔽體、食不果腹的社會，很難指望它會有穩(wěn)定、安寧和秩序，“安定有序”的和諧社會只能是空中樓閣。因此，發(fā)展與社會和諧的前提是穩(wěn)定和秩序，而發(fā)展反過來又是穩(wěn)定與秩序進而是社會和諧的基礎(chǔ)。貧困是產(chǎn)生社會不和諧的重要原因。故而，促進社會主義和諧社會建設(shè)，就要切實實現(xiàn)生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。農(nóng)業(yè)補貼作為實現(xiàn)和諧社會的一種重要手段，理所當(dāng)然應(yīng)以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)平等為中心，將生存權(quán)和發(fā)展權(quán)平等貫徹到一切具體制度的構(gòu)建和實施中。

三、以生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等為中心的“黃箱”具體制度設(shè)計

“黃箱”政策wto需求各國作削減和約束承諾的國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持與補貼措施，主要指的是那些容易引起農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易扭曲的政策措施，包括政府對農(nóng)產(chǎn)品的直接價格干預(yù)和補貼，種子、肥料、灌溉等農(nóng)業(yè)投入品補貼、農(nóng)產(chǎn)品營銷貸款補貼、休耕補貼等，一般稱“黃箱政策”。屬于“黃箱政策”范圍的農(nóng)業(yè)補貼，叫“黃箱政策”補貼?！掇r(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)定用綜合支持量（簡稱ams)來衡量“黃箱政策”補貼的大小，并要求在約束該類補貼的基礎(chǔ)上，逐步予以削減。

（一）有益的借鑒：國外“黃箱”補貼的使用情況

分別對發(fā)達國家和發(fā)展中國家具有典型意義的“黃箱”補貼使用過程進行介紹，對于中國來說是有益的借鑒。

1．典型發(fā)達國家（地區(qū)）“黃箱”補貼的使用情況

(1)美國“黃箱”補貼使用情況

美國是世界上最發(fā)達的國家，也是世界上農(nóng)業(yè)立法對農(nóng)業(yè)保護最大的國家，美國農(nóng)業(yè)立法旨在最大限度保護美國的私有農(nóng)業(yè)。美國向wto提交2002-2005年農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持通報中表明其國內(nèi)支持量為：2002年“黃箱”9億美元，“綠箱”583億美元；2003年“黃箱”69億美元，“綠箱”641億美元；2004年“黃箱”116億美元，“綠箱”674億美元；2005年“黃箱”129億美元，“綠箱”718億美元[3]。由此可見，“黃箱”補貼在美國的農(nóng)業(yè)補貼中也占有重要一席，而且支出數(shù)額比較大。美國采取的有關(guān)“黃箱”措施主要是通過“銷售貸款補貼”、“固定直接補貼”和“反周期補貼”三道保護線，對種植小麥、玉米、大米、棉花、油料的農(nóng)場主提供收入補貼，構(gòu)成嚴密的收入安全保護網(wǎng)。

美國特別制定了銷售性貸款項目（mlp).，以棉花為例，美國對棉花提供的mlp始于1986年，延用至今（經(jīng)過幾次修改）。美國政府通過該項目向棉花生產(chǎn)者提供無追索貸款，貸款價格為每磅0.52美分左右，以棉花預(yù)期收獲為抵押。這種貸款可彌補生產(chǎn)者的生產(chǎn)成本，使生產(chǎn)者不必一定在收獲時低價出售農(nóng)產(chǎn)品。在貸款到期時，償還價格是“經(jīng)調(diào)整的世界市場價格”與“原貸款價格加利息”中較低者。

“直接支付”或“直接補貼”，即“不掛鉤補貼”。這項政策也是1996年實行政策的延續(xù)，支付面積和支付單產(chǎn)一經(jīng)確定便保持不變，與以后每年的生產(chǎn)情況無關(guān)，也與市場價格無關(guān)。直接支付額為“支付率”與該產(chǎn)品的支付面積和支付單產(chǎn)之乘積。各種農(nóng)產(chǎn)品的支付率已經(jīng)在新《農(nóng)業(yè)法》中明確確定。支付面積是農(nóng)場基期種植面積的85%o新《農(nóng)業(yè)法》確定的基期面積是1998-2001年四年的平均值，支付單產(chǎn)是指1995年確定的水平。與老《農(nóng)業(yè)法》相比，新《農(nóng)業(yè)法》新增了大豆、花生和其他油料作物，同時提高了原有產(chǎn)品的直接支付率。

反周期補貼是指當(dāng)有效價格低于目標(biāo)價格之時對生產(chǎn)者提供的收入支持。該計劃覆蓋的農(nóng)產(chǎn)品包括：小麥、飼料糧食、大米、陸地棉、油籽和花生。目標(biāo)價格由國家法規(guī)加以確定；有效價格是指生產(chǎn)者所得到的直接補貼再加上從市場價格或者交易貸款計劃所獲得的較高的一項收入之和。反周期補貼率的計算標(biāo)準(zhǔn)是：目標(biāo)價格減去直接補貼、再減去市場價格或交易貸款率中較高的一項之間的差額?！胺粗芷谘a貼”是這次新增加的一種補貼方式，其實質(zhì)是提高農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價格水平，降低農(nóng)場主的生產(chǎn)成本，使其產(chǎn)品在國際市場上更具競爭力。

(2）歐盟“黃箱”補貼使用情況

農(nóng)業(yè)補貼尤其是價格補貼是歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的重要內(nèi)容。雖然歐盟農(nóng)業(yè)產(chǎn)值僅占其國民生產(chǎn)總值的1.4%,但農(nóng)業(yè)補貼卻占歐盟預(yù)算的一半。1992年，歐盟為協(xié)調(diào)烏拉圭回合談判中的立場，對其共同農(nóng)業(yè)政策進行了系統(tǒng)的改革。改革的主要內(nèi)容是將其農(nóng)業(yè)保護政策從以價格支持為基礎(chǔ)的機制，過渡到以價格和直接補貼為主的機制。其中最主要措施是到wto《農(nóng)業(yè)協(xié)議》生效時（1995年），歐盟主要農(nóng)產(chǎn)品價格降到國際市場價格水平，農(nóng)民因降價的收入損失由歐盟補貼。另外，還向農(nóng)民提供土地休耕、保護農(nóng)業(yè)生態(tài)和提前退休等方面的財政補貼。

經(jīng)過20世紀90年代第一輪改革后，歐盟農(nóng)業(yè)補貼有所減少，但總體補貼水平仍居世界前列。為面對世界貿(mào)易組織新一輪農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易談判要求及國際農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)展趨勢，特別是來自美國等國家的壓力，再次修改共同農(nóng)業(yè)政策(2000-2006年），即“2000年議程”改革方案，強調(diào)對農(nóng)業(yè)政策進行更為徹底的改革。其重點是降低價格支持和出口補貼，減少政府干涉，更多地采取直接補貼農(nóng)民收入手段。改革的中心還是將歐盟農(nóng)產(chǎn)品價格支持體系轉(zhuǎn)變?yōu)榕c農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量限制相結(jié)合的價格補助體系。歐盟的價格支持是政府事先確定保護價格，分干預(yù)價格和目標(biāo)價格兩種，當(dāng)市場價格低于干預(yù)價格時，由政府按干預(yù)價格收購；當(dāng)市場價格低于目標(biāo)價格時，政府直接向農(nóng)民支付市場價格與目標(biāo)價格的差價。這種支持保護方式，屬于wto協(xié)議規(guī)定需要逐步削減的“黃箱”補貼。

(3）日本“黃箱”補貼使用情況

長期以來，日本始終以國家財政扶持本國農(nóng)業(yè)發(fā)展，對主要農(nóng)產(chǎn)品尤其是大米實行了極為嚴格的保護。不僅通過配額、關(guān)稅等措施嚴格控制農(nóng)產(chǎn)品的進口，對農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)流通也進行嚴格管理。保持農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)定是日本政府對農(nóng)產(chǎn)品價格管理的主要目標(biāo)。日本政府對農(nóng)產(chǎn)品價格管理比較嚴格，價格形式有統(tǒng)一價格、穩(wěn)定價格（安定價格或穩(wěn)定幅度價格）、最低保護價格和穩(wěn)定價格基金等。管理的政策目標(biāo)是確保農(nóng)民的利益，保持消費者物價穩(wěn)定。

日本政府的“黃箱”政策主要采取進口加價或提高國內(nèi)批發(fā)價的方式，使得農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)銷售價大大高于進口平均價，從而達到間接保護本國農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的。1995年以來，該政策所產(chǎn)生的龐大價差，涉及的資金規(guī)模（盡管財政直接補貼僅占很少比例）甚至超過“綠箱”政策。以1997年為例，當(dāng)年“黃箱”政策涉及的總金額達271億美元，其中大米、麥類、肉制品、牛奶等主要農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)外價差（農(nóng)民間接受益）達254億美元，占93.6%（大米的保護又占其中的79%)；其余由財政直接支付農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補貼為17.3億美元，占“黃箱”政策涉及金額的6.4%。從主要農(nóng)產(chǎn)品受“黃箱”政策兩種手段保護的構(gòu)成比重看，大米、肉制品、牛奶及小麥、砂糖、大豆等的價格保護比重分別占96%、85%、75％和97%；由財政直接支付給生產(chǎn)者的比重分別占4%、15%、25％和3%。可見，盡管不同的農(nóng)產(chǎn)品在“黃箱”政策范圍內(nèi)受保護的方式與程度有所不同，但上述主要農(nóng)副產(chǎn)品受價格保護的程度都相當(dāng)高。

由以上三個具有代表性的發(fā)達國家可知，他們的農(nóng)業(yè)補貼的方式發(fā)生了較大變化，以直接補貼農(nóng)民收入為主。各國對農(nóng)產(chǎn)品價格補貼、出口補貼等“黃箱”政策進行了削減，但這種削減的相當(dāng)一部分又以收入補貼等形式進入“綠箱”政策的范圍。

2．發(fā)展中國家“黃箱”補貼的使用情況

(1)印度“黃箱”補貼使用情況

印度的農(nóng)業(yè)補貼主要是對早春作物（rabicrops)和秋季作物（kharifcrops)實施最低支持價格政策，相當(dāng)于中國的保護價收購政策。先由印度農(nóng)業(yè)成本與價格委員會根據(jù)所有的相關(guān)因素，如生產(chǎn)水平、市場價格行為，作物間比價、倉貯量，分銷及供求平衡，投入品價格水平、生產(chǎn)成本、農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)間貿(mào)易條款等，推薦最低支持價格，然后由政府根據(jù)市場情況決定并公布實施最低支持價格。秋季作物，如稻谷、大豆，葵花籽及原棉，當(dāng)市場價格降到最低支持價格之下時，按照公布的最低支持價格，谷物由印度食品公司負責(zé)收購，油籽及豆類由印度全國農(nóng)業(yè)合作營銷聯(lián)合會負責(zé)收購，棉花由印度棉花公司負責(zé)收購。春季小麥價格支持由印度食品公司實施，采用州級代理、印度食品公司全權(quán)負責(zé)的模式。

(2）巴西“黃箱”補貼使用情況

從20世紀60年代直到90年代中期，巴西農(nóng)業(yè)補貼政策都以收入支付和市場價格支持為核心。但收入支付由于財政不堪重負一直在不斷弱化。當(dāng)前，巴西農(nóng)業(yè)補貼政策分為兩個主要部分，一是價格支持政策，二是實施家庭農(nóng)業(yè)支持計劃。價格支持政策包括兩類：一是類似于美國“貸款率”的保護價政策，在巴西稱為期權(quán)合約補貼，二是營銷差價補貼，即“產(chǎn)品售出計劃”。期權(quán)合約補貼相當(dāng)于保護價，它先定某個時期（如半年）以后的期權(quán)價格，但是先要買這個保險，如果買了這個保險，當(dāng)?shù)狡趯嶋H市場價格高于期權(quán)價格時，由農(nóng)民自己出售，到期實際市場價格低于期權(quán)價格時，政府直接把市場價格與期權(quán)價格之間的差額補給農(nóng)民，仍由農(nóng)民自己銷售。這不僅在一定程度上穩(wěn)定了農(nóng)民收入，而且減少了政府直接以保證價格收購形成的儲備。產(chǎn)品售出計劃是政府通過向加工企業(yè)或批發(fā)商支付“差價”補貼的方式來支持農(nóng)產(chǎn)品價格，“差價”是指市場價格與政府制定的參考價格之間的差額。參考價格既可以是官方的最低價，也可以是期權(quán)合約中固定的價格。實際運作中，棉花、玉米和小麥三種作物從中獲益。

(3)印度尼西亞“黃箱”補貼使用情況

印度尼西亞屬于凱恩斯集團，其貿(mào)易政策與凱恩斯集團的貿(mào)易政策緊密相連。印度尼西亞在“黃箱”政策上一直持限制其費用支出的態(tài)度。在1986年加入世界貿(mào)易組織以來，凱恩斯集團已經(jīng)把在農(nóng)業(yè)方面的談判作為它的主要目標(biāo)，其中包括在關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定談判中進行的為促進更公平的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的相關(guān)談判。凱恩斯集團已經(jīng)計劃將“黃箱”政策費用支出減少為零，同時要求發(fā)達國家減少50％的支持量和去除“藍箱”政策。在19世紀80年代，“黃箱”政策在印度尼西亞的國內(nèi)支持中還占據(jù)主要部分。在以后的經(jīng)濟發(fā)展過程中，由于黃箱政策自身的缺陷和對貿(mào)易的極大扭曲，印度尼西亞逐漸削減“黃箱”政策，并逐漸轉(zhuǎn)移到其他貿(mào)易政策的使用上，如“藍箱”政策和“綠箱”政策，從而在一定程度上減少了“黃箱”政策所帶來的貿(mào)易扭曲。

(4）埃及“黃箱”補貼使用情況

埃及是非洲工農(nóng)業(yè)都比較發(fā)達的國家。其農(nóng)業(yè)主要種植作物是小麥、玉米、蠶豆和棉花，是世界上優(yōu)質(zhì)棉出口國之一。埃及利用“農(nóng)產(chǎn)品協(xié)議”中對糧食凈進口的發(fā)展中國家的優(yōu)惠安排，制定了保護國內(nèi)市場和有利于發(fā)展的農(nóng)業(yè)政策。減少對化肥和農(nóng)藥的補貼，90年代后完全取消化肥和農(nóng)藥的補貼；鼓勵對農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)投入品的加工及銷售的私有化。把農(nóng)民推向市場，增強農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)，充分發(fā)揮私營農(nóng)場主和農(nóng)業(yè)企業(yè)的作用。

(5）菲律賓“黃箱”補貼使用情況

菲律賓也屬于凱恩斯集團，但其在政策主張方面與其他發(fā)展中國家成員有所不同。菲律賓主張更為靈活的“黃箱”政策，認為如果發(fā)達國家在“黃箱”政策上并未作出削減的情況下，發(fā)展中國家一味的開放必然帶來自身利益的損失。以菲律賓為代表的一些發(fā)展中凱恩斯成員（如巴西、阿根廷、泰國、印度尼西亞、馬來西亞）在黃箱政策上的許多立場與美國一致。美國主張大幅度削減國內(nèi)農(nóng)業(yè)補貼，要求在5年內(nèi)將所有成員國內(nèi)支持總量（即黃箱政策補貼）限制在農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的5％之內(nèi)。凱恩斯集團要求發(fā)達成員第一年削減50％的國內(nèi)農(nóng)業(yè)補貼，在5年內(nèi)取消所有補貼。日本、歐盟、韓國等則要求繼續(xù)采取烏拉圭回合減讓模式，削減55％的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持總量。而以澳大利亞、阿根廷、泰國、智利等凱恩斯集團成員為代表的國家認為“藍箱”政策具有較大貿(mào)易扭曲作用，應(yīng)通過取消《農(nóng)業(yè)協(xié)議》第6.5條款將“藍箱”并入“黃箱”；主張發(fā)達成員在5年內(nèi)，發(fā)展中成員在9年內(nèi)將所有對貿(mào)易扭曲的國內(nèi)支持削減為零，實施期第一年削減50%，對特定產(chǎn)品的支持水平應(yīng)進行限定；反對將動物福利支付納入綠箱。可見，在“黃箱”政策主張上，凱恩斯集團存在微小的差異，但菲律賓仍然堅持主張黃箱政策的削減，前提是其他發(fā)達國家作出同樣甚至更優(yōu)惠的削減，從而維護其農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的利益。

（二）中國以生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等為中心的“黃箱”具體制度設(shè)計

對于農(nóng)業(yè)協(xié)議約束的“黃箱”政策補貼，據(jù)國家糧食局提供的數(shù)據(jù)，目前中國補貼額約為2200億元，與8.5％的限額還差1,004億元之多，還有很大的補貼空間。根據(jù)wto對農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)補貼支持條款，中國對農(nóng)業(yè)資金的投入可由現(xiàn)在的每年270億元提高至480億元。因此，中國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持措施不存在減讓問題，相反是應(yīng)加強和調(diào)整，提高對農(nóng)業(yè)支持的效率{4}。因此，從某種程度上說，中國在“黃箱”政策支持上的利用空間還是相當(dāng)大的。中國目前的“黃箱”政策主要涉及兩類：市場價格支持措施和農(nóng)業(yè)投入補貼，這些支持大部分都沉淀在流通領(lǐng)域或生產(chǎn)企業(yè)受益，農(nóng)民所獲得的利益很有限。

基于生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等的考慮，以及wto的相關(guān)規(guī)定，借鑒其他國家的有益做法，中國今后的“黃箱”補貼具體制度設(shè)計應(yīng)從以下幾方面著手：

1.以農(nóng)產(chǎn)品價格支持體系為中心的“黃箱”補貼制度設(shè)計

根據(jù)wto國內(nèi)支持“微量允許標(biāo)準(zhǔn)”條款，中國對農(nóng)產(chǎn)品的價格支持與補貼還有一定的調(diào)節(jié)空間。應(yīng)充分利用這一有利的條件，對那些競爭性農(nóng)產(chǎn)品建立靈敏、高效的價格支持體系。但是，wto《農(nóng)業(yè)協(xié)議》要求政府提供的價格支持應(yīng)針對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者，而不是流通部門。因此，盡管今后價格支持在總量上有一定調(diào)控空間，但在支持結(jié)構(gòu)及補貼目標(biāo)上則需作較大的改革。應(yīng)通過調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品價格支持目標(biāo)、支持重點，深化農(nóng)產(chǎn)品流通體系改革，逐步減少對流通環(huán)節(jié)的補貼，把支持與補貼的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。

首先，建立主要農(nóng)產(chǎn)品的合理的收購價格制度，保持農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入的穩(wěn)定增長。中國長期以來國家確定的農(nóng)產(chǎn)品收購價格低于市場價格，比如私營的棉花收購者價格制定普遍比國有棉廠的價格高，卻往往遭到政府限制、清理，今后應(yīng)將農(nóng)產(chǎn)品價格保護政策從單純的糧食保護逐步擴大到其他大宗農(nóng)產(chǎn)品，并通過建立主要農(nóng)產(chǎn)品的儲備制度，穩(wěn)定主要農(nóng)產(chǎn)品價格；在支持結(jié)構(gòu)方面，中國的財政狀況不允許中國以價格支持為主，但政府必須依據(jù)恰當(dāng)?shù)氖袌鼍鈨r格，優(yōu)化農(nóng)業(yè)資金的投入，有重點地支持糧棉油等大宗農(nóng)作物的生產(chǎn)，堅持和完善重點糧食品種最低收購保護價政策，保持合理的糧價水平，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)發(fā)展，堅決制止糧食收購中的壓級壓價和隨意扣雜扣水行為，保護農(nóng)民利益和種糧積極性。

其次，加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格調(diào)控制度，降低農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本。完善化肥、種子、農(nóng)膜、農(nóng)藥、農(nóng)用柴油等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格管理辦法，控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格過快上漲。繼續(xù)對化肥生產(chǎn)實行價格優(yōu)惠政策，運用綜合手段調(diào)控化肥價格，必要時可規(guī)定最高限價。及時通過成本監(jiān)審、公布中準(zhǔn)價等手段干預(yù)農(nóng)藥、種子、農(nóng)膜價格，縮小其價格變化與成本變化的差異。

再次，構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品價格預(yù)警應(yīng)急制度，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險。構(gòu)建主要農(nóng)副產(chǎn)品價格預(yù)警應(yīng)急機制，包括收購和銷售兩個環(huán)節(jié)。對已經(jīng)或可能出現(xiàn)的價格異動事件，做到早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置。根據(jù)實行預(yù)警應(yīng)急措施的對象不同，其價格干預(yù)的原則有別。比如對糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品收購環(huán)節(jié)實行價格干預(yù)，就應(yīng)遵循有利于促進生產(chǎn)發(fā)展、有利于調(diào)動和保護農(nóng)民種養(yǎng)積極性、有利于國家掌握資源、有利于盡量減輕國家財政和城市居民經(jīng)濟負擔(dān)的原則。而銷售環(huán)節(jié)的價格干預(yù)，就應(yīng)兼顧加工者、經(jīng)營者和消費者三方面的合法權(quán)益，既要有利于調(diào)動加工、經(jīng)營企業(yè)的積極性、促進糧食加工流通，又要有利于保持糧食價格基本穩(wěn)定，保護消費者利益；要有利于鼓勵先進，鞭策落后，促進經(jīng)營加工企業(yè)加強管理，改善經(jīng)營，減少環(huán)節(jié)，努力降低成本費用；要綜合配套，切實可行，綜合考慮糧食加工、批發(fā)和零售環(huán)節(jié)，使從源頭到最終價格的干預(yù)措施相互協(xié)調(diào)、相互配套，有利于從總體上控制價格水平，并具有可操作性，便于執(zhí)行、便于監(jiān)督。

2．以直接補貼為主要方式的“黃箱”補貼制度設(shè)計

中國在農(nóng)業(yè)補貼的方式上，主要采取的是“暗補”方式。許多農(nóng)業(yè)補貼并沒有補給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，而是補給了中間環(huán)節(jié)。以糧食補貼為例，其補貼種類有多種，有價格補貼、儲備補貼、超合理周轉(zhuǎn)庫存補貼、銷售補貼、新老財務(wù)掛賬補貼等。而實際上收效不理想，政府出了錢，而農(nóng)民得到的卻不多，有相當(dāng)一部分補貼流失在糧食流通領(lǐng)域，用于支付人員經(jīng)費和彌補經(jīng)營虧損上去了。而糧食企業(yè)虧損持續(xù)發(fā)生，國家財政補貼負擔(dān)日益沉重。因此，中國應(yīng)考慮改革補貼的方式，對農(nóng)民實行直接補貼。直接補貼不僅不會扭曲農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易，是wto《農(nóng)業(yè)協(xié)議》免于削減的一種補貼措施，而且在流通體制、行政管理體制等方面可以大大節(jié)省國家管理的運行成本，從源頭上減小補貼資金的流失風(fēng)險，是目前各國特別是發(fā)達國家進行農(nóng)業(yè)補貼的一種普遍做法。將各種流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的補貼轉(zhuǎn)為生產(chǎn)環(huán)節(jié)的直接補貼，不僅可以提高農(nóng)業(yè)補貼效率，減少補貼資金的流失，防止農(nóng)民應(yīng)得利益受損，而且可以增加農(nóng)民收入，提高廣大種糧農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)濟性，保障國家糧食安全。目前，中國已經(jīng)認識到直接補貼措施的優(yōu)越性，從2004年起開始逐步實行了種糧農(nóng)民直接補貼、種糧農(nóng)民生產(chǎn)資料綜合直接補貼等補貼措施，取得了很好的成效，受到廣大種糧農(nóng)民的普遍歡迎。但中國現(xiàn)行的直接補貼措施還僅限于糧食生產(chǎn)領(lǐng)域，應(yīng)在其他領(lǐng)域予以逐步推廣。

3．借鑒國外經(jīng)驗創(chuàng)新“黃箱”補貼制度

中國目前適用的種糧農(nóng)民直接補貼、水稻最低價保護政策、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、種糧農(nóng)民生產(chǎn)資料綜合直接補貼等補貼措施都屬于wto《農(nóng)業(yè)協(xié)議》下的“黃箱”措施。與發(fā)達國家相比，中國“黃箱”措施補貼方式仍顯單一。如美國在2002年新頒布的《2002年農(nóng)業(yè)法案》中所采取的“銷售貸款差額補貼”和“反周期波動補貼”，巴西現(xiàn)階段仍在實行的“產(chǎn)品售出計劃”和“期權(quán)合約補貼”{5}都屬于“黃箱”措施，這些措施對于增加農(nóng)民收入發(fā)揮了重要作用，而目前這些措施在中國還是空白。因此，充分借鑒國外經(jīng)驗，創(chuàng)新各種營銷貸款補貼、價格支持措施、面積補貼、牲畜數(shù)量補貼等“黃箱”措施補貼方式至關(guān)重要。

4．防范”黃箱”補貼使用引發(fā)的問題

首先，防止財政壓力過大。盡管近年來中國的國民經(jīng)濟取得了較大的發(fā)展，而且國家財政比較充裕，但是如果不根據(jù)中國國情和財政現(xiàn)狀，無計劃、超水平地增加農(nóng)業(yè)補貼投入，可能給國家財政帶來嚴重負擔(dān)，不僅積壓其他財政的支出，而且可能會反過來增加農(nóng)民負擔(dān)。因此，在制定加大“黃箱”補貼時，要根據(jù)國家的客觀情況，適時適量地逐步增進。其次，防止農(nóng)產(chǎn)品過剩。由于價格支持政策的實行，勢必增加農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，生產(chǎn)出大量的農(nóng)產(chǎn)品，就有可能導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品過剩。解決這一問題的措施有兩點值得注意：一是，在進行農(nóng)產(chǎn)品價格補貼時，應(yīng)選擇主要、重點農(nóng)產(chǎn)品進行補貼，對于中國在國際市場上具有競爭優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品也可以補貼；二是，提高中國農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，增強國際競爭力，把過剩的農(nóng)產(chǎn)品以不低于國際價格的水平銷售到國際市場上去。最后，防范因補貼取消而引發(fā)的政治問題和社會問題?！包S箱”補貼作為一種會對貿(mào)易產(chǎn)生扭曲的措施，隨著世界貿(mào)易自由化的發(fā)展，其必將會退出歷史舞臺。一旦突然取消“黃箱”補貼，就有可能因為損害了廣大農(nóng)民利益集團的所得利益而引發(fā)政治和社會問題。以日本為例，日本目前通貨緊縮非常嚴重，前幾年中國提出建立東盟10+3自由貿(mào)易區(qū)，這對日本擴大其工業(yè)品海外市場和投資領(lǐng)域、走出通貨緊縮困境大有好處。但是日本對本國的農(nóng)產(chǎn)品進行高額補貼，如果日本加入這個自由貿(mào)易區(qū)，農(nóng)業(yè)就會受到很大沖擊。農(nóng)民是日本的一個重要政治利益集團，為了3.9％的農(nóng)業(yè)人口和占總gdp20％的農(nóng)業(yè)利益，日本政府只好放棄了這個可以使其經(jīng)濟復(fù)蘇的機遇。因此，中國在“黃箱”補貼問題上要十分謹慎，要用發(fā)展的眼光看待問題，不斷創(chuàng)新補貼方式，逐步以“綠箱”替代“黃箱”。

5．以發(fā)展的戰(zhàn)略眼光來實施“黃箱”補貼制度

“黃箱”政策是wto要求各國作出削減和約束承諾的國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持與補貼措施，主要指的是那些容易引起農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易扭曲的政策措施。因此，從歷史發(fā)展的角度看，盡管目前《農(nóng)業(yè)協(xié)議》允許“黃箱”補貼存在，但由于其“引起農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易扭曲”的本質(zhì)惡劣性，隨著世界貿(mào)易的自由化發(fā)展和國際農(nóng)產(chǎn)品市場的不斷開放，“黃箱”補貼最終會被禁止實施。因此，中國必須以發(fā)展的戰(zhàn)略眼光來對待“黃箱”補貼，以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)平等為中心來進行制度考察。筆者認為要注意以下幾點：

第一，在未來的國內(nèi)支持政策改革中，要有計劃地逐漸削減“黃箱”補貼。上面已經(jīng)提到，黃箱補貼的實施可能引發(fā)財政壓力過大、農(nóng)產(chǎn)品過剩、政治和社會問題等，甚至有可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的倒退和農(nóng)民利益的巨大損失。在“黃箱”補貼的削減中，我們既要盡量配合wto的有關(guān)規(guī)定履行國際義務(wù)，又要保障國內(nèi)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的發(fā)展利益，在不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和損害農(nóng)民利益的前提下，逐漸穩(wěn)步削減。第二，削減本國的同時注重要求發(fā)達國家的同步削減甚至提前削減?；谏鏅?quán)與發(fā)展權(quán)平等的要求，中國作為發(fā)展中國家，已經(jīng)承受了許多國際責(zé)任，同時應(yīng)該讓發(fā)達國家承擔(dān)與其相應(yīng)的甚至更多的責(zé)任與義務(wù)。在wto的談判中，我們必須基于本國的立場，要求發(fā)達國家在“黃箱”補貼的削減中同步削減甚至提前削減，我們應(yīng)該爭取發(fā)展中國家可以獲得的更多特殊利益，保證國內(nèi)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益。第三，“黃箱”補貼削減的同時，以其他不同形式補貼的替代。除“黃箱”補貼外還有“綠箱”和“藍箱”補貼，我們在今后的國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策中，要逐步以“綠箱”措施替代“黃箱”措施，保證農(nóng)業(yè)的長期順利發(fā)展。

四、以生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等為中心的“藍箱”具體制度設(shè)計

農(nóng)業(yè)協(xié)議6.5條款規(guī)定，對一些與限制生產(chǎn)計劃相關(guān)的“黃箱”補貼可以不計入“綜合支持量（ams)”中，不進行削減。這些不需要削減的“黃箱”補貼被稱為“藍箱”措施。在多哈回合新一輪談判中，“藍箱”補貼已經(jīng)發(fā)生了變化。多哈回合在重新認定“藍箱”政策的同時，取消了限產(chǎn)的前提條件，“藍箱”支付可以在限產(chǎn)計劃下實行，也可以不跟產(chǎn)量發(fā)生聯(lián)系。框架協(xié)議還規(guī)定了一個擴大化的“藍箱”支持，既包括原限產(chǎn)計劃下的直接支付，也包括不要求生產(chǎn)的直接支付?！八{箱”支持的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)保證“藍箱”支付對貿(mào)易的扭曲作用要小于計算到綜合支持量中的措施，并應(yīng)考慮到wto權(quán)利、義務(wù)的平衡，不能對當(dāng)前改革有不當(dāng)影響?！八{箱”支持上限不能超過成員歷史時期平均農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的5%.。這就賦予了“藍箱”更大的靈活性。不僅放寬了農(nóng)產(chǎn)品過剩的發(fā)達國家使用“藍箱”政策的范圍，同時允許農(nóng)產(chǎn)品短缺的發(fā)展中國家，尤其是食物凈進口國家和最不發(fā)達國家，運用“藍箱”政策支持國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。

（一）國際上“藍箱”補貼使用情況

1．國外使用“藍箱”補貼情況概述

一般來說，農(nóng)業(yè)補貼中的“藍箱”補貼的運用要求較高，通常為經(jīng)濟實力雄厚的發(fā)達國家。就目前的實踐來看，國際上使用“藍箱”補貼的國家較少。根據(jù)wto統(tǒng)計，共有9名成員使用。歐盟和挪威是使用“藍箱”補貼最多的兩個成員，如歐盟基于歷史產(chǎn)量的補償性補貼和基于牲畜頭數(shù)的牲畜頭數(shù)補貼、日本與產(chǎn)量掛鉤的稻作收入穩(wěn)定計劃屬于此類補貼。其中歐盟和挪威目前的藍箱補貼較高，歐盟2001年藍箱補貼為212.31億美元，占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比例為9.48%,挪威藍箱補貼占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比例高達41.68%（參見表i：主要成員藍箱補貼情況[6]）。美國也曾使用過“藍箱”補貼措施，在1996年農(nóng)業(yè)法中被廢除，但在2002年農(nóng)業(yè)新法案中又有重新使用“藍箱”補貼的傾向，例如在其1001款第10點指出“本法案所指的支付面積是指生產(chǎn)面積的85%，或者是牲畜養(yǎng)殖頭數(shù)的85%”，這與農(nóng)業(yè)協(xié)議中的第6條第5款的規(guī)定是完全一致的。

表1主要成員藍箱補貼情況

tabletthemainmembersoftheblueboxsubsidies

┌─────┬────┬─────┬─────┬────────────┐

│主要成員│通報年份│藍箱補貼│農(nóng)業(yè)產(chǎn)值│藍箱補貼占農(nóng)業(yè)補貼的比重│

│││（億美元）│（億美元）│（％）│

├─────┼────┼─────┼─────┼────────────┤

│歐盟（15)│2001│212.31│2240│9.48│

├─────┼────┼─────┼─────┼────────────┤

│美國│2001│0│1979│0│

├─────┼────┼─────┼─────┼────────────┤

│日本│2000│8.39│826│1.02│

├─────┼────┼─────┼─────┼────────────┤

│挪威│2001│8.13│20│41.68│

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2．國外實施“藍箱”補貼的經(jīng)驗

在新一輪農(nóng)業(yè)談判協(xié)定下，美國可以獲得105億美元的藍箱補貼空間（2002年的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值2101億美元）。通過對2002年農(nóng)業(yè)法相關(guān)規(guī)定的估算得到的“藍箱”政策支持量約56億美元（占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的2.7%)。這意味著美國尚有約50億美元的剩余“藍箱”政策空間（占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值23%)。這就是說，美國具備將一部分“黃箱”支持轉(zhuǎn)移到藍箱政策的可行條件，從而達到合法回避對“黃箱”支持的削減承諾。2002年美國新農(nóng)業(yè)法為農(nóng)場主主要提供三種形式的國內(nèi)支持補貼，分別是固定直接補貼、貸款差額補貼和反周期補貼。在目前的農(nóng)業(yè)協(xié)議下，其貸款差額補貼和固定直接補貼屬于“黃箱”，反周期補貼由于沒有限產(chǎn)的要求，所以也屬于“黃箱”。所以，美國在談判中堅決要求取消藍箱“限產(chǎn)”的要求，反周期補貼便可堂而皇之地入藍箱。如果美國充分利用wto新藍箱政策，其農(nóng)業(yè)國內(nèi)總支持量可達到300億美元左右。毫無疑問．新一輪農(nóng)業(yè)談判的“藍箱”政策改革給美國一個重新調(diào)整其國內(nèi)支持結(jié)構(gòu)的機會，使“黃箱”支持有可能向“藍箱”或者“綠箱”支持轉(zhuǎn)移{6}。

由于共同農(nóng)業(yè)政策在1999年底到期，歐盟出臺了2000年農(nóng)業(yè)政策改革計劃，主要運用“藍箱”政策對農(nóng)民進行補貼。其特點是按固定的面積和產(chǎn)量進行補貼，補貼的基本原理很簡單，但是具體操作方法十分復(fù)雜。首先是按種植面積進行補貼，按照該計劃，支持價格在兩年之內(nèi)共降低15％，而油料、蛋白作物則按照市場價格。為了部分的彌補價格降低對收入的影響，農(nóng)民將按照面積和產(chǎn)量獲得政府直接補貼（歐盟對谷物等的價格支持仍然存在，但是支持價格水平大大下降）。其次是休耕補貼。休耕補貼分為兩種：一種是面積補貼中所涉及到的，每年同面積補貼一起申報，作為享受面積補貼的前提條件，大農(nóng)場必須休耕十年；此外，大小農(nóng)場均可以自由休耕，這種每年一次的休耕，享受與谷物同等的面積補貼標(biāo)準(zhǔn)。另一種是多年性休耕，至少休耕十年以上。100公頃以下的農(nóng)場最多可以休耕5公頃，100公頃以上的農(nóng)場最多可以休耕10公頃。這種補貼的標(biāo)準(zhǔn)略高一些。最后是環(huán)境保護補貼。對于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中采取了一定的方式，使得生產(chǎn)對環(huán)境的影響向著有力與環(huán)境保護的方向發(fā)展，則通過給予一定的補貼給予鼓勵。環(huán)境補貼的基本原則是：自愿參加，至少五年，遵守有關(guān)環(huán)境保護的規(guī)定。

（二）以生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等為中心的“藍箱”具體制度設(shè)計

對中國而言，由于中國財政能力有限，對兩億多農(nóng)戶進行大量補貼是很困難的，因此新“藍箱”補貼的存在對中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品的國際貿(mào)易仍然是很不利的。但是新“藍箱”補貼的制定為中國將一些“黃箱”向“藍箱”補貼調(diào)整（如中國的退耕還林還草工程），啟用“藍箱”補貼來對國內(nèi)農(nóng)業(yè)進行補貼，預(yù)留了一個合法的政策空間；同時，把掛鉤的直接補貼改革為脫鉤的直接補貼是大勢所趨，新“藍箱”補貼為中國農(nóng)業(yè)補貼指明了方向，有助于中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展與農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等的實現(xiàn)。在中國的農(nóng)業(yè)補貼制度中確立“藍箱”補貼的法律地位，科學(xué)合理地使用“藍箱”補貼，不僅是中國農(nóng)業(yè)自身發(fā)展的要求，也是基于生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等理論，對農(nóng)民權(quán)益保護的需要。而且，“藍箱”補貼的確立不僅勢在必行，而且切實可行。

構(gòu)建以生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等為中心的“藍箱”補貼制度。農(nóng)業(yè)補貼的基本理念就是通過國家（政府）的積極作為，凸顯對農(nóng)民群體的傾斜性保護，以保證其有尊嚴的、體面的人類基本生活，進而最終實現(xiàn)社會的實質(zhì)正義。生存權(quán)的實現(xiàn)本身就是國家通過積極義務(wù)的履行而給予社會弱勢群體的特別保障，大須賀明從國家責(zé)任角度出發(fā)，強調(diào)指出生存權(quán)主要是保護幫助生活貧困者和社會的經(jīng)濟上的弱者，要求國家有所作為的權(quán)利{7}。農(nóng)民作為社會中的最弱勢群體，其生存權(quán)的實現(xiàn)亟待國家在各方面有所作為，尤其是在農(nóng)民賴以生存農(nóng)業(yè)發(fā)展上，需要國家做出對農(nóng)民群體的傾斜性保護。公平與公正是發(fā)展權(quán)為農(nóng)業(yè)補貼提供的價值基礎(chǔ)，平等參與和公平、公正地分享發(fā)展成果同時也是實現(xiàn)發(fā)展權(quán)的主要手段。在“藍箱”補貼制度的確立，必須遵循公平、公正的原則，促進農(nóng)民群體內(nèi)部的平等參與和公平、公正地分享發(fā)展成果，同時也要體現(xiàn)農(nóng)民全體與國內(nèi)其他群體的平等參與和公平、公正地分享發(fā)展成果，這樣才是平等發(fā)展權(quán)的最終實現(xiàn)。

開辟以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)平等為中心的“藍箱”補貼新空間。wto“藍箱”補貼的設(shè)計是“黃箱”和“綠箱”之間的過渡，終將被削減的“黃箱”補貼的發(fā)展方向之一是逐漸實現(xiàn)向“藍箱”補貼的轉(zhuǎn)移。因此，從農(nóng)業(yè)補貼實施的本質(zhì)和歷史使命來看，中國“藍箱”補貼的制度設(shè)計中，必須以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為中心開辟新的政策空間。wto《農(nóng)業(yè)協(xié)議》規(guī)定的“藍箱”政策是指按固定面積和產(chǎn)量給予的補貼。中國在“藍箱”補貼的具體得制度設(shè)計中可以進行嘗試。從中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的情況來看{8}，改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)已經(jīng)有了長足的發(fā)展，基本解決了溫飽問題，但是農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾也隨著改革而突顯出來，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)的差異，使得中國農(nóng)業(yè)已經(jīng)面臨著發(fā)展的危機，結(jié)構(gòu)調(diào)整勢在必行?！八{箱”補貼的實施則對于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整有促進作用。例如，在加強農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護而采取退耕還林措施的同時，可以充分利用“藍箱”政策的規(guī)定對農(nóng)民進行適當(dāng)補貼，減少或緩沖由此給農(nóng)民收入帶來的沖擊。同時，“藍箱”補貼的實施具有相當(dāng)?shù)撵`活性，目前，一些發(fā)達國家在調(diào)整國內(nèi)支持時，都利用“藍箱”補貼來規(guī)避“黃箱”補貼的削減，如歐盟在共同農(nóng)業(yè)政策中將其1995年的補償支付納入“藍箱”補貼，美國則將其1995年的差價支付納入“藍箱”補貼?！八{箱”補貼具體制度設(shè)計上，中國應(yīng)在促進結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)上，逐步將限產(chǎn)計劃下的補貼列入財政預(yù)算，適當(dāng)啟用“藍箱”補貼，可以將“藍箱”補貼作為“黃箱”補貼調(diào)整的主要方面。改變以往農(nóng)業(yè)補貼范圍廣、間接補貼多，直接補貼少、隱性補貼為主，公開補貼為輔的補貼政策現(xiàn)狀，增加對農(nóng)民的公開的直接補貼，增強補貼的有效性和針對性，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，有利于實現(xiàn)農(nóng)民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)。

五、以生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等為中心的“綠箱”具體制度設(shè)計

“綠箱”政策，是由世界貿(mào)易組織在《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中為保護各成員方的農(nóng)業(yè)利益，專門設(shè)立的保護條款。它指政府執(zhí)行某項農(nóng)業(yè)計劃時，其費用由納稅人負擔(dān)而不是從消費者中轉(zhuǎn)移而來，且對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和生產(chǎn)者不會產(chǎn)生或僅有微小的扭曲影響的農(nóng)業(yè)支持措施。這類支農(nóng)措施是允許的，成員方無須承擔(dān)約束和削減義務(wù)。它包括政府的一般性服務(wù)、糧食安全目的等公共原因引起的公共儲備補貼、國內(nèi)糧食援助補貼、與生產(chǎn)不掛鉤的收入支持、政府參與的收入保險和收入安全網(wǎng)計劃、自然災(zāi)害救濟補貼、對生產(chǎn)者退休或轉(zhuǎn)業(yè)補貼、資源停用或儲備的補貼、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整投資補貼、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護補貼和區(qū)域性援助等十一個方面。

中國“綠箱”補貼政策的具體制度應(yīng)該在wto框架下設(shè)計，但是又要根據(jù)中國的具體國情有所差別。本研究在“綠箱”的具體制度設(shè)計中，以生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等為中心進行有關(guān)制度設(shè)計[7]。

（一）完善農(nóng)業(yè)基本保障的政府一般性服務(wù)農(nóng)業(yè)補貼制度

政府的一般性服務(wù)，指支持為農(nóng)業(yè)提供一般性的公共服務(wù)開支。針對wto中規(guī)定的政府的一般性服務(wù)的主要內(nèi)容和中國在農(nóng)業(yè)發(fā)展中面臨的主要任務(wù)，在政府一般性服務(wù)農(nóng)業(yè)補貼制度中著力構(gòu)建以下幾項內(nèi)容：

1．完善提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的農(nóng)業(yè)科研投入補貼制度

首先，在科研投入主體建設(shè)上，構(gòu)建以國家為主體的多元主體。從國外經(jīng)驗來看，無論發(fā)展中國家還是發(fā)達國家對農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)都給予“特殊照顧”。保證政府投入主體的前提下，開辟多條渠道，形成多元投資主體。農(nóng)業(yè)科技活動是一種社會活動，本著社會活動社會辦的原則，國家、集體、企業(yè)、個人作為中國社會活動的主體，他們有責(zé)任也有義務(wù)承擔(dān)這種責(zé)任，成為農(nóng)業(yè)科技活動的投資者；改革的實踐證明，多渠道的投資格局的形成，大大活躍了農(nóng)業(yè)科技活動的局面。其次，在科研創(chuàng)新主體發(fā)展上，為農(nóng)業(yè)科技發(fā)展提供人才支持。為了提高農(nóng)業(yè)科研的整體水平，要借鑒國外農(nóng)業(yè)科研體制設(shè)置的經(jīng)驗，加強地方研究機構(gòu)之間的橫向聯(lián)系，加強中央農(nóng)業(yè)研究機構(gòu)和高等農(nóng)業(yè)院校、綜合性大學(xué)、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民組織以及國際農(nóng)業(yè)研究和教育機構(gòu)的聯(lián)系，鼓勵農(nóng)業(yè)研究機構(gòu)間的科研協(xié)作。第三，在建立全方位共享平臺上，促進農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用。要大幅度提升中國農(nóng)業(yè)科研的實際能力和效果，還必須在挖掘農(nóng)業(yè)科研投入存量潛力上做文章，健全科技成果管理和資產(chǎn)管理體系，高效管理、處置政府科技投入形成的科技資產(chǎn)，高效運作受托管理的其他主體投入形成的科技資產(chǎn)。

2．完善病蟲害控制補貼制度

病蟲害控制補貼制度，包括一般性控制和針對具體產(chǎn)品的控制，例如自然災(zāi)害的預(yù)報服務(wù)、檢疫和抗災(zāi)行動等。病蟲害控制補貼制度的完善需要建立健全動植物疫病防控體系。加快構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)健全、隊伍穩(wěn)定、保障有力、處置高效的動物疫病防控體系。抓緊落實官方獸醫(yī)和執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度，繼續(xù)加大動物防疫體系建設(shè)投入力度，擴大無規(guī)定動物疫病區(qū)建設(shè)范圍。對重大動物疫病實施免費強制免疫，完善重大動物疫病捕殺補償機制。加快研制高效安全農(nóng)藥、獸藥。加強動物疫病防控基礎(chǔ)工作，健全村級動物防疫員隊伍，并給予必要的經(jīng)費補助。繼續(xù)實施植保工程，探索建立專業(yè)化防治隊伍，推進重大植物病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治。

3．健全農(nóng)業(yè)科技人員和生產(chǎn)操作培訓(xùn)補貼制度

黨的十七大指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，培育有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民?！比耸亲罨钴S的生產(chǎn)力，要實現(xiàn)生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的平等，就要抓緊農(nóng)村人才的培養(yǎng)，體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)補貼上就是要健全農(nóng)業(yè)科技人員和生產(chǎn)操作培訓(xùn)補貼制度。具體來講，要組織實施新農(nóng)村實用人才培訓(xùn)工程，重點培訓(xùn)種養(yǎng)業(yè)能手、科技帶頭人、農(nóng)村經(jīng)紀人和專業(yè)合作組織領(lǐng)辦人等。加快提高農(nóng)民素質(zhì)和創(chuàng)業(yè)能力，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)富民、創(chuàng)新強農(nóng)。繼續(xù)加大外出務(wù)工農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)力度。加快構(gòu)建縣域農(nóng)村職業(yè)教育和培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展城鄉(xiāng)一體化的中等職業(yè)教育。支持高等學(xué)校設(shè)置和強化農(nóng)林水類專業(yè)。國家勵志獎學(xué)金和助學(xué)金對在高等學(xué)校農(nóng)林水類專業(yè)就讀的學(xué)生給予傾斜，對畢業(yè)后到農(nóng)村基層從事農(nóng)林水專業(yè)工作達到一定年限的畢業(yè)生，實行國家助學(xué)貸款代償政策，落實中等職業(yè)教育助學(xué)金政策，對農(nóng)林水類專業(yè)學(xué)生給予傾斜。

4．完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補貼制度

以生存權(quán)與發(fā)展權(quán)為中心的中國農(nóng)業(yè)補貼制度，要求改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和農(nóng)民生活環(huán)境，必須完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補貼制度。根據(jù)中國目前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的基本情況，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補貼制度的重點在于以下幾方面：(1)小型農(nóng)田水利建設(shè)補貼制度。推進小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，探索非經(jīng)營性農(nóng)村水利工程管理體制改革辦法，明確建設(shè)主體和管護責(zé)任。(2)發(fā)展節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)補貼制度。繼續(xù)把大型灌區(qū)節(jié)水改造作為農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資的重點，力爭到2020年基本完成大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造任務(wù)。(3)實施病險水庫除險加固補貼制度。大幅度增加病險水庫除險加固資金投入，健全責(zé)任制，加快完成大中型和重點小型病險水庫除險加固任務(wù)。(4）耕地保護和土壤改良補貼制度。(5）推進農(nóng)業(yè)機械化補貼制度。(6）加強生態(tài)建設(shè)補貼制度。深入實施天然林保護、退耕還林等重點生態(tài)工程。建立健全森林、草原和水土保持生態(tài)效益補償制度，多渠道籌集補償資金，增強生態(tài)功能。

（二）建立確保糧食安全為核心的公共儲備補貼制度

糧食安全目的等公共原因引起的公共儲備補貼，是指政府為了糧食安全目標(biāo)進行糧食儲備的支出（或稅收減免），也包括為此目的向私營儲備提供的政府資助。這些財政支出或補貼都是農(nóng)業(yè)協(xié)議允許的。但這些財政支出或補貼不得用于以高于市場價收購儲備糧或以低于市場價銷售儲備糧，并且用于儲備糧的支出或補貼必須保持充分透明，且屬于合理儲備需要，不能過度補貼。

中國基于糧食安全目的的公共儲備戰(zhàn)略補貼制度，從生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等出發(fā)，具體應(yīng)做到：首先，構(gòu)建功能明確的糧食風(fēng)險基金公共儲備補貼制度。世界各國對于糧食問題所實施的政策多為價格政策。價格政策主要是國內(nèi)市場上保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者利益，但價格保護只是用以穩(wěn)定農(nóng)民收入，而不是提高農(nóng)民收入，穩(wěn)定價格政策主要是為了糧食安全，糧食的安全價格機制操作復(fù)雜。如果考慮國家糧食安全問題，中國不能放棄價格支持政策，對糧農(nóng)的補貼不能只有“直補”這種固定補貼，政府還必須提供必要的保護，保證農(nóng)民在價格下跌時的合理利益。其次，構(gòu)建提高糧食主產(chǎn)區(qū)補貼水平的公共儲備補貼制度。糧食直接補貼實質(zhì)是一項公共工程，公共工程的實施應(yīng)該以最低的成本實現(xiàn)特定的目標(biāo)，基于糧食安全的補貼政策應(yīng)是一種價格政策，實際上是一種包含有價格保障機制的補貼，其目的是減少糧農(nóng)的市場風(fēng)險。確保糧食安全，并不意味著所有地區(qū)都實現(xiàn)糧食自給，要積極引導(dǎo)和強化市場對糧食供需的調(diào)節(jié)作用，從各地區(qū)追求區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)需平衡向全國供需平衡轉(zhuǎn)變。使中國糧食生產(chǎn)愈來愈向糧食主產(chǎn)區(qū)集中，即集中到東北三省、黃淮海平原、長江中下游平原等地區(qū)，以便進一步增加國家對糧食主產(chǎn)區(qū)的補貼水平。第三，實施wto規(guī)則下統(tǒng)一的全國糧食直接補貼政策的公共儲備補貼制度。中國已加入wto，糧食產(chǎn)業(yè)直接面對國際競爭，糧食生產(chǎn)支持政策也必須適應(yīng)這種形勢，充分、靈活運用wto《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的“綠箱”政策和部分“黃箱”政策，對糧農(nóng)進行直接的收入補貼和價格支持，這既是長期任務(wù)，又有較大的政策實施空間。因此，應(yīng)將為糧食安全所進行的糧食直接補貼、生產(chǎn)者收入直接補貼和價格保護政策所形成的補貼明確分開，為國家糧食安全問題的補貼需要對糧食安全的補貼數(shù)量進行測算，按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，明確補貼的目的，強調(diào)其糧食安全儲備補貼的性質(zhì)，從而在wto的談判中處于主動地位。最后，加強糧食安全戰(zhàn)略研究的公共儲備補貼制度。包括：創(chuàng)新耕地管理戰(zhàn)略、創(chuàng)新國家糧食儲備戰(zhàn)略、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)或糧食科技國家戰(zhàn)略和構(gòu)建糧食安全前瞻性研究戰(zhàn)略。

（三）保證基本生存權(quán)的國內(nèi)糧食援助補貼制度

根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的規(guī)定，賑濟本國（地區(qū)）饑民是每個政府所必須承擔(dān)的責(zé)任，而為低收入居民保障糧食供給也是許多政府需要承擔(dān)的義務(wù)。為此目的而作出的財政開支或?qū)Ψ钦袆訙p免稅收均是正當(dāng)?shù)难a貼。糧食援助補貼只能采取向符合受援資格的居民提供糧食或以補貼價格供應(yīng)糧食的方式，政府所采購的援助糧食必須按市價采購（即不得高價采購），并且糧食援助行動還必須保持充分透明。

根據(jù)國內(nèi)糧食援助情況的不同，可以將國內(nèi)糧食援助分為兩種：一種是緊急型國內(nèi)糧食援助，主要是對自然或人為災(zāi)難的受害者進行人道主義援助，具有短期性；另一種是項目型國內(nèi)糧食援助，主要是用于支持減少貧困、預(yù)防災(zāi)害等特定活動的援助，具有長期性。不論是緊急型國內(nèi)糧食援助還是項目型國內(nèi)糧食援助，都需要國內(nèi)相應(yīng)補貼制度的建立。筆者認為，國內(nèi)糧食援助補貼的主體首先是政府，其次是各種公益組織。不論是基于何種原因和何種主體做出的，都必須設(shè)立專門的款項和機構(gòu)進行管理。

國內(nèi)糧食援助補貼制度是中國已經(jīng)實施的“綠箱”農(nóng)業(yè)補貼制度。盡管中國早已經(jīng)基本上解決了溫飽水平，并逐步進入小康社會，大范圍糧食短缺的情況不會存在，但是必須防范因自然災(zāi)害等緊急突發(fā)事件引起的短期糧食短缺問題，還有部分自然條件惡劣地區(qū)的長期糧食短缺問題。因為，糧食問題關(guān)系到國計民生，直接決定著人們的生存權(quán)利的實現(xiàn)。所以，不論何時，中國都不能放松對國內(nèi)糧食援助補貼制度的警惕，并要進一步完善以生存權(quán)和發(fā)展為中心的國內(nèi)糧食援助補貼制度。

（四）加快建立與生產(chǎn)不掛鉤的收入補貼制度

農(nóng)業(yè)協(xié)議規(guī)定與生產(chǎn)不掛鉤的收入補貼必須基于合理的和明確的標(biāo)準(zhǔn)（如收入標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者身份或土地所有者身份標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)水平標(biāo)準(zhǔn)等），并且要保證不會使接受補貼者獲得額外的生產(chǎn)優(yōu)勢。以前歐美等國對農(nóng)業(yè)都實行價格支持，烏拉圭回合后，要求減少價格支持，政府逐步取消價格支持，但價格補貼的這部分錢還繼續(xù)補給農(nóng)民，但不限定農(nóng)民種什么養(yǎng)什么。中國目前還沒有實施這項補貼制度。盡管中國的經(jīng)濟發(fā)展水平比不上國外發(fā)達國家，但是出于生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等的考慮，中國應(yīng)該加快建立與生產(chǎn)不掛鉤的收入補貼制度。

（五）保障農(nóng)民基本收入的收入保險計劃補貼制度

《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中的收入保險計劃補貼。在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化的環(huán)境下，市場變動或其他原因都有可能嚴重減少農(nóng)業(yè)從業(yè)者的收入，這對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)肯定不利，為此政府實施適當(dāng)?shù)难a貼是正當(dāng)?shù)?。但這類補貼必須符合以下規(guī)定：(1)接受補貼的生產(chǎn)者收入損失量必須為全體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者平均收入的30％以上；(2）接受補貼的生產(chǎn)者收入損失量必須超過其正常年份收入的30%以上；(3)有關(guān)補貼應(yīng)僅針對收入的減少，而不應(yīng)針對產(chǎn)品或產(chǎn)量；(4)若收入減少有自然災(zāi)害因素，則可同時適用收入保險計劃補貼和自然災(zāi)害補貼。但補貼總量必須低于收入損失量的100%。

雖然目前試點工作選擇了多種農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營模式，但是財政補貼都是必須的，只是要根據(jù)不同地區(qū)不同情形不同模式區(qū)別對待。根據(jù)實際情況選擇具體的補貼制度，給將來制定更細微的操作實施規(guī)則起到指導(dǎo)作用。一是建立中央和省兩級財政補貼體系。二是對于由地方政府自己建立政策性農(nóng)業(yè)保險公司，由中央和省兩級共同提供經(jīng)營管理費和保險費補貼。兩級承擔(dān)的具體比例要與中國財稅體系相適應(yīng)。三是區(qū)域性補貼和差別性補貼齊頭并進。由于中國各省經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，決定了在補貼制度上也不能一視同仁，要體現(xiàn)區(qū)域性的特點。四是直補農(nóng)民與補貼企業(yè)雙向投入。中國先前對補貼更多采用了暗補、間接補貼的方式，這樣補貼的效果不明顯，真正讓農(nóng)業(yè)、農(nóng)民得到的好處很少，因此有必要改變補貼方式，在農(nóng)業(yè)保險的補貼中，補貼保費是直接補貼農(nóng)民的較好方式，可以直補農(nóng)民。對企業(yè)的補貼主要體現(xiàn)在管理費補貼，對管理保險業(yè)務(wù)的支出費用予以補貼。雙向補貼保障農(nóng)業(yè)保險的順利實行和深入。

（六）完善化減農(nóng)民風(fēng)險的自然災(zāi)害救濟補貼制度

《農(nóng)業(yè)協(xié)議》對屬于“綠箱”的自然災(zāi)害救濟補貼有以下規(guī)定：(1)必須基于實際發(fā)生的災(zāi)害（包括一切不可抗拒的突發(fā)事故）;(2）補貼必須基于實際損失（包括收入損失、牲畜損失、土地及其他生產(chǎn)要素損失等）;(3）補貼量不得超過實際損失量。

中國加入世界貿(mào)易組織后，政府應(yīng)該按照世界貿(mào)易組織規(guī)則所允許的農(nóng)業(yè)收入扶持政策，利用市場機制加強和完善對農(nóng)業(yè)的支持和管理，將農(nóng)業(yè)保險作為一項支持農(nóng)業(yè)的政策工具來實施，注重對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)虧損的補貼，支持農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的全面開展，加強農(nóng)業(yè)保險防災(zāi)補損職能，健全農(nóng)業(yè)風(fēng)險補償機制。今后應(yīng)從以下幾方面著力進行以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)平等為中心的自然災(zāi)害救濟補貼制度的構(gòu)建：首先，建立穩(wěn)定增長的自然災(zāi)害救濟政府投入機制。一個有效的政府在經(jīng)濟、社會中的地位，應(yīng)該是以合作者的身份促進市場發(fā)育并發(fā)揮作用。針對災(zāi)害發(fā)生的偶然性和不確定性特性，為克服這種高度不確定性給經(jīng)濟和社會所造成的沖擊與影響，政府的災(zāi)害管理的投入應(yīng)加強計劃性和預(yù)見性。其次，構(gòu)建多層次、全方位的農(nóng)業(yè)保險補貼制度體系。建立以政府補貼為主的政策性農(nóng)業(yè)保險制度；建立農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的相互保險和合作保險制度；建立政府和社會共同聯(lián)辦的農(nóng)作物保險集團；拓展農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險的分擔(dān)途徑。最后，加快建立農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險管理工具的創(chuàng)新的自然災(zāi)害救濟補貼制度?，F(xiàn)代風(fēng)險管理呼喚災(zāi)害風(fēng)險管理工具的創(chuàng)新，而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)風(fēng)險監(jiān)測技術(shù)的創(chuàng)新、災(zāi)害管理信息化網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，以及資本市場的蓬勃發(fā)展，為農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險管理工具的創(chuàng)新提供了可能。

（七）創(chuàng)建通過生產(chǎn)者退休計劃提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整補貼制度

通過生產(chǎn)者退休計劃提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整補貼，屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整性補貼。逐步使小型農(nóng)戶退出農(nóng)業(yè)，有利于農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)和提高生產(chǎn)效率，但此項補貼必須基于合理的和明確的標(biāo)準(zhǔn)。中國目前關(guān)于此類補貼還甚少，基本上沒有啟用。

筆者認為，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的退休應(yīng)該至少包括兩種，一種是正常情況下的退休，即農(nóng)民長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)達到一定年齡，因年老而離開土地、不再從事農(nóng)業(yè)勞動的退休，類似于城市工人的退休；另一種是非正常情況下的退休，即農(nóng)民因土地被國家征用而被迫離開土地、不再從事農(nóng)業(yè)勞動的退休。但是這兩種退休的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者要想獲得此項補貼，有一個前提，就是必須是基于結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，逐步使小型農(nóng)戶退出農(nóng)業(yè)，有利于農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)和提高生產(chǎn)效率，且此項補貼必須基于合理的和明確的標(biāo)準(zhǔn)。

中國的農(nóng)業(yè)補貼應(yīng)該著眼于調(diào)整中國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，而不是僅僅作為臨時性和局部性的增收措施。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的首要任務(wù)。調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)必須做到：既要瞄準(zhǔn)國內(nèi)外市場需求，又要以農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為依據(jù)，對農(nóng)、林、牧、副、漁實行深入的綜合性調(diào)整。調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不能單憑強制性的政策法規(guī)，要借鑒美國的成功做法，發(fā)揮農(nóng)業(yè)補貼的資源配置作用，利用補貼手段調(diào)動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，在保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者利益的基礎(chǔ)上引導(dǎo)他們根據(jù)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展綜合戰(zhàn)略調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時，加大對農(nóng)村地區(qū)的教育補貼，提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)。政府要在提高農(nóng)業(yè)素質(zhì)的問題上加大投入，對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)民教育的補貼，是對農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的保障。

（八）完善通過農(nóng)業(yè)資源停用計劃提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整補貼制度

通過農(nóng)業(yè)資源停用計劃提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整補貼。這類補貼應(yīng)按照退出的農(nóng)業(yè)資源，確立明確的補貼標(biāo)準(zhǔn)，例如基于土地休耕的補貼應(yīng)僅發(fā)放給休耕三年以上的土地。這類補貼措施不得以將有關(guān)資源投入特定的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)作為補貼條件，或以干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品市場價格為目標(biāo)。

目前，中國政府已經(jīng)越來越意識到環(huán)境問題的重要，重視環(huán)保已成全民共識。環(huán)境計劃下的支付和通過資源輪休計劃提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助都屬于wto“綠箱”政策中所允許的向生產(chǎn)者提供的直接補貼。因此，全國各地要統(tǒng)籌實施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，加強對環(huán)境的保護和治理，保護和改善生態(tài)環(huán)境，不斷增強農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿?，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。我們認為基于wto“綠箱”補貼建立以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為中心的生態(tài)財政部體制度是促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有效手段。

在具體的實施中，引導(dǎo)農(nóng)民走生態(tài)與經(jīng)濟和諧發(fā)展之路，實現(xiàn)經(jīng)濟與生態(tài)的良性互動。首先要加強植被保護、水土保護、荒漠保護，合理利用土地資源；其次要反對隨意開墾，粗放耕作，破壞土地結(jié)構(gòu)；其三要因地制宜，興修水利，改良土地，鼓勵使用農(nóng)家肥和生物肥；其四是按照生態(tài)學(xué)原理和生態(tài)規(guī)律，因地制宜地設(shè)計，組裝調(diào)整和管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的工程體系，它要求把糧食與多種經(jīng)濟結(jié)構(gòu)生產(chǎn)，發(fā)展大田種植與林、牧、副、漁業(yè)，發(fā)展大農(nóng)業(yè)與發(fā)展工業(yè)結(jié)合起來，利用傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)精華與現(xiàn)代科技成果，通過人工設(shè)計生態(tài)工程，協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境之間、資源利用與資源保護之間的矛盾，形成生態(tài)與經(jīng)濟上的良性循環(huán)，實現(xiàn)經(jīng)濟、生態(tài)、社會三大效益的統(tǒng)一。積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，是既能加快生態(tài)文明建設(shè)步伐又能有效發(fā)展農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)效益的必由之路。推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，改變傳統(tǒng)的弱質(zhì)地位，提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；?yīng)和競爭質(zhì)量，促使農(nóng)業(yè)突破傳統(tǒng)的生產(chǎn)范圍，向加工業(yè)、商業(yè)延伸，形成加工、科技、服務(wù)、銷售的產(chǎn)業(yè)鏈，逐步走向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，使生態(tài)文明建設(shè)與發(fā)展農(nóng)業(yè)形成統(tǒng)一，使生態(tài)經(jīng)濟化、經(jīng)濟生態(tài)化

（九）建立通過投資援助提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整補貼制度

通過投資援助提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整補貼。這類補貼可根據(jù)政府的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃而進行相應(yīng)調(diào)整，但補貼應(yīng)基于明確的結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，并不得以有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的市場價格作為補貼措施的目標(biāo)。

在生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等的理念指導(dǎo)下，中國建立通過投資援助提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整補貼制度的具體制度設(shè)計要體現(xiàn)以下三方面內(nèi)容：

1．在補貼的重點投入上，將資金投入到結(jié)構(gòu)調(diào)整中優(yōu)先和重點發(fā)展的領(lǐng)域。在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，必須明確結(jié)構(gòu)調(diào)整重點。適應(yīng)中國農(nóng)業(yè)進入發(fā)展新階段的客觀要求，準(zhǔn)確把握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本特征，根據(jù)市場需求，運用現(xiàn)代科技，將調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的重點放在改善農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和品種、發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)、變粗放經(jīng)營為集約經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)綜合效益上。因此，在補貼資金的分配上，應(yīng)該放在結(jié)構(gòu)調(diào)整的優(yōu)先和重點發(fā)展領(lǐng)域上，從而促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的科學(xué)合理化，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的最優(yōu)化發(fā)展。

2．在接受補貼的主體上，合理補償在結(jié)構(gòu)調(diào)整中受損的有關(guān)主體。在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整中，勢必會使部分農(nóng)民的現(xiàn)有利益和短期利益受損，例如為了保護水土而由種植業(yè)向林業(yè)發(fā)展，會使原來在土地上耕作的人不能再通過種植作物獲得生存所需的糧食和其他利益。因此，基于生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等的考慮，對于這部分在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中做出犧牲的農(nóng)民，應(yīng)該給與合理的補償，至少保證其原有的生活水平不下降，要是有條件的話，還應(yīng)該讓其分享農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后所增長的利益。

3．在補貼的保障和發(fā)展上，大力支持建立社會中間層組織。提高農(nóng)業(yè)組織化程度。農(nóng)民以一家一戶為經(jīng)營單位調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，資金投入能力弱，抵御市場風(fēng)險的能力差，而且還會受到規(guī)模有限的制約。為了有效地推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，應(yīng)在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，積極探索多種途徑，不斷提高農(nóng)民的組織化程度，為擴大經(jīng)營規(guī)模、提高集約程度、優(yōu)化資源配置創(chuàng)造條件。在這個過程中，應(yīng)注意發(fā)揮農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的帶動作用，大力發(fā)展“訂單農(nóng)業(yè)”。

（十）可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼制度

農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼。協(xié)定規(guī)定，獲得此類補貼的資格應(yīng)確定為明確規(guī)定的政府環(huán)境或保護計劃的一部分，并應(yīng)取決于對該政府計劃下特定條件的滿足，包括與生產(chǎn)方法或投入有關(guān)的條件。

在今后的以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)平等為中心的農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼制度設(shè)計中，要制定有利于環(huán)境保護的財政補貼政策運行制度，形成長效運行機制。第一，通過財政政策，加大政府對環(huán)保投資的力度。為了解決環(huán)境保護所需要的巨額資金，財政政策應(yīng)做如下調(diào)整：加大中央對地方的投資和轉(zhuǎn)移支付力度。利用財政信用方式籌集財政收入，支持生態(tài)環(huán)境保護工作。政府對環(huán)境保護投入的重點，應(yīng)是公益性很強的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；跨地區(qū)的污染綜合治理；跨流域大江、大河、大湖等區(qū)域環(huán)境治理；環(huán)境保護的基礎(chǔ)科學(xué)研究等。因為這些領(lǐng)域社會效益大，經(jīng)濟效益低，風(fēng)險大，投資多，是單個企業(yè)和個人不愿或無力涉及的。政府的直接投資可糾正市場機制的缺陷。第二，調(diào)整財政投資政策，將環(huán)境和資源保護納入各級政府的財政預(yù)算。政府在制定財政政策時，應(yīng)將環(huán)境和資源保護納入其中，并且要逐年增加投入。各級政府為了保證環(huán)境保護資金的落實，必須從本地財力實際情況出發(fā)，每年從預(yù)算內(nèi)的支出中安排部分資金用于防治環(huán)境污染。此外，每年可從預(yù)算外資金中統(tǒng)籌部分資金用于防治環(huán)境污染和資源保護。第三，增強財政政策對企業(yè)投資的約束力。一方面國家對于那些經(jīng)濟風(fēng)險比較大的行業(yè)，在財政和金融政策上應(yīng)給予一定的優(yōu)惠；另一方面，增強財政政策對企業(yè)環(huán)境投資的約束力，加大企業(yè)不投資環(huán)境治理和環(huán)境保護的壓力，國家財政支持重視污染治理和環(huán)境保護的企業(yè)，增強財政政策的剛性約束。

（十一）促平等的地區(qū)援助補貼制度

這類補貼是向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件明顯不利的地區(qū)所發(fā)放的，受援地區(qū)應(yīng)基于明確的和合理的標(biāo)準(zhǔn)加以認定，所謂“不利的生產(chǎn)條件”必須是長期性的。為此而發(fā)放的補貼必須是受援地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者所普遍能夠獲得的，補貼額應(yīng)限于該地區(qū)的平均生產(chǎn)成本高出一般平均生產(chǎn)成本的部分。

因此，在充分運用“綠箱”構(gòu)建地區(qū)援助補貼制度時，應(yīng)從以下幾方面來改進：第一，在援助補貼制度對象的確定上應(yīng)進一步細分和明確。援助對象范圍寬泛和瞄準(zhǔn)性不強，會產(chǎn)生援助資金的稀釋和遺漏效應(yīng)。為了提高扶貧政策目標(biāo)瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確性和資金利用效率，需要把扶貧資金撥款單位以縣為單位改變?yōu)橐脏l(xiāng)為單位，保證所有貧困村都能獲得扶貧資金。另外，還應(yīng)當(dāng)總結(jié)以往扶貧資金使用的成功經(jīng)驗，在更好發(fā)揮農(nóng)戶和自治組織對扶貧資金的監(jiān)督作用基礎(chǔ)上，加大扶貧資源直接分配到農(nóng)戶的比例。第二，建立一套科學(xué)合理的、穩(wěn)定規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。從中國目前經(jīng)濟發(fā)展形勢來看，近期內(nèi)中央對地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付必須根據(jù)當(dāng)前的形勢加以規(guī)范，重新調(diào)整返還數(shù)，并逐步創(chuàng)造條件，在稍長的時期內(nèi)，盡快建立規(guī)范的按因素支出的財政轉(zhuǎn)移支付制度。第三，改革中央財政援助資金的使用方式及領(lǐng)域。改革現(xiàn)行“一刀切”的中央與地方公共投資分配制度，有區(qū)別地規(guī)定地方配套資金比例，原則上人均gdp相對于全國人均gdp水平愈低的地區(qū)，地方配套資金比率越低，反之亦然。調(diào)整政府財政援助資金的使用重點，農(nóng)村貧困人口的生活保障和農(nóng)村義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)成為政府援助資金的優(yōu)先領(lǐng)域。第四，國家援助與農(nóng)業(yè)補貼方式改革。將農(nóng)業(yè)補貼由暗補轉(zhuǎn)變?yōu)槊餮a，將間接補貼轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯友a貼，使受援助者充分了解國家的補貼政策，充分感受到國家給予的幫助和溫暖，減少貧困地區(qū)農(nóng)民對國家援助的抱怨情緒，避免因援助方式使用不當(dāng)而產(chǎn)生的負面作用。第五，加強援助資金的管理與監(jiān)督，構(gòu)建資金使用效率高的援助補貼制度。建議將這些政府部門分散掌握和使用的各類援助資金相對集中管理，以便于管理與監(jiān)督，減少援助資金在使用過程中的成本和損耗，提高其使用效率。第六，完善地區(qū)援助的法律制度。在已有的一些法律制度基礎(chǔ)上，進一步對援助制度的總體結(jié)構(gòu)、援助責(zé)任、援助對象、援助方式、資金來源、數(shù)量規(guī)模、操作程序、機構(gòu)設(shè)置及監(jiān)督管理等方面都以法律的形式確定下來，提高其科學(xué)性、規(guī)范性和法制約束性，做到有法可依，使其從形式到內(nèi)容都符合規(guī)范化要求。

六、以生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等為中心的“白箱”具體制度設(shè)計

農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的平等實現(xiàn)，需要對wto現(xiàn)有的“黃箱”、“藍箱”和“綠箱”農(nóng)業(yè)補貼進行完善，然而僅有這三種補貼的完善還是無法全面滿足農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)平等實現(xiàn)的要求，亟需對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補貼進行創(chuàng)造性發(fā)展，增設(shè)“白箱”，[8]補貼措施?！鞍紫洹毖a貼是對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補貼制度的補充和發(fā)展，是農(nóng)業(yè)補貼制度以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)平等為中心建構(gòu)的必然結(jié)果。

（一）“白箱”補貼的創(chuàng)設(shè)是農(nóng)業(yè)補貼法律制度的理性回歸

法律是一種具有國家強制力的規(guī)則。法律的功能就是通過對這種規(guī)則的設(shè)立和執(zhí)行，將社會中的各種矛盾控制在一定的限度之內(nèi)，以維系社會的平衡、穩(wěn)定和發(fā)展。公平一直被視作法的最高價值之一。法律規(guī)則調(diào)整社會關(guān)系的基本方式是權(quán)利義務(wù)規(guī)則，因此，在農(nóng)業(yè)補貼法律制度中公平價值的實現(xiàn)也要通過對相關(guān)權(quán)利義務(wù)規(guī)則的調(diào)整來實現(xiàn)。

1．在價值上，“白箱”補貼是從形式公平到實質(zhì)公平的要求。公平的要義包括兩方面：第一，形式公平是平等權(quán)的理性之所系。離開了形式公平而言公平，公平就有可能成為空話。形式公平的核心理論則由“起點平等”和“同等情況同樣對待”兩部分構(gòu)成。如果沒有起點平等，后續(xù)的“平等”就是畫餅充饑，起點的不平等是造成發(fā)展不平衡的主要原因。機會平等要求摒棄先賦性特權(quán)、身份等級等不公正因素的影響，保證每個社會成員能夠有一個平等競爭的條件，從而拓展個人自由創(chuàng)造的空間，最大限度發(fā)揮自己的能力和潛能。在現(xiàn)代社會，機會平等堪稱最重要的正義原則，因為機會平等是起點平等，機會平等意味著對權(quán)利的普遍尊重，即權(quán)利平等。權(quán)利平等就是要求在公共領(lǐng)域公正地對待和確保每一個人的應(yīng)有權(quán)利{9}。然而，在形式公平的理念下，人被抽象為一種普遍的人格，一種沒有自然和社會差別的人，這種沒有任何差別的公平使某些主體只徒有形式上的自由權(quán)，而這些權(quán)利的實現(xiàn)毫無保障也毫無意義，甚至在某些領(lǐng)域內(nèi)會造成更加廣泛的不公平。形式公平的實踐產(chǎn)生了貧困、失業(yè)、兩極分化等嚴重的社會沖突和不公，人們開始重新思考：“習(xí)慣上，正義被認為是維護或重建平衡或均衡，其重要的格言常常被格式化為‘同樣的情況同樣對待’。當(dāng)然，我們需要對之補上‘不同情況不同對待”’{10}。在這樣的背景下，產(chǎn)生了實質(zhì)公平理論。所謂“實質(zhì)上的平等原理，主要指的是為了在一定程度上糾正由于保障形式上的平等所招致的事實上的不平等，依據(jù)各個人的不同屬性采取分別不同的方式，對作為各個人的人格發(fā)展所必須的前提條件進行實質(zhì)意義上的平等保障”{11}。羅爾斯在他的《正義論》中談到正義原則包括兩個部分：“第一個原則：每個人對所有人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都有一種平等的權(quán)利。第二個原則：社會和經(jīng)濟的不平等應(yīng)當(dāng)這樣安排，使它們(1)被合理地期望適合于每一個人的利益。(2)依系于地位和職位向所有的人開放。即差別原則和機會均等原則。”{12}因此，在農(nóng)業(yè)補貼法律制度中的公平，應(yīng)是在承認農(nóng)業(yè)補貼相關(guān)主體的資源和個人稟賦等方面差異的前提下而追求的一種結(jié)果上的公平，即實質(zhì)公平。

“白箱”農(nóng)業(yè)補貼法律制度中是一種發(fā)展的高層次的公平，是一種可持續(xù)的發(fā)展公平，它克服了民法的以平等求公平的形式公平的價值理念，追求的是以結(jié)果公平為內(nèi)容的實質(zhì)公平。所以，“白箱”補貼的創(chuàng)設(shè)對于弱者地位的農(nóng)民來說，是賦予其更多參與社會競爭的機會，更好地分享社會發(fā)展的成果。

2．在權(quán)利義務(wù)內(nèi)容上，“白箱”補貼是從差異性權(quán)利義務(wù)到互補性權(quán)利義務(wù)的體現(xiàn)。差異性權(quán)利義務(wù)與“不同情況不同對待”、“共同但有區(qū)別責(zé)任”本質(zhì)上是一致的。農(nóng)業(yè)補貼制度中的“不同情況不同對待”、“共同但有區(qū)別責(zé)任”屬于一個新穎和重要的法律原則。它所蘊涵的權(quán)利義務(wù)差異性體現(xiàn)在以下方面：就城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)來說，非農(nóng)業(yè)相關(guān)主體目前屬于“義務(wù)優(yōu)先”。非農(nóng)業(yè)相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)“率先”承擔(dān)義務(wù)并且在承擔(dān)方面作出符合自身能力實際的義務(wù)，這與非農(nóng)業(yè)相關(guān)主體的經(jīng)濟先發(fā)、財務(wù)實力、技術(shù)能力、人力資源優(yōu)勢以及其歷史和現(xiàn)實情況等方面是相輔相成的。而就農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民富裕來說，農(nóng)業(yè)相關(guān)主體（主要指農(nóng)民）目前屬于“權(quán)利優(yōu)先”。具體表現(xiàn)在，那些欠發(fā)達、需要國家支持和發(fā)展的農(nóng)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)享有享受國家農(nóng)業(yè)補貼的權(quán)利而暫時不需要支付對應(yīng)的代價或不履行相當(dāng)?shù)牧x務(wù)。這意味著允許