2019年法院調(diào)查報(bào)告4篇一、當(dāng)前基層法院調(diào)解工作的基本情況與主要做法

（一）基本情況

近年來，基層法院在審判實(shí)踐中，在自愿、合法的基礎(chǔ)上，以調(diào)解方式解決了大量的民事糾紛案件，為及時(shí)解決糾紛、化解矛盾發(fā)揮了積極的作用。

從幾個(gè)基層法院的統(tǒng)計(jì)數(shù)來看，以調(diào)解方式結(jié)案的比例多在60％至70％左右。有的是逐步下降；有的是穩(wěn)步上升；還有的是先下降后又上升。下降的原因有以下幾個(gè)：一是調(diào)解需要一定的時(shí)間，在不斷加強(qiáng)審判流程管理、強(qiáng)化審限管理的同時(shí)，調(diào)解的力度被削弱；二是案件數(shù)量的不斷增加使法官應(yīng)接不暇，沒有時(shí)間過多的調(diào)解，客觀上造成調(diào)解不能；三是調(diào)解需要當(dāng)事人對(duì)法官的信任，而目前法院的司法權(quán)威和法官的社會(huì)公信力在下降；四是對(duì)司法政策的理解不夠全面，認(rèn)為最高人民法院重判決輕調(diào)解，或認(rèn)為調(diào)解過多有損法院形象；五是其他社會(huì)力量的不當(dāng)干預(yù)，影響了當(dāng)事人自由處分權(quán)的行使。

（二）主要做法

各地法院將調(diào)解貫穿于審判全過程和各個(gè)不同的訴訟階段：

1.送達(dá)起訴狀副本和應(yīng)訴通知書時(shí)的送達(dá)調(diào)。對(duì)事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、雙方爭(zhēng)議不大的案件，收案后用簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理，即以打電話、就地審理等簡(jiǎn)便靈活的方法通知當(dāng)事人到庭或到當(dāng)事人住所，在雙方當(dāng)事人同意且被告自愿放棄答辯期的前提下進(jìn)行調(diào)解。

2.詢問被告答辯時(shí)的答辯調(diào)。即在被告向法院送達(dá)答辯狀時(shí)，根據(jù)原告的起訴事實(shí)及被告的答辯意見，給被告做調(diào)解工作；如被告同意，便及時(shí)通知原告立即到庭進(jìn)行調(diào)解。

3.雙方當(dāng)事人同時(shí)到庭的即時(shí)調(diào)。

4.庭前準(zhǔn)備階段在交換證據(jù)時(shí)的聽證調(diào)。

5.庭審階段的庭審調(diào)。

6.發(fā)揮雙方委托代理律師的作用，促使當(dāng)事人庭外和解的庭外調(diào)。

7.定期宣判送達(dá)前，當(dāng)事人行使請(qǐng)求調(diào)解權(quán)的庭后調(diào)。

基層法院在長(zhǎng)期的審判實(shí)踐中探索了一套調(diào)解的方法，積累了一些有益的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)。如西安市碑林區(qū)法院建立了法官主導(dǎo)下的適度社會(huì)化訴訟調(diào)解模式，擴(kuò)大調(diào)解參與人的范圍，試行專家參與調(diào)解，聘請(qǐng)人民調(diào)解員為法院助理調(diào)解員，在人大代表、政協(xié)委員、黨代會(huì)代表中聘請(qǐng)調(diào)解員并邀請(qǐng)他們參與案件的調(diào)解等。該院還制定了《糾紛調(diào)解勸導(dǎo)手冊(cè)》，即在征得當(dāng)事人同意的情況下，將部分案件的調(diào)解由法院提示引導(dǎo)到人民調(diào)解組織先行調(diào)解，使法院調(diào)解和人民調(diào)解形成雙聯(lián)互動(dòng)的關(guān)系。針對(duì)農(nóng)村民事糾紛案件的特點(diǎn)，咸陽市渭城區(qū)法院創(chuàng)建了特邀協(xié)調(diào)員制度，即由法院聘請(qǐng)當(dāng)?shù)卮?、?zhèn)干部擔(dān)任特邀協(xié)調(diào)員，邀請(qǐng)他們協(xié)助法院參與調(diào)解工作，并通過他們直接調(diào)解本村、鎮(zhèn)發(fā)生的民間糾紛。關(guān)于調(diào)解工作的經(jīng)驗(yàn)，各地法院普遍認(rèn)為主要有以下幾個(gè)方面：

1.要牢固樹立司法為民的理念；

2.強(qiáng)化調(diào)解工作的觀念不能動(dòng)搖；

3.要堅(jiān)持合情、合理、合法相結(jié)合的調(diào)解原則；

4.要?jiǎng)?chuàng)造性的開展調(diào)解工作；

5.要因地制宜，不斷創(chuàng)新調(diào)解工作的方式、方法；

6.要努力提高法官的綜合素質(zhì)。

二、當(dāng)前基層法院調(diào)解工作的體會(huì)

對(duì)調(diào)解的功能，各地基層法院有著清楚的認(rèn)識(shí)。一是可以減少訴訟程序的對(duì)抗性，有利于在解決民事糾紛時(shí)維護(hù)雙方當(dāng)事人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和友好關(guān)系；二是可以最大限度地優(yōu)化糾紛解決程序的效益，快速、簡(jiǎn)便、經(jīng)濟(jì)地解決糾紛，緩解當(dāng)事人的訟累，降低訴訟成本，達(dá)到辦案法律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一；三是有利于當(dāng)事人充分行使處分權(quán)，發(fā)揮民事訴訟中當(dāng)事人的程序主體性作用，實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人主義的私法功能；四是調(diào)解協(xié)議以合意為基礎(chǔ)，更易為當(dāng)事人實(shí)際履行，可避免執(zhí)行中的困難，實(shí)現(xiàn)調(diào)解與執(zhí)行的有機(jī)統(tǒng)一；五是在實(shí)體法律規(guī)范不健全的情況下，當(dāng)事人可以通過調(diào)解中的協(xié)商和妥協(xié)，以探索雙贏的審理結(jié)果。

針對(duì)前一時(shí)期隨著民事審判方式改革的逐步深化而在理論界和實(shí)務(wù)界提出的調(diào)解否定與替代論，各地法院普遍持反對(duì)態(tài)度，認(rèn)為調(diào)解不但已深深扎根于解決民事糾紛的訴訟制度之中，在很大程度上促進(jìn)了辦案法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一，而且是在保證公正與效率前提下減少訴訟成本、使訴訟效益最大化的最佳途徑。因此，我國調(diào)解制度的發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是逐步改進(jìn)和完善，而決不是淡化、排斥和取消。目前應(yīng)以學(xué)習(xí)貫徹最高人民法院肖揚(yáng)院長(zhǎng)xx年9月27日在人民調(diào)解工作會(huì)議上就加強(qiáng)法院調(diào)解工作的講話精神為契機(jī)，進(jìn)一步完善調(diào)解制度，建立獨(dú)立的調(diào)解程序及規(guī)則，從程序上保障調(diào)解合法、有序進(jìn)行。

調(diào)解能否適用與案件類型有著一定聯(lián)系。有具體給付內(nèi)容的民事案件適合以調(diào)解方式結(jié)案，原因在于此類案件調(diào)解的目的性很明確，就是為了促使雙方能夠?qū)o付內(nèi)容進(jìn)行有效的協(xié)商，以便自愿、合法地達(dá)成協(xié)議。若是沒有具體的給付內(nèi)容，如選民資格案件、宣告失蹤或宣告死亡案件、認(rèn)定財(cái)產(chǎn)無主案件、破產(chǎn)案件等，則會(huì)因訴訟標(biāo)的的特殊性而無法進(jìn)行調(diào)解。

適用調(diào)解與審判資源有效利用的關(guān)系可從兩方面審視。一是對(duì)于審判機(jī)制整體運(yùn)作而言，適用調(diào)解可以減少訴訟環(huán)節(jié)，加快結(jié)案時(shí)間，特別是無須經(jīng)過上訴程序，能夠節(jié)約訴訟成本和審判資源；二是在民事案件一審過程中，適用調(diào)解不一定能夠直接起到提高審判效率的作用。實(shí)踐證明，結(jié)案總數(shù)與調(diào)解的比例普遍是成反比的，相對(duì)于判決而言，調(diào)解的有效適用對(duì)法官的綜合素質(zhì)要求較高，法官投入的精力也相對(duì)更多，而基層法院普遍案多人少，過分強(qiáng)調(diào)調(diào)解會(huì)使有限的審判資源難以有效利用。

三、當(dāng)前基層法院調(diào)解工作存在的問題與建議

（一）存在的問題

1.法律規(guī)定調(diào)解必須在查明事實(shí)、分清責(zé)任的基礎(chǔ)上進(jìn)行弊多利少。根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定，法院應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人自愿的原則，在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上，分清是非，進(jìn)行調(diào)解。查明事實(shí)、分清責(zé)任是判決的前提條件，而調(diào)解的含義本身就包括對(duì)某些界限不清的事實(shí)、責(zé)任含糊不究，互諒互讓，以達(dá)到既解決糾紛又不傷和氣的目的。當(dāng)事人選擇調(diào)解的目的之一就是要提高效率，如果所有案件都要求在查明事實(shí)、分清責(zé)任的前提下進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解的優(yōu)勢(shì)就會(huì)喪失，還不如判決更簡(jiǎn)便、快捷?？梢姡晃兑蟛槊魇聦?shí)、分清責(zé)任，既不尊重當(dāng)事人的自主處分權(quán)，耗時(shí)、費(fèi)力，又浪費(fèi)法院的審判資源。

2.法律及司法解釋的規(guī)定過于簡(jiǎn)單，審判實(shí)踐中難以操作。民事訴訟法、最高人民法院《關(guān)于適用民事訴訟法若干問題的意見》設(shè)專章規(guī)定了調(diào)解，但內(nèi)容簡(jiǎn)單，過于原則，缺乏法官和當(dāng)事人必須遵守的程序和規(guī)范。這一方面造成法官在實(shí)施過程中隨意性很大，何時(shí)調(diào)解、如何調(diào)解，均由法官?zèng)Q定，沒有程序性的約束；另一方面，造成法官在實(shí)施過程中不敢大膽適用。同時(shí)，對(duì)調(diào)解中自愿、合法的規(guī)定也過于原則，審判實(shí)踐中認(rèn)識(shí)不一。

3.調(diào)審合一影響司法公正。民事訴訟法對(duì)調(diào)解的程序未作獨(dú)立、專門的規(guī)定，實(shí)行的是調(diào)審合一的調(diào)解模式。這種模式對(duì)降低訴訟成本、避免嚴(yán)格程序帶來的對(duì)抗性，具有一定的合理性和現(xiàn)實(shí)意義。但是，隨著司法改革的進(jìn)一步深化，它在審判實(shí)踐中所暴露出來的弊端日益突出，如在案件審理過程中，法官常常身兼調(diào)解者和審判者雙重身份，勢(shì)必造成法官在身份上的沖突，一旦調(diào)解不成，容易使當(dāng)事人對(duì)法院的公正和判決的正義產(chǎn)生懷疑，有損司法權(quán)威。

4.調(diào)解中的職權(quán)主義色彩過重。民事審判方式改革雖然起步較早，但傳統(tǒng)審判方式的影響依然根深蒂固，反映在調(diào)解上就是法官的職權(quán)主義特別突出。首先，法官對(duì)運(yùn)用調(diào)解方式還是判決方式結(jié)案，擁有較大的選擇權(quán)，有些能調(diào)解結(jié)案的案件，法官卻將調(diào)解走了過場(chǎng)；有些案件應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決，法官卻在開庭后反復(fù)調(diào)解，久調(diào)不決。其次，調(diào)解中法官多是扮演主宰者角色，忽視當(dāng)事人尤其是債權(quán)人的訴訟權(quán)利和實(shí)體權(quán)益，甚至強(qiáng)迫或變相強(qiáng)迫當(dāng)事人接受調(diào)解。

5.賦予當(dāng)事人反悔權(quán)的規(guī)定有待完善。根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定，調(diào)解書送達(dá)前任何一方當(dāng)事人都可以反悔，而無需任何理由。因此，當(dāng)事人在訴訟中達(dá)成的調(diào)解協(xié)議對(duì)當(dāng)事人并無任何約束力。這對(duì)調(diào)解制度的發(fā)展產(chǎn)生了不利影響，損害了法院的權(quán)威和遵守調(diào)解協(xié)議一方當(dāng)事人的利益，導(dǎo)致了審判資源的浪費(fèi)，助長(zhǎng)了當(dāng)事人在調(diào)解中隨意言行、不負(fù)責(zé)任的傾向。

6.片面強(qiáng)調(diào)調(diào)解結(jié)案率的做法欠妥。調(diào)解在民事審判活動(dòng)中只是一種結(jié)案方式，雖然能夠產(chǎn)生良好的法律效果和社會(huì)效果，但它并不是一個(gè)終極目標(biāo)。審判活動(dòng)的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公正和效率，不能為了完成調(diào)解結(jié)案的指標(biāo)而久調(diào)不決，拖延時(shí)間；也不能違法調(diào)解，壓制當(dāng)事人，給當(dāng)事人留下和稀泥的印象，讓當(dāng)事人心有不甘。

7.審限對(duì)調(diào)解的影響應(yīng)引起重視。根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定，適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣?，?yīng)當(dāng)在立案之日起3個(gè)月內(nèi)審結(jié)。對(duì)于適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣碇v，因法官在同一時(shí)間段內(nèi)審理的案件數(shù)量太多，導(dǎo)致實(shí)際分配到每一個(gè)案件上的絕對(duì)時(shí)間是不到3個(gè)月的，并且有些案件在調(diào)解過程中需要進(jìn)行冷處理，因法律及司法解釋未明確規(guī)定適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖戆讣钠谙奘欠窨梢匝娱L(zhǎng)，導(dǎo)致有些本來可以采用調(diào)解方式解決的糾紛最后卻采用了判決方式解決。

8.檢察機(jī)關(guān)等部門的不當(dāng)監(jiān)督對(duì)調(diào)解的影響不容忽視。在現(xiàn)行訴訟機(jī)制下，法官在調(diào)解中多是扮演主宰者角色，調(diào)解時(shí)法官難免要提出調(diào)解方案或就當(dāng)事人的責(zé)任大小發(fā)表意見，且為了調(diào)解法官又不得不與當(dāng)事人庭下接觸。在當(dāng)事人達(dá)不成調(diào)解協(xié)議的情況下，有時(shí)檢察機(jī)關(guān)等部門會(huì)以行為不當(dāng)為由質(zhì)詢法官，并對(duì)案件審理過程進(jìn)行監(jiān)督，這必然會(huì)給法官造成心理壓力，使法官不敢和不愿做調(diào)解工作。

9.送達(dá)已成為制約法院審判效率的重要原因。送達(dá)是指法院依法定方式將訴訟文書或法律文書遞交當(dāng)事人或其他訴訟參與人簽收的一項(xiàng)重要法律制度。由于人口的流動(dòng)性在不斷加大，而公民的法律協(xié)助意識(shí)又比較淡薄，使法院很難將訴訟文書或法律文書遞交給當(dāng)事人或其他訴訟參與人簽收，造成案件審理期間的延長(zhǎng)和當(dāng)事人訴訟成本的增加，特別是調(diào)解書是在送達(dá)后才能生效，不能及時(shí)送達(dá)將有損當(dāng)事人的權(quán)益。

（二）建議

1.確立當(dāng)事人意思自治為主、國家干預(yù)為輔的調(diào)解制度。首先，充分尊重當(dāng)事人的自主處分權(quán)。在沒有查明事實(shí)、分清責(zé)任的情況下，當(dāng)事人依法達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，是當(dāng)事人對(duì)自己實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利自主處分的結(jié)果，法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)可。其次，全面落實(shí)調(diào)解的自愿原則。在法律、法規(guī)中明確規(guī)定，是否調(diào)解的選擇權(quán)在當(dāng)事人，是否再次調(diào)解的選擇權(quán)也在當(dāng)事人，法院不得在事先未告知當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解的情況下通知其到庭進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解方案應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人首先提出等。再次，調(diào)解必須堅(jiān)持合法性原則。調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得違反法律、法規(guī)的禁止性規(guī)定，不得損害國家利益、社會(huì)公共利益和他人的合法權(quán)益。

2.建議最高法院盡快修改和通過有關(guān)調(diào)解的司法解釋，對(duì)調(diào)解的適用范圍、調(diào)解的程序和調(diào)解的方式等予以明確規(guī)定。首先，規(guī)定調(diào)解的適用范圍。司法解釋應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定哪類案件可以適用調(diào)解前置程序，哪類案件由當(dāng)事人決定是否進(jìn)行調(diào)解，哪類案件不能進(jìn)行調(diào)解等。其次，規(guī)范調(diào)解的程序。從送達(dá)受理或應(yīng)訴案件通知書、舉證通知書、證據(jù)交換、詢問調(diào)解意愿、調(diào)解次數(shù)、調(diào)解時(shí)限、調(diào)解不成的后續(xù)程序等方面作出具體規(guī)定。再次，規(guī)范調(diào)解的方式。司法解釋應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定調(diào)解應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行，即從調(diào)解開始到達(dá)成調(diào)解協(xié)議都必須是雙方當(dāng)事人或代理人共同在場(chǎng)的情況下方為有效。

3.重新架構(gòu)調(diào)解與判決的關(guān)系，有條件的法院可以實(shí)行調(diào)解前置、推行調(diào)審分離。將調(diào)解放在庭前準(zhǔn)備階段，使其成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的訴訟階段。這一方面可以及時(shí)解決部分民事糾紛，減少進(jìn)入審判程序案件的數(shù)量，化解法官的工作壓力；另一方面，當(dāng)事人在庭前準(zhǔn)備階段較為寬松的氛圍下，通過對(duì)自己各種權(quán)益的衡量，更易于接受調(diào)解這一和平解決糾紛的方式，這也符合我國的國情和歷史傳統(tǒng)。推行調(diào)審分離，將法院內(nèi)部的法官進(jìn)行重新定位和分工，一部分法官專司調(diào)解，可以有效地防止法官以拖壓調(diào)、以判壓調(diào)等違反當(dāng)事人自愿原則現(xiàn)象的發(fā)生，同時(shí)也可以避免現(xiàn)行訴訟機(jī)制下法官為了調(diào)解不得不與當(dāng)事人庭下接觸的尷尬。

4.建議取消當(dāng)事人的反悔權(quán)。最高人民法院《關(guān)于適用簡(jiǎn)易程序受理民事案件的若干規(guī)定》規(guī)定，調(diào)解達(dá)成協(xié)議并經(jīng)法官審核后，雙方當(dāng)事人同意該調(diào)解協(xié)議經(jīng)雙方簽名或者捺印生效的，該調(diào)解協(xié)議自雙方簽名或者捺印之日起發(fā)生法律效力。而民事訴訟法規(guī)定調(diào)解書送達(dá)前一方反悔的，法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決。對(duì)于調(diào)解書效力的問題不能實(shí)行雙重標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)將這一規(guī)定擴(kuò)大適用于普通程序。有條件的法院還可以采用當(dāng)場(chǎng)制作并送達(dá)的方式解決調(diào)解書的效力問題。

5.建議簡(jiǎn)化調(diào)解書的制作。法律及司法解釋對(duì)調(diào)解結(jié)案的案件法律文書如何簡(jiǎn)化沒有明確規(guī)定。盡管最高人民法院《關(guān)于適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》涉及了該問題（即在當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議并需要制作民事調(diào)解書的情形下，制作法律文書時(shí)對(duì)認(rèn)定事實(shí)或者裁判理由部分可以適當(dāng)簡(jiǎn)化），但也有其局限性。因?yàn)閷?duì)調(diào)解書的簡(jiǎn)化作列舉式規(guī)定不合理，應(yīng)作原則性規(guī)定，使法官面對(duì)具體情況時(shí)可以靈活掌握。有條件的法院可以采用格式調(diào)解書，當(dāng)場(chǎng)制作并送達(dá)。另外，在最高人民法院《關(guān)于印發(fā)民事簡(jiǎn)易程序訴訟文書樣式（試行）的通知》中，分不同情形規(guī)定了三種樣式的民事調(diào)解書，但因其之間差異不是很大，沒有必要。

6.建議嚴(yán)格掌握對(duì)調(diào)解結(jié)案案件的再審。根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定，調(diào)解違反自愿原則或調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律的，當(dāng)事人對(duì)調(diào)解書可以申請(qǐng)?jiān)賹?。審判?shí)踐中，因?qū)φ{(diào)解結(jié)案案件的再審條件掌握過寬，導(dǎo)致對(duì)此類案件的再審有逐漸增多的趨勢(shì)。為了維護(hù)調(diào)解書的審判效益，建議對(duì)此類案件的再審條件應(yīng)嚴(yán)格掌握。

7.建議采取倡導(dǎo)調(diào)解和鼓勵(lì)調(diào)解的工作機(jī)制，對(duì)以調(diào)解方式結(jié)案的比例要求不得規(guī)定硬性指標(biāo)。另外，建議對(duì)適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖戆讣钠谙?，在有特殊情況的前提下，規(guī)定經(jīng)上級(jí)法院批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)一次。

關(guān)于秀山法院以來農(nóng)村土地承包合同糾紛案件審理情況的調(diào)查報(bào)告

關(guān)于秀山法院以來農(nóng)村土地承包合同糾紛案件審理情況的調(diào)查報(bào)告

一、秀山法院以來，農(nóng)村土地承包合同糾紛審理的基本情況和情況分析

1、案件審理的基本情況

從1月1日至今年5月30日，秀山法院共受理農(nóng)村土地承包合同糾紛案件41件，其中，承包合同糾紛案件10件，土地承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛22件，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛4件，征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛4件，承包地經(jīng)營權(quán)繼承糾紛1件。秀山法院共審結(jié)33件，未結(jié)8件。一審判決18件，調(diào)解結(jié)案9件，準(zhǔn)予撤訴5件，裁定駁回起訴1件。上訴案件4件，其中，維持1件，改判3件。

2、情況分析

⑴案件類型及比例。土地承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛占所有案件的53.6%，家庭土地承包合同糾紛占24.3%，征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛和土地承包經(jīng)營權(quán)屬轉(zhuǎn)讓糾紛各占9.7%，其余占2.7%。

⑵結(jié)案情況分析

在已結(jié)33件中，判決案件18件，判決率為54.5%，調(diào)解結(jié)案9件，調(diào)解率為27.3%，撤訴案件5件，撤訴率為15.2%，裁定駁回起訴1件，占3%。判決案件中，未上訴案件13件，服判率為72.2%，上訴案件5件，上訴率為27.8%，上訴維持1件，維持率為20%，改判4件，改判率為80%。

二、土地承包案件審理中存在的問題及對(duì)策

1、出嫁女承包地經(jīng)營權(quán)司法保護(hù)的困惑。

《土地承包法》第三十條規(guī)定：“承包期內(nèi)，婚女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其承包地……”。該法第五十四條規(guī)定：“發(fā)包方有下列行為之一的，應(yīng)承擔(dān)停止侵害，返還原物、恢復(fù)原狀、排除妨害、消除危害、賠償損失等民事責(zé)任……

（七）、剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經(jīng)營權(quán)……”?！锻恋爻邪ā访鞔_規(guī)定了婦女作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等享有承包該集體經(jīng)濟(jì)組織土地的權(quán)利，對(duì)出嫁女的土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)作出了特別規(guī)定，但在實(shí)際操作中仍存在難于解決的問題。比如，秀山法院審理的李躍祥、李鳳銀訴苦竹園組、第三人李宗文土地承包合同糾紛案和周仕英、文妹仙訴劉代云土地承包經(jīng)營權(quán)分割糾紛一案，均存在難于保護(hù)的情況。具體講，前案中，李躍祥、李鳳銀以苦竹園組將其承包地在第二輪承包時(shí)違法調(diào)整給李宗文，請(qǐng)求確認(rèn)苦竹園組與第三人簽訂土地承包合同中違法調(diào)整部分無效，并返還承包地。經(jīng)本院查明，李躍祥系李宗文之父，李宗文系李鳳銀之長(zhǎng)兄，李鳳銀出嫁后未在新居住地分得承包地，回鄉(xiāng)居住。1998年第二輪土地承包時(shí)，在二原告不在家情況下，李宗文代表全家承包了包括二原告在內(nèi)的土地，故本院判決駁回二原告的訴訟請(qǐng)求，并釋明應(yīng)找李宗文要求分配承包地即可。判決生效后，除李躍祥承包份額土地，因李宗文與其有贍養(yǎng)協(xié)議，明確土地由李宗文耕種外，李鳳銀應(yīng)得份額承包地，歷經(jīng)組、村、政府解決至今未果。文妹仙、周仕英訴劉代云土地承包經(jīng)營權(quán)分割糾紛一案，1980年，周仕英與劉代云再婚，未辦結(jié)婚證，周攜女文妹仙與劉代云一家共同生活?，F(xiàn)周仕英未提出離婚，要求分割其份額承包地。最高法院《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）第三十四條規(guī)定：“承包方是夫妻的，在承包合同履行期間解除婚姻關(guān)系時(shí)，就其承包經(jīng)營的權(quán)利義務(wù)未達(dá)成協(xié)議，且雙方均具有承包經(jīng)營主體資格的，人民法院在處理其離婚案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照家庭人口、老人的贍養(yǎng)、未成年子女撫養(yǎng)等情況，對(duì)其承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分割”。這是截今為止，對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分割所作的唯一司法解釋性規(guī)定。周仕英與劉代云屬事實(shí)婚姻，周未主張離婚，提出分割承包地份額，則不屬前述條文規(guī)定情況，且適用該條文的反對(duì)解釋，即理解為，未提出離婚，法院則對(duì)夫妻承包地承包經(jīng)營權(quán)的分割不作處理，換言之，截今未將夫妻承包地分割納入法院受案范圍，本院因此裁定駁回了周仕英的起訴。同理，文妹仙作為劉代云之繼女，第一輪土地承包在劉的戶內(nèi)分得了相應(yīng)份額的承包地，第二輪土地承包是對(duì)第一輪土地的延包，文出嫁在新居住地未分得承包地，且在1999年解除了與“其夫”的同居關(guān)系，文曾數(shù)次要求其繼父分其承包地未果，與其母同訴至本院，要求分割承包地。亦因家庭成員間分割承包地經(jīng)營權(quán)糾紛未納入法院受案范圍，本院亦駁回其起訴。并釋明兩點(diǎn)：其一，若文的承包地仍在劉代云戶內(nèi)，文可向發(fā)包方要求獨(dú)立承包土地，由發(fā)包方按《土地承包法》規(guī)定的程序辦理；其二，發(fā)包方在第二輪土地承包時(shí)，未調(diào)整土地，劉代云之子結(jié)婚分立成戶，劉將文的份額分配給了其子，且其子另行辦理了農(nóng)村土地承包證，文則可以發(fā)包方為被告，劉之子為第三人，請(qǐng)求確認(rèn)將文的份額承包地承包給第三人無效，要求返還承包地。但該建議存在疑點(diǎn)，文是出嫁女，劉代云才是戶主，只有戶主代表承包方才能提起確認(rèn)調(diào)整承包土地?zé)o效的訴訟。劉代云在戶內(nèi)將土地調(diào)整給其子，他不可能提起訴訟的。此類方法存在程序障礙，本案裁定駁回起訴后，文妹仙要求分得相應(yīng)份額承包地的問題亦歷經(jīng)組、居委會(huì)和鎮(zhèn)政府解決，至今未果，出嫁女承包地權(quán)利實(shí)現(xiàn)的途徑何在。

《土地承包法》對(duì)出嫁女土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)是明確的，但實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的途徑不廣，某戶之女的土地被違法調(diào)整，某戶提起確認(rèn)發(fā)包方與第三人簽訂承包合同中，發(fā)包方違法調(diào)整行為無效，可返還土地，這類問題得到了解決。但本院審理的前述兩案，法律保護(hù)缺乏規(guī)范，至今未解決，究其原因，是審判系統(tǒng)未設(shè)置土地承包經(jīng)營權(quán)分割糾紛的準(zhǔn)入制度，未納入法院受案范圍，否則，問題迎刃而解。如果土地承包經(jīng)營權(quán)屬物權(quán)性質(zhì)的話，物權(quán)應(yīng)當(dāng)是可分的，將其納入受案范圍，又何妨呢。只是在一定程度上增大了法院工作量，拓展了受案范圍而已。

2、司法解釋對(duì)不同集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶互換土地承包經(jīng)營權(quán)作出的規(guī)定與現(xiàn)實(shí)的沖突

《土地承包法》第四十條規(guī)定。“承包方之間為方便耕種或各自需要，可對(duì)屬同一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行互換?！痹撘?guī)定解決了同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶間可互換承包地經(jīng)營權(quán)的問題。但該法未對(duì)不同集體經(jīng)濟(jì)組織間農(nóng)戶互換土地承包經(jīng)營權(quán)作出規(guī)定。只是最高法院《規(guī)定》第十五條“承包方轉(zhuǎn)讓承包合同，轉(zhuǎn)包或互換承包經(jīng)營標(biāo)的物時(shí)，違反《中華人民共和國土地管理法》關(guān)于農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)的規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換行為無效”作出了規(guī)定。

我縣地處渝、湘、黔三省市交界地帶，不同集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)戶互換承包地經(jīng)營權(quán)，常發(fā)生在組際間、村際間、鄉(xiāng)際間，甚至省際間，由于歷史的原因，村民小組間的地域范圍常相互交叉，給農(nóng)戶耕種土地帶來不便，互換承包地，可一定程度節(jié)省農(nóng)戶的人力和物力，提高生產(chǎn)效率，這無疑是一件好事。

這類糾紛一旦訴諸法院，審理中將存在如下問題。其一、互換土地農(nóng)戶雙方均未按《規(guī)定》第十五條規(guī)定辦理，違反十五條規(guī)定程序；其二、“必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二村民代表同意，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)”，是事前同意或是事后追認(rèn)。一般情況，不同組間農(nóng)戶互換土地承包經(jīng)營權(quán)，組長(zhǎng)和其他農(nóng)戶一般不反對(duì)，各農(nóng)戶亦認(rèn)為他人的互換行為未損害自身利益，發(fā)生糾紛后，則對(duì)是否同意互換因可能影響與糾紛雙方的關(guān)系，不發(fā)表意見。是否將該類互換行為一律認(rèn)定無效呢。實(shí)難處理。本院正在審理文紹軍訴周勝學(xué)、周云補(bǔ)確認(rèn)承包經(jīng)營權(quán)互換協(xié)議無效糾紛一案中，文紹軍之父在第一輪承包后將建有酒房的0.8畝土地與不同組的被告進(jìn)行互換，被告則在互換后的酒房烤酒，第二輪承包時(shí)，則將酒房部分的土地載入原告的土地承包經(jīng)營證書，此后，原告外出務(wù)工，被告辦理建房手續(xù)后建房（價(jià)值十萬余元），現(xiàn)原告請(qǐng)求確認(rèn)互換協(xié)議無效。該互換行為違反《規(guī)定》第十五條規(guī)定，應(yīng)確認(rèn)協(xié)議無效，互相返還承包地。因雙方過錯(cuò)造成被告的建房損失，則應(yīng)由雙方承擔(dān)。假如如此裁判，被告的損失是巨大的，原告亦面臨難于賠償?shù)膯栴}。

法律制度的設(shè)立，就是為了更好地保護(hù)權(quán)利人的權(quán)利。該案中，被告建房行為經(jīng)組、村、鄉(xiāng)等同意，辦理了相應(yīng)手續(xù)，應(yīng)視為合法，對(duì)建房部分則應(yīng)考慮不予返還。其余土地則應(yīng)予返還。該案審理中，為研究提出以上想法。但建房是經(jīng)互換后的土地所有組組長(zhǎng)、村主任同意的，被告修建此房，舉全家之財(cái)力而為，按無效處理，損失巨大，甚至加劇矛盾，法院必將在上述兩者之間作出取舍性裁判。

針對(duì)該案存在的問題，并結(jié)合《規(guī)定》第十五條，建議增設(shè)：不同集體經(jīng)濟(jì)組織間互換土地，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織法定代表人同意的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定互換行為有效，但不改變土地所有權(quán)的性質(zhì)。若需改變土地所有權(quán)性質(zhì)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)有效。這樣，以利土地的“流通”，維護(hù)互換雙方的利益?！兑?guī)定》第十五條規(guī)定過于嚴(yán)格，在審理的此類互換糾紛中，無一遵從了該規(guī)定，說明該規(guī)定亦不貼進(jìn)百姓生產(chǎn)生活。如果該類互換土地因此而一律認(rèn)定無效，顯然從制度設(shè)置上就產(chǎn)生不穩(wěn)定的因素。要想農(nóng)戶遵從你的規(guī)定，就必須要被百姓的普遍接受，否則，規(guī)定的設(shè)置形同虛設(shè)，只有發(fā)生糾紛的此類互換受到了司法審判的調(diào)整，那些大量存在于民間的此類互換仍將繼續(xù)存在。

3、農(nóng)村土地承包合同中存在普遍性問題。

我縣有十四萬余農(nóng)戶，現(xiàn)因農(nóng)村土地承包合同引發(fā)糾紛所占比重極低。但農(nóng)村土地承包合同中存在的問題不容忽視，否則，長(zhǎng)期存在，只不過在不同時(shí)期引發(fā)糾紛罷了。具體講，農(nóng)村土地承包合同中存在以下普遍性問題：

第一、第一輪土地承包發(fā)生在1980年、1981年，雖成為歷史，但當(dāng)時(shí)我國土地承包處在探索初試階段，我縣農(nóng)村大量的家庭承包，無土地承包分戶清冊(cè)，無土地承包合同。

第二、1998年開展的第二輪土地承包，雖在《土地承包法》公布實(shí)施前發(fā)生的，實(shí)質(zhì)上是對(duì)第一輪承包土地的延包，所簽的家庭土地承包合同，座談會(huì)同仁提出了以下問題：①發(fā)包方是集體經(jīng)濟(jì)組織所在村委會(huì)（或居委會(huì)）安排人員統(tǒng)一填寫的，甚至承包方的簽名也是由工作人員填寫的；②第二輪土地承包時(shí)，承包土地發(fā)生了微量變化，比如第一輪土地承包時(shí)的農(nóng)戶，現(xiàn)分立成兩戶，對(duì)死絕戶土地、婚進(jìn)婚出人口、新增人口的土地由集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)政策規(guī)定進(jìn)行必要調(diào)整，但缺乏承包人對(duì)實(shí)際承包土地的確認(rèn)；③第二輪土地承包發(fā)生在1998年，我縣以當(dāng)年7月1日為承包的起點(diǎn)時(shí)間，在填寫承包合同后，頒發(fā)到農(nóng)戶手中的《土地承包經(jīng)營權(quán)證書》遲緩，有的農(nóng)戶在幾年后才拿到證書；④承包合同書在發(fā)包方與承包方訂立后，并未讓農(nóng)戶當(dāng)時(shí)持有，而是在《土地承包經(jīng)營權(quán)證書》中附有合同，農(nóng)戶持有證書后，才清楚自己承包土地的范圍和權(quán)利義務(wù)；⑤農(nóng)村自留地，未納入承包合同承包土地范圍，自留地、飼料地是農(nóng)村大集體時(shí)分給各家各戶的，第一輪土地承包時(shí)，未納入承包范圍。第二輪土地承包時(shí)亦未作為承包土地進(jìn)行發(fā)包。農(nóng)村自留地糾紛大量存在，因無合同、無證書，此類糾紛的處理難度更大；⑥我縣少量農(nóng)村未簽第二輪土地承包合同書，未頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書》。上述因素的存在，將意味著農(nóng)村土地承包糾紛仍大量存在，農(nóng)村土地承包糾紛案件的審理任務(wù)將是十分繁重的。

4、過境高速公路和其他建設(shè)征地中可能引發(fā)大量的征地補(bǔ)償費(fèi)用糾紛案件。

重慶至長(zhǎng)沙的高速公路秀山過境段長(zhǎng)達(dá)48公里，征地工作已全面展開，有關(guān)部門正在認(rèn)真做好高速公路的征地補(bǔ)償工作。征地補(bǔ)償費(fèi)落實(shí)后，將會(huì)在農(nóng)戶間因承包地、林地、荒地、林木、自留地、房屋四至界線不清等因素，引發(fā)征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛，這類糾紛甚至?xí)l(fā)生在農(nóng)戶內(nèi)部成員之間，也可能引發(fā)征地補(bǔ)償?shù)男姓讣?/p>

最高法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第二十二、二十三、二十四條對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)用的性質(zhì)作了明文規(guī)定，但政府部門在操作中很難將上述規(guī)定落到實(shí)處。

按《解釋》規(guī)定的精神，征地補(bǔ)償費(fèi)用有三，其一、附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，是對(duì)物的滅失的補(bǔ)償，青苗補(bǔ)償費(fèi)只有是補(bǔ)給承包方或青苗的實(shí)際投入者，附著物補(bǔ)償費(fèi)補(bǔ)給附作物的所有者；其二、安置補(bǔ)償費(fèi)，性質(zhì)是對(duì)承包戶喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償，可能出現(xiàn)被發(fā)包方截留的案件；其三，土地補(bǔ)償費(fèi)，性質(zhì)是對(duì)所有權(quán)人的補(bǔ)償，集體所有的土地，則土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)歸屬集體。在座談中，與會(huì)同志提出了這樣的情況：①支付農(nóng)戶的征地補(bǔ)償費(fèi)用，只慣以土地補(bǔ)償費(fèi)的名稱，未按解釋規(guī)定作三個(gè)層面的劃分；②將土地補(bǔ)償費(fèi)一并支付給農(nóng)戶，誰的承包地被征用，所產(chǎn)生的一切費(fèi)用一律歸被征用土地的承包戶，將來，可能引發(fā)集體經(jīng)濟(jì)組織請(qǐng)求確認(rèn)土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體所有的案件；③一地雙包或農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)證書、林權(quán)證有相互交叉部分存在，在征地部門作出補(bǔ)償時(shí)發(fā)生爭(zhēng)議，此類糾紛，應(yīng)以權(quán)屬清楚為前提，意味著，首先存在政府部門對(duì)林地權(quán)、土地使用權(quán)爭(zhēng)議作出處理或承包合同糾紛經(jīng)法院裁判后，再行分配已征地補(bǔ)償費(fèi)用。

糾紛的發(fā)生，常因不遵從規(guī)范、規(guī)則造成的，征地部門和農(nóng)戶必須廣泛宣傳和學(xué)習(xí)政策、法律和解釋規(guī)定，方能遵從，否則，將引發(fā)糾紛。法院應(yīng)加強(qiáng)和政府部門的溝通，加大對(duì)解釋宣傳的力度，力爭(zhēng)防患于未然，將糾紛減少到最低程度。

幾年來，秀山法院認(rèn)真貫徹執(zhí)行《土地承包法》、《規(guī)定》和《解釋》規(guī)定的精神，充分運(yùn)用審判職能，對(duì)涉案農(nóng)村土地承包合同糾紛、土地承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛、承包地流轉(zhuǎn)糾紛和征地補(bǔ)償費(fèi)用糾紛等案件進(jìn)行積極干預(yù)和調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地承包戶權(quán)利、婦女土地承包經(jīng)營權(quán)和同集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等享有的承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)。案件不多、談不上有何經(jīng)驗(yàn)，但審判實(shí)踐遇到的問題不少，其中，外出務(wù)工農(nóng)戶土地被發(fā)包方收回，現(xiàn)農(nóng)戶回鄉(xiāng)要地，一般均存在訴訟時(shí)效問題，最高院辛正郁老師所講不存在訴訟時(shí)效的理解，因無具體司法解釋，審理中存在難度，希盡快上報(bào)最高法院作出司法解釋，以利操作。本文擬就審判實(shí)踐中遇到的部分問題和一些土地承包相關(guān)的問題，嘗試性提出一些解決問題的思路和方法，報(bào)告高院，寄希望得到更高層面的解決。

（秀山法院

楊勇勝）

萬州法院落實(shí)和完善人民陪審員制度的調(diào)查報(bào)告

武隆法院關(guān)于農(nóng)民犯罪問題的調(diào)查報(bào)告

我院審結(jié)的刑事案件中，農(nóng)民犯罪220人，涉及危害公共安全犯罪、侵害公民人身權(quán)利、民主權(quán)利犯罪、侵犯財(cái)產(chǎn)犯罪、妨害社會(huì)管理秩序犯罪等四大類型。

其犯罪特點(diǎn)：

1、犯罪人數(shù)的比例大，占犯罪總?cè)藬?shù)291人的76.5%；

2、犯罪類型不涉及破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序犯罪、職務(wù)犯罪兩大類型；

3、在危害公共安全犯罪中，以非法持有、買賣槍支（火藥槍）和在生產(chǎn)生活中非法買賣、制造爆炸物（炸藥和用于生產(chǎn)爆竹的煙火藥）的案件居多；

4、侵犯財(cái)產(chǎn)犯罪突出，尤其以盜竊為最，犯罪人數(shù)近100人，占所有農(nóng)民犯罪人數(shù)的45.5%；

5、農(nóng)民犯交通肇事，窩藏、轉(zhuǎn)移、收購或銷售贓物，尋釁滋事及介紹賣淫等妨害社會(huì)管理秩序犯罪人數(shù)有所增加。

農(nóng)民犯罪主要原因是貪財(cái)，侵犯財(cái)產(chǎn)犯罪突出就能說明，且在非法持有、買賣槍支（火藥槍）和在生產(chǎn)生活中非法買賣、制造爆炸物（炸藥和用于生產(chǎn)爆竹的煙火藥）的案件中，農(nóng)民不愿上繳火藥槍以及制造用于生產(chǎn)爆竹的煙火藥也有貪圖小便宜因素。其次是文化低，法制觀念淡漠，在非法持有、買賣槍支（火藥槍）和在生產(chǎn)生活中非法買賣、制造爆炸物（炸藥和用于生產(chǎn)爆竹的煙火藥）的案件中，在非法拘禁、侵宅和重婚犯罪中最能體現(xiàn)出來。第三，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工后走上犯罪道路。許多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工不順，又不愿意再回家勞動(dòng)，在其他誘惑下，走上犯罪道路。盜竊、搶劫等侵犯財(cái)產(chǎn)犯罪以及尋釁滋事及介紹賣淫等妨害社會(huì)管理秩序犯罪中多有體現(xiàn)。

對(duì)策。打擊不是防止犯罪的根本手段，要靠綜合治理。同樣，針對(duì)農(nóng)民犯罪問題，也是要靠綜合治理。如解決農(nóng)民教育問題，加*法制宣傳力度，提高農(nóng)民自身素質(zhì)；提高農(nóng)民的收入，改善其生活狀況；妥善處理農(nóng)民工問題，正確引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展，都是有力防止農(nóng)民犯罪的最根本保證。

武隆法院

刑庭萬州法院落實(shí)和完善人民陪審員制度的調(diào)查報(bào)告

今年5月1日實(shí)施的全國人大常委會(huì)《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》是我國第一部關(guān)于陪審制度的專門法律。萬州法院和全國法院一樣把貫徹落實(shí)好人民陪審員制度作為司法改革的大事來抓，緊密結(jié)合工作實(shí)際，采取切實(shí)有效措施，認(rèn)真做好人民陪審員的遴選、任免、培訓(xùn)、管理等項(xiàng)工作。從目前調(diào)查研討情況看，這項(xiàng)制度在司法實(shí)踐中已初見成效。人民陪審員的專業(yè)知識(shí)、大眾思維與法官的法律素養(yǎng)、職業(yè)思維形成有效互補(bǔ)，縮短了法官與民眾之間的距離，提高了裁判的社會(huì)公信力。如何在程序和操作上進(jìn)一步規(guī)范化、具體化，使這項(xiàng)制度更好地發(fā)揮作用，還有待在實(shí)踐中進(jìn)一步探索和完善。

一、我院落實(shí)人民陪審員制度的簡(jiǎn)要回顧

新中國成立以來，1954年的《憲法》規(guī)定?！叭嗣穹ㄔ簩徟邪讣勒辗梢?guī)定實(shí)行人民陪審員制度?！蓖曛贫ǖ牡谝徊俊度嗣穹ㄔ航M織法》也規(guī)定了人民法院審判第一審案件，實(shí)行人民陪審員陪審的制度?！拔母铩睍r(shí)期，人民陪審員制度遭到了徹底破壞。1982年修改《憲法》時(shí)，則未對(duì)人民陪審員制度作出規(guī)定，此后人民陪審員制度一直沒再寫進(jìn)《憲法》。1983年修改《人民法院組織法》時(shí)，將“人民法院審判第一審案件，由審判員和人民陪審員組成合議庭進(jìn)行”，修改為“人民法院審判第一審案件，由審判員組成合議庭或者由審判員和人民陪審員組成合議庭進(jìn)行”。此后的《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《刑事訴訟法》都作出了基本同樣的規(guī)定。在這個(gè)時(shí)期，法院主要是通過法院任命的方式，選任了一批人民陪審員參加一審案件的審理。至90年代后期，由于機(jī)制、管理、經(jīng)費(fèi)、審判方式改革等諸多因素的制約，部分法院落實(shí)人民陪審員制度有所弱化，有陪審員參與審理的案件數(shù)量減少。

（一）我院人民陪審員的構(gòu)成情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，，我院共有人民陪審員65人。從政治面貌上看，中共黨員，44人，占總?cè)藬?shù)的67%；民主黨派4人占6%；團(tuán)員、群眾17人，占總?cè)藬?shù)的27%。從部門分布看，黨政機(jī)關(guān)19人，占總?cè)藬?shù)的29%；企事業(yè)單位25人，占總?cè)藬?shù)的39%；社會(huì)團(tuán)體7人，占總?cè)藬?shù)的10%；其他14人，占總?cè)藬?shù)的22%。從年齡構(gòu)成看，35歲至40歲的37人，占總?cè)藬?shù)的57%；41歲至50歲的26人，占總?cè)藬?shù)的40%；55歲以上的2人，占總?cè)藬?shù)的3%。從學(xué)歷層次看，本科學(xué)歷的21人，占總?cè)藬?shù)的34%；?？茖W(xué)歷的42人，占總?cè)藬?shù)的63%；專科以下學(xué)歷的2人，占總?cè)藬?shù)的3%。65名陪審員中，男性為44人，占總?cè)藬?shù)的66%；女性為21人，占總?cè)藬?shù)的34%。專業(yè)技術(shù)人員為7人，占總?cè)藬?shù)的20%。可以看出，中共黨員在人民陪審員中占有絕大多數(shù)，行業(yè)分布相對(duì)平衡，年齡大部分在40歲以下，?？埔陨蠈W(xué)歷人員相對(duì)較多，技術(shù)人員相對(duì)較少。

（二）人民陪審員參與案件審理的情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止12月份，我院人民陪審員共參加審理各類一審案件659件，占同期全部一審普通程序案件的35%。其中，刑事案件120件，占同期全院刑事一審普通程序案件的18%；民事案件329件，占全院同期民事一審普通程序案件的40%；行政案件67件，占全院同期行政一審普通程案件的33%?？梢钥闯?，人民陪審員參審的案件類型主要是民事案件，行政案件及各類參審案件數(shù)量相對(duì)平穩(wěn)，但所占全院一審案件的比例較高且有上升的趨勢(shì)。據(jù)調(diào)查，人民陪審員參加審理的民事案件多是社會(huì)影響較大的案件及“三農(nóng)”群體性案件。

（三）人民陪審員的產(chǎn)生和使用情況。從調(diào)查了解的情況看，全院人民陪審員產(chǎn)生方式主要是人大任命、法院聘任、單位推薦等。原有人民陪審員中，是由人民法院自行任命的。今年，依法由人大任命的，具有任命手續(xù)，比較規(guī)范。對(duì)于人民陪審員的使用，主要有兩種方式：一是“固定”使用，即相對(duì)固定使用一些人民陪審員或由人民陪審員參加固定類型案件的審理；二是“臨時(shí)”使用，即根據(jù)案件具體情況，對(duì)于法院認(rèn)為需要人民陪審員陪審或引起黨委、政府及社會(huì)關(guān)注的案件，臨時(shí)請(qǐng)人民陪審員參加。

（四）人民陪審員經(jīng)費(fèi)保障及管理培訓(xùn)情況。為人民陪審員參加陪審支出的費(fèi)用主要為誤工費(fèi)、食宿費(fèi)、交通費(fèi)等，這些費(fèi)用大都是由法院從自身辦公經(jīng)費(fèi)中支出，萬州所處三峽庫區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)貧困，陪審經(jīng)費(fèi)未列入同級(jí)政府財(cái)政支出。對(duì)于人民陪審員的管理，制定了關(guān)于人民陪審員管理方面的規(guī)章制度，做到以制度管人；并在政治部門設(shè)立了人民陪審員辦公室，具體辦理人民陪審員的協(xié)調(diào)、培訓(xùn)、監(jiān)督考核等工作。從調(diào)查情況看，今年以來，對(duì)人民陪審員培訓(xùn)主要采取以會(huì)代訓(xùn)的方式進(jìn)行培訓(xùn)，內(nèi)容主要是庭審急需的程序、實(shí)體法及相關(guān)司法解釋；還購買相關(guān)法律書籍資料分發(fā)給人民陪審員。

二、落實(shí)人民陪審員制度過程中存在的問題

在落實(shí)人民陪審員制度方面經(jīng)驗(yàn)不夠，該制度的運(yùn)行狀況也不盡人意，預(yù)期價(jià)值和應(yīng)用作用沒有得到充分發(fā)揮。全國人大常委會(huì)關(guān)于完善人民陪審員制度的《決定》已經(jīng)通過，并于今年5月1日起施行，研究現(xiàn)行問題，對(duì)于更好地落實(shí)《決定》是大有裨益的。

（一）人民陪審員“陪而不審”、“審而不議”，參與意識(shí)不強(qiáng)。一是人民陪審員大部分由單位推薦，多數(shù)是黨政機(jī)關(guān)干部，許多人把陪審當(dāng)成法院分配的一項(xiàng)工作任務(wù)，自身主動(dòng)性和積極性不高，對(duì)陪審持無所謂態(tài)度；二是由于人民陪審員的選任標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，資格條件缺乏法律明確規(guī)定，導(dǎo)致人民陪審員素質(zhì)參差不齊，陪審員的陪審能力需要進(jìn)一步提高；三是參與陪審的陪審員往往由辦案法官來決定，陪審員對(duì)審判員有明顯的依附傾向。庭審中，陪審員或開庭時(shí)坐一坐，只陪不審；或根據(jù)審判長(zhǎng)的要求做些調(diào)解、協(xié)調(diào)工作。實(shí)踐中出現(xiàn)了人民陪審員“陪而不審”、“審而不議”的現(xiàn)象，使得人民陪審員制度有待完善。

（二）人民陪審員陪審案件的范圍不明確。過去法律對(duì)人民陪審員的陪審范圍沒有進(jìn)行規(guī)定，導(dǎo)致司法實(shí)踐中哪些案件需要人民陪審員參加審理，完全由法官自行決定，這就增大了法官的隨意性，實(shí)際工作中也不好操作。為解決這一問題，規(guī)定了人民陪審員的參審案件范圍和數(shù)量，主要限于專業(yè)性較強(qiáng)的案件、婚姻家庭案件、青少年犯罪案件及社會(huì)影響大的案件等，但實(shí)際上是于法無據(jù)的。

（三）人民陪審員履行職責(zé)期間的待遇問題難以落實(shí)?！度嗣穹ㄔ航M織法》沒有對(duì)人民陪審員的補(bǔ)助、經(jīng)費(fèi)來源等做出具體的規(guī)定，使得法院對(duì)陪審員的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)掌握難度大，再加法院經(jīng)費(fèi)緊張，對(duì)人民陪審員補(bǔ)助較少。如果這一問題持續(xù)得不到解決，將難以調(diào)動(dòng)人民陪審員的工作積極性，難以吸引高素質(zhì)的陪審員參與審判活動(dòng)，最終將使人民陪審員制度落實(shí)不夠。

（四）人民陪審員的監(jiān)督管理機(jī)制不健全。各法院普遍缺少對(duì)人民陪審員進(jìn)行管理的專門機(jī)構(gòu)，對(duì)人民陪審員的選任、考核、獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)等工作程序、日常管理、經(jīng)濟(jì)待遇等方面也多是空白，沒有章程。當(dāng)前，對(duì)人民陪審員存在“實(shí)用主義”思想，招之即來，揮之即去。由于對(duì)陪審員在案件審理中缺少明確的監(jiān)督管理措施，導(dǎo)致陪審員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，有的陪審員以工作較忙不能出庭陪審，不認(rèn)真參加庭審和合議。由于目前錯(cuò)案追究制度還沒有完全規(guī)范化，對(duì)因陪審員的原因造成的錯(cuò)案如何處理尚無法律規(guī)定，這樣容易出現(xiàn)陪審員的“暗箱操作”問題，不利于司法公正和法院形象。

三、落實(shí)和完善人民陪審員制度的幾點(diǎn)建議：

最高法院和司法部為落實(shí)《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》，先后出臺(tái)了《關(guān)于人民陪審員選任、培訓(xùn)、考核工作的實(shí)施意見》和《關(guān)于人民陪審員的管理辦法》，對(duì)人民陪審員的選任、培訓(xùn)、考核和管理提出了具體意見。要按照《決定》及最高法院、司法部有關(guān)規(guī)范性意見，抓好“五個(gè)機(jī)制”，把人民陪審制度真正落實(shí)到實(shí)處。

（一）要建立和完善人民陪審員的管理機(jī)制?！稕Q定》規(guī)定了人民陪審員的任免、案件審理、培訓(xùn)、考核表彰等內(nèi)容，因此必須對(duì)人民陪審員進(jìn)行全方位的管理。一是建立陪審員的管理機(jī)構(gòu)、選任、培訓(xùn)、權(quán)利義務(wù)、參與審理案件的范圍、待遇及獎(jiǎng)懲等作出明確的規(guī)定，既要明確人民陪審員的權(quán)利、保障其權(quán)利的行使，又要明確其負(fù)有的職責(zé)，制定人民陪審員行為規(guī)范和詳細(xì)的工作質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)。二是要在政工部門設(shè)立專門的人民陪審員管理辦公室，作為人民陪審員工作的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)人民陪審員的選任、日常管理和培訓(xùn)工作。要為每一名人民陪審員建立人民陪審員檔案，詳細(xì)記錄其個(gè)人履歷、申請(qǐng)或推薦、任命、參加審判活動(dòng)及獎(jiǎng)懲情況，定期進(jìn)行檢查、考核，表現(xiàn)突出的要進(jìn)行表彰。三是為方便人民法院審理案件的需要，可以對(duì)人民陪審員實(shí)行“集中管理、分類使用”。對(duì)人民陪審員的使用應(yīng)由立案庭負(fù)責(zé)。原則上，使用人民陪審員應(yīng)由案件承辦人或相關(guān)當(dāng)事人提出申請(qǐng)，由人民陪審員辦公室采取隨機(jī)抽取的方式確定，但也應(yīng)當(dāng)考慮陪審員的專業(yè)特長(zhǎng)和案件性質(zhì)。特別是對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)的、涉及婦女兒童權(quán)益的及特殊情況的案件，可根據(jù)人民陪審員的不同分類，從相關(guān)大類中隨機(jī)抽取。如對(duì)于醫(yī)療糾紛案件，可從懂醫(yī)的人民陪審員抽??；姻婚家庭、婦女維權(quán)案件，則可從女性人民陪審員的選任、培訓(xùn)、表彰等都需要司法行政機(jī)關(guān)的配合、支持，可以采取設(shè)立聯(lián)席會(huì)議、成立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)小組等形式，加強(qiáng)與司法行政機(jī)關(guān)的配合。

（二）要建立和完善人民陪審員的培訓(xùn)機(jī)制。人民陪審員在案件審理過程中，具有與法官同等的權(quán)利，既可以認(rèn)定事實(shí)，也可以適用法律。因此，必須要有一支較為知法、懂法，熟悉人民法院審判工作的人民陪審員隊(duì)伍。加強(qiáng)人民陪審員的培訓(xùn)十分必要，而且意義重大。要建立人民陪審員的培訓(xùn)制度，對(duì)人民陪審員進(jìn)行初任培訓(xùn)和定期培訓(xùn)。人民陪審員的崗位培訓(xùn)，要納入法院的年度培訓(xùn)計(jì)劃，定期對(duì)人民陪審員進(jìn)行培訓(xùn)。人民陪審員的培訓(xùn)內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)包括審判制度、法律法規(guī)、司法解釋、證據(jù)規(guī)則、審判道德和審判紀(jì)律等，重點(diǎn)是提高人民陪審員的法律素質(zhì)和參審能力。

（三）要建立和完善人民陪審員的程序保障機(jī)制。人民陪審員的主要任務(wù)是參加庭審、采信證據(jù)、認(rèn)定事實(shí)、適用法律。因此，人民陪審員制度的具體運(yùn)作應(yīng)突出強(qiáng)調(diào)庭審方式和程序保障。應(yīng)加強(qiáng)和規(guī)范法官對(duì)人民陪審員的引導(dǎo)，對(duì)人民陪審員既要釋明法律，又不能對(duì)陪審員進(jìn)行暗示或誘導(dǎo)。法官應(yīng)向人民陪審員說明證據(jù)采信、認(rèn)定事實(shí)、適用法律的一般規(guī)則，示明證據(jù)事實(shí)和法律爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，并對(duì)選擇的利害關(guān)系、后果作客觀說明，但不能侵犯陪審員的獨(dú)立判斷，不能強(qiáng)制陪審員聽從法官的意見。人民陪審員參與開庭、調(diào)查、調(diào)解，并根據(jù)內(nèi)心確認(rèn)的證據(jù)、事實(shí)發(fā)表意見。根據(jù)《決定》規(guī)定，人民陪審員在對(duì)案件的裁判存在較大分歧的情況下，可以將案件提交院長(zhǎng)決定是否提交審判委員會(huì)討論決定。當(dāng)一名法官與兩名人民陪審員的意見不一致的情況下，也可以啟動(dòng)提請(qǐng)審判委員會(huì)討論決定的程序。

（四）要建立和完善人民陪審員的監(jiān)督制約機(jī)制。人民陪審員是法院工作的監(jiān)督者，對(duì)陪審員的監(jiān)督是對(duì)監(jiān)督者的監(jiān)督。為確保監(jiān)督的權(quán)威性，應(yīng)由人民法院與人大、司法行政機(jī)關(guān)共同實(shí)施。對(duì)陪審員的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)同對(duì)法官的管理銜接。一是應(yīng)當(dāng)列入人大的監(jiān)督檢查范圍。人民陪審員由人大任免，因此人大應(yīng)當(dāng)對(duì)人民陪審員進(jìn)行經(jīng)常性的檢查、評(píng)議，定期聽取人民陪審員的工作報(bào)告，既要切實(shí)保障人民陪審員在審理案件時(shí)不受外界的干擾，同時(shí)又要對(duì)故意錯(cuò)誤裁判的人民陪審員進(jìn)行懲處。二是要明確人民法院對(duì)人民陪審員的管理權(quán)限。人民陪審員執(zhí)行審判職務(wù)雖與法官權(quán)利相同，但畢竟不是法院工作人員，對(duì)人民陪審員的監(jiān)督應(yīng)以事前監(jiān)督為主，以事后監(jiān)督為輔。人民陪審員在執(zhí)行審判職務(wù)過程中，如果出現(xiàn)違規(guī)行為，經(jīng)人民法院批評(píng)教育拒不改正的可建議取消其選任陪審員資格；嚴(yán)重違背職責(zé)的，可以建議所在單位或黨組織給予行政或黨紀(jì)處分；構(gòu)成犯罪的，則交由司法機(jī)關(guān)處理。

（五）要建立和完善人民陪審員的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。經(jīng)費(fèi)保障是落實(shí)人民陪審員制度的前提和基礎(chǔ)，沒有經(jīng)費(fèi)的保障，人民陪審員制度就會(huì)流于形式。因此，人民陪審員因參加審判活動(dòng)而支出的交通、就餐等費(fèi)用，應(yīng)由人民法院給予補(bǔ)助。要確定交通補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、用餐標(biāo)準(zhǔn)等，便于執(zhí)行。對(duì)于人民陪審員在執(zhí)行職務(wù)期間，所在單位阻撓其參加審判工作，克扣或者變相克扣其工資、獎(jiǎng)金等勞動(dòng)待遇的，人民法院可以提出司法建議書或接照《民訴法》的有關(guān)規(guī)定予以處罰。同時(shí)，人民法院和司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)將人民陪審員參加審判活動(dòng)應(yīng)當(dāng)享有的補(bǔ)助和實(shí)施陪審員制度所需的開支，列入人民法院和司法行政機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，由同級(jí)人民政府保障每年按預(yù)算足額撥付。為切實(shí)從法院范圍內(nèi)解決人民陪審員的經(jīng)費(fèi)問題，建議法院向同級(jí)人大報(bào)告同意后，由政府下發(fā)規(guī)范性文件，對(duì)人民陪審員在執(zhí)行職務(wù)期間發(fā)生的合理的交通費(fèi)、食宿費(fèi)予以實(shí)報(bào)實(shí)銷，誤工費(fèi)按規(guī)定支付；對(duì)于參與案件審理的人民陪審員還應(yīng)當(dāng)給予一定數(shù)額的補(bǔ)助，具體標(biāo)準(zhǔn)可由各地生活水平根據(jù)實(shí)際情況制定。

（李富文）

法院實(shí)習(xí)調(diào)查報(bào)告

調(diào)查內(nèi)容：供暖糾紛的特點(diǎn)及其產(chǎn)生的原因

調(diào)查時(shí)間：8月29日—9月23

調(diào)查地點(diǎn)：齊齊哈爾市鐵鋒區(qū)人民法院民三庭

調(diào)查方式：資料匯總調(diào)查目的：因城市供暖而產(chǎn)生的糾紛越演越烈，供暖糾紛案件大幅激增，成為法院所受理的民事案件中增長(zhǎng)最為迅速的一類。供暖作為一項(xiàng)社會(huì)公用事業(yè)，維持著城市功能的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，與百姓生活息息相關(guān)，關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定。由于供暖糾紛涉及面廣，影響面大，一旦處理不當(dāng)，極易引發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定因素，所以要想妥