山東省新型農(nóng)村社區(qū)治理研究

Summary：黨的十九大報(bào)告明確提出要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，為在新的歷史條件下加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理指明了方向。加強(qiáng)新型農(nóng)村社區(qū)治理研究，有利于加強(qiáng)基層民主建設(shè)，提升治理現(xiàn)代化水平，也有助于構(gòu)建社區(qū)和諧互助的人際關(guān)系，維護(hù)社區(qū)發(fā)展秩序。在分析新型農(nóng)村社區(qū)治理存在的問(wèn)題及原因的基礎(chǔ)上，指出應(yīng)多措并舉提高新型農(nóng)村社區(qū)治理水平。Key：新型農(nóng)村社區(qū)；治理；研究中國(guó)城鎮(zhèn)化是世界上規(guī)模最大的人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。黨的十八大正式提出新型城鎮(zhèn)化概念?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014---2020年）》進(jìn)一步指出，要走中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出："完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。黨的十八屆五中全會(huì)也強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享五大發(fā)展理念。黨的十九大報(bào)告在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理領(lǐng)域也提出要建立共建共治共享的社會(huì)治理格局。新型農(nóng)村社區(qū)是城鄉(xiāng)一體化背景下的歷史產(chǎn)物，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要載體，也是我國(guó)農(nóng)村基層組織與管理方式重大變革和制度創(chuàng)新的重要平臺(tái)。加強(qiáng)新型農(nóng)村社區(qū)治理研究，有利于加強(qiáng)基層民主建設(shè)，促進(jìn)治理主體的多元化，提升治理現(xiàn)代化水平，也有助于構(gòu)建社區(qū)和諧互助的人際關(guān)系，維護(hù)社區(qū)發(fā)展秩序。我國(guó)目前關(guān)于新型農(nóng)村社區(qū)治理的研究主要還集中在政治學(xué)和社會(huì)學(xué)領(lǐng)域。隨著“治理”與“善治”理論在國(guó)內(nèi)的引入和興起，政治學(xué)研究集中于通過(guò)考察治理主體在市民社會(huì)與政治國(guó)家間的互動(dòng)作用來(lái)研究其政治參與功能，社會(huì)學(xué)研究的重點(diǎn)則是針對(duì)治理主體作為現(xiàn)代社會(huì)的重要單位進(jìn)行社會(huì)角色、社會(huì)功能、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)理的研究。在法學(xué)研究領(lǐng)域，從實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與地方政府治理法治化相契合的平臺(tái)，基于創(chuàng)新新型農(nóng)村社區(qū)治理的視角來(lái)研究這一問(wèn)題是一個(gè)新課題，鮮有人研究。現(xiàn)在擺在我們面前的主要任務(wù)是，準(zhǔn)確把握中央對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化的一系列新思想、新論斷、新要求，緊密結(jié)合近年來(lái)地方農(nóng)村社區(qū)管理的實(shí)踐，在國(guó)家治理的框架下，集中做好推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計(jì)，著力構(gòu)建和諧、民主、法治農(nóng)村新社區(qū)。這是全面助推地方政府治理法治化現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。一、對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)治理研究的重大意義第一，新型農(nóng)村社區(qū)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀要求，是破除城鄉(xiāng)二元體制的切入點(diǎn)和突破口。新型農(nóng)村社區(qū)不再屬于傳統(tǒng)的農(nóng)村范疇，而是現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是一個(gè)城鎮(zhèn)的概念。推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)治理有助于推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度對(duì)接，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。與此同時(shí)，推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)治理有助于助理農(nóng)民市民化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共享發(fā)展。第二，新型農(nóng)村社區(qū)是推進(jìn)行政管理體制改革的產(chǎn)物，體現(xiàn)了政府治理方式的重大創(chuàng)新。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的背景下，基層政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理的目標(biāo)定位要求基層政府與新型農(nóng)村社區(qū)二者間確立緊密、良性、信任、互動(dòng)的新型關(guān)系。這就需要基層政府職能的有效轉(zhuǎn)變與新型農(nóng)村社區(qū)組織結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整。第三，新型農(nóng)村社區(qū)是“村民自治”優(yōu)化升級(jí)的迫切要求，體現(xiàn)了社會(huì)治理體制的重大創(chuàng)新。法治是新型農(nóng)村社區(qū)治理的基本方式。社區(qū)內(nèi)主體與社區(qū)管理組織之間不是政治上的管理關(guān)系，社區(qū)管理組織基于規(guī)則產(chǎn)生，按照規(guī)則行使職權(quán)，權(quán)威來(lái)自于法律，依靠法律權(quán)威實(shí)現(xiàn)其管理職能。第四，新型農(nóng)村社區(qū)是推進(jìn)基層治理法治化的重要領(lǐng)域，是全面助推基層治理法治化現(xiàn)代化的基礎(chǔ)平臺(tái)。黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出要深化基層組織和部門(mén)依法治理，支持各類(lèi)社會(huì)主體自我約束，自我管理，發(fā)揮市民公約，鄉(xiāng)規(guī)民約等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的作用。新型農(nóng)村社區(qū)治理需要法德并舉，法治思維在社區(qū)綜合治理中應(yīng)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。二、新型農(nóng)村社區(qū)治理存在的問(wèn)題及原因分析“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)?！秉h的十九大報(bào)告指出，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)由“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾"。新型社區(qū)建設(shè)是基于基層實(shí)際和經(jīng)濟(jì)社會(huì)階段性發(fā)展規(guī)律的必然選擇，是城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手，更是農(nóng)村改革發(fā)展的大趨勢(shì)。萊蕪市作為山東省面積最小的地級(jí)市，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，尤其是通過(guò)新型農(nóng)村社區(qū)的方式就地城鎮(zhèn)化，具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)；另一方面，萊蕪市處在省會(huì)城市圈和濟(jì)萊協(xié)作區(qū)的戰(zhàn)略位置上，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也具有地域優(yōu)勢(shì)。治理成效主要有：居民居住條件和居住環(huán)境有了巨大的變化；居民的物質(zhì)、精神生活水平有了巨大的提升；居民的收入渠道和增收方式不斷拓寬；新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)性工程。社會(huì)發(fā)展是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，有其自身的發(fā)展規(guī)律，不可避免地存在諸多需要改善的問(wèn)題。從宏觀層面看：一是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與安排。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)需要體現(xiàn)地域特點(diǎn)、地域特色，需要避免“千篇一律”的模式化。二是破除“村社不分”治理體制任務(wù)艱巨，治理體制需要進(jìn)一步理順。需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，探索基層政府與社區(qū)組織的工作互動(dòng)模式。應(yīng)逐步理順社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的管理依據(jù)、責(zé)任和權(quán)利，依法履行社區(qū)的管理和服務(wù)職能，探索基層政府與社區(qū)自治組織的工作互動(dòng)模式。三是實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)均等化難度較大。在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)“五個(gè)一體化”方面，任務(wù)依然艱巨。四是如何推動(dòng)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。俗語(yǔ)說(shuō)：走一步，看十步。對(duì)于失地的群眾來(lái)說(shuō)，穩(wěn)定而且自我滿(mǎn)足的收益是最大的期盼，對(duì)政府而言則是可圈可點(diǎn)的民生工程。不論是村干部還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人，都是全力付出期盼的結(jié)果。從微觀層面看：一是新型農(nóng)村社區(qū)的服務(wù)質(zhì)量有待進(jìn)一步提升。社區(qū)服務(wù)中心作為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要載體，在提高社區(qū)公共服務(wù)水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等方面發(fā)揮著重要作用但是仍然存在服務(wù)不均衡、經(jīng)費(fèi)不足、規(guī)章制度不規(guī)范等問(wèn)題。二是尊重群眾的參與權(quán)不充分，提高群眾參與農(nóng)村社區(qū)治理的積極性與主動(dòng)性需要進(jìn)一步提高。對(duì)于大多數(shù)留守的老人、婦女而言，社區(qū)可能是最后的歸宿。特別是留守的老人、婦女在社區(qū)治理參與方面處于劣勢(shì)地位，邊緣化現(xiàn)象比較突出。三是缺乏持續(xù)穩(wěn)定的社區(qū)管理者隊(duì)伍。新型農(nóng)村社區(qū)治理需要更多的專(zhuān)業(yè)人才。社區(qū)管理人才總量、人才結(jié)構(gòu)、人才分布存在較為突出的不平衡問(wèn)題，農(nóng)村社區(qū)社會(huì)工作人才短缺問(wèn)題尤其嚴(yán)重。三、多措并舉，提高新型農(nóng)村社區(qū)治理水平第一，提高新型農(nóng)村社區(qū)民主治理水平：一靠上級(jí)黨委來(lái)引領(lǐng)。二靠法律法規(guī)來(lái)約束。三靠基層組織來(lái)實(shí)施。四靠制度監(jiān)督來(lái)保障。五靠居民參與來(lái)支撐。六靠文明公約來(lái)倡導(dǎo)。七靠權(quán)利保障來(lái)驅(qū)動(dòng)。八靠提高素質(zhì)來(lái)創(chuàng)新。第二，提高新型農(nóng)村社區(qū)法治治理水平：一是抓好居民素質(zhì)教育提升：普法教育、農(nóng)村普法隊(duì)伍、社區(qū)宣傳欄、“百名律師進(jìn)千村”載體。二是建章立制管長(zhǎng)遠(yuǎn)：完善居民自治章程、完善居民民約、居民參與制度的制定三是建立社區(qū)治理長(zhǎng)效機(jī)制：建立社區(qū)財(cái)產(chǎn)權(quán)制度、建立民主參與利益表達(dá)機(jī)制、完善選舉機(jī)制，嚴(yán)厲打擊黑惡勢(shì)力犯罪等。第三，提高新型農(nóng)村社區(qū)廉潔治理水平：一是加強(qiáng)宣傳，使廉潔意識(shí)入腦入心。二是完善制度，扎進(jìn)籠子。三是民主決策，群眾參與。四是構(gòu)建群眾自治組織：合作社、互助社、增強(qiáng)歸屬感。五是加強(qiáng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)解決問(wèn)題，把黨建與審計(jì)結(jié)合起來(lái)。六是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府適當(dāng)干預(yù)，如選舉要規(guī)范，黨員發(fā)展要平衡。七是發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，提高居民收入，提高社區(qū)組織干部待遇等。第四，完善社區(qū)相關(guān)制度建設(shè)，持續(xù)激發(fā)社區(qū)正能量。宏觀層面，突出政策導(dǎo)向，立法與政策傾斜，突出以社區(qū)居民中心的理念微觀層面，因地制宜，制定并完善科學(xué)而長(zhǎng)遠(yuǎn)的社區(qū)管理制度。第五，逐步實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化。一是需要夯實(shí)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，比如社區(qū)干部要選好配強(qiáng)、社區(qū)民深入教化等。二是需要完善鄉(xiāng)村治理的治理機(jī)制：強(qiáng)化基層權(quán)力制約，比如實(shí)行陽(yáng)光決策、執(zhí)行審計(jì)等；還要保證對(duì)基層組織及基層干部的監(jiān)督不能走過(guò)場(chǎng)；創(chuàng)新工作方式方法、