改革現(xiàn)行采購模式，建立政府采購制度

一、深圳建立政府采購制度的實(shí)踐與立法

政府采購，也稱政府統(tǒng)一采購或公共采購，是指各級政府及其所屬機(jī)構(gòu)，為了開展日常政務(wù)活動或?yàn)楣娞峁┕卜?wù)的需要，以公開招標(biāo)為主要方式，從國內(nèi)外市場上為行政事業(yè)單位統(tǒng)一購買商品和服務(wù)的行為。圍繞政府采購而建立的政府采購制度，是國家財政預(yù)算經(jīng)費(fèi)供給方式即財政支出方式的重要內(nèi)容，因而成為財政制度的重要組成部分。

在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，政府采購制度已有幾十年甚至上百年的歷史，并已形成完善配套的法律體系和操作方法，對各國的經(jīng)濟(jì)活動發(fā)揮了積極作用。當(dāng)前政府采購制度已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家的通行做法和國際慣例，一般占GDP的10％至20％，達(dá)到政府全部財政支出的1/3左右。隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加快，政府采購制度已成為貿(mào)易自由化談判和雙邊及多邊貿(mào)易政策協(xié)議的重要內(nèi)容。

我國從1997年開始推行政府采購制度改革試點(diǎn)以來，深圳作為全國改革開放的“試驗(yàn)場”，成為全國最早實(shí)行這項(xiàng)改革的城市之一。針對財政資金管理明顯滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展及體制改革的現(xiàn)狀，特別是面對財政支出缺乏透明度、財政資金使用效率不高、采購行為不規(guī)范和容易滋生腐敗等狀況，1995年在借鑒香港、上海等地的作法的基礎(chǔ)上，提出建立大額公用物品實(shí)行招標(biāo)采購制度的改革設(shè)想。1997年初，率先對公務(wù)用車實(shí)行統(tǒng)一投保，1997年11月首次對政府公務(wù)用車采購進(jìn)行招標(biāo)，為建立政府采購制度進(jìn)行大膽探索。隨后，在公務(wù)用車定點(diǎn)維修、保險、供油、綠化工程、校舍修繕、計算機(jī)財務(wù)軟件等項(xiàng)目上，以公開招標(biāo)形式成功地進(jìn)行采購，在社會上引起較大反響。目前深圳市政府采購資金總額超過5億元，節(jié)約財政支出6000萬元，招標(biāo)價與市場價相比平均節(jié)約費(fèi)用支出15％，有些高達(dá)80％。與此同時，深圳市在進(jìn)行政府采購實(shí)踐過程中，不但政府采購的內(nèi)容和范圍最廣，而且操作也較為規(guī)范，新成立的鹽田區(qū)成立了全國第一個從事采購的政府常設(shè)機(jī)構(gòu)，1998年底又成立深圳市物料供應(yīng)中心，專門從事政府采購工作，初步建立起一種政府在深化改革過程中的適度干預(yù)模式。

伴隨政府采購實(shí)踐，深圳市在政府采購立法方面也進(jìn)行了大膽探索。1997年初，深圳市人大把政府采購條例正式列入當(dāng)年立法計劃，著手起草法規(guī)的準(zhǔn)備工作。在大量調(diào)研和實(shí)踐的推動下，于1997年底成立法規(guī)起草小組，1998年初完成草案第一稿。隨后經(jīng)多次修改，市人大常委會上進(jìn)行了兩次審議，并將《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購條例》全文公布廣泛征求意見。10月中旬在對草案進(jìn)行較大修改后，又邀請全國有關(guān)專家、學(xué)者進(jìn)行專題研討和修訂，提交市人大常委會進(jìn)行第三次審議，最終獲得通過。這樣，作為全國第一個政府采購法規(guī)，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購條例》于1999年起正式頒布實(shí)施。

深圳市對政府采購的大膽實(shí)踐與立法工作，取得了可喜的成就和不少經(jīng)驗(yàn)。系統(tǒng)總結(jié)深圳市政府采購制度改革的實(shí)踐，加強(qiáng)政府采購制度的理論研究，在學(xué)習(xí)和借鑒國內(nèi)外的有關(guān)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代政府采購制度，已成為新時期深圳市經(jīng)濟(jì)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

二、建立政府采購制度是深圳深化改革、擴(kuò)大開放的必然要求建立政府采購制度是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容。

1987年深圳市首次以協(xié)議、招標(biāo)和拍賣方式有償出讓國有土地使用權(quán)，初步形成了市場經(jīng)濟(jì)中的要素市場的基本框架。1986年對國營企業(yè)進(jìn)行股份制改革，拉開了在微觀領(lǐng)域建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代企業(yè)制度的步伐。1987年開始的住房制度改革，特別是1992年進(jìn)行社會保障制度改革之后，開始建立了市場經(jīng)濟(jì)體系的社會服務(wù)化進(jìn)程。我們認(rèn)為，當(dāng)前正在推行的政府采購制度改革和財政投融資體制改革，構(gòu)成了財政支出的市場化改革，屬于宏觀調(diào)控領(lǐng)域的市場化改革內(nèi)容，是深圳市繼上述改革之后的又一重大改革。只有在宏觀、中觀和微觀各個層面建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的體制，才可以說市場經(jīng)濟(jì)覆蓋了社會經(jīng)濟(jì)生活的方方面面。因此，改革現(xiàn)行采購模式，建立現(xiàn)代政府采購制度，是完善深圳社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的必然要求。

建立政府采購制度是加強(qiáng)財政支出制度改革、健全財政支出管理的重要內(nèi)容。健全、完善的財政政策包括收入管理政策和支出管理政策兩個方面。在收入管理政策方面，1994年我國推行分稅制改革后，初步規(guī)范了中央和地方的收入分配關(guān)系，財政的職能得到了有效的發(fā)揮，建立起與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財政收入體系。但是在支出管理政策方面，還缺乏有效的辦法?，F(xiàn)在推行的政府采購制度改革，填補(bǔ)了在財政支出管理方面的空白。通過變革財政支出方式，從而形成與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)接軌的框架體系，只有從收支兩個方面都進(jìn)行了改革，財政制度改革才是完整的，才能重塑適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的財政職能和運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家財政的戰(zhàn)略任務(wù)。

我國現(xiàn)行的政府采購所需物品、服務(wù)、工程的方式，是由政府財政部門根據(jù)每年預(yù)算和各項(xiàng)預(yù)算單位的回款進(jìn)度層層下?lián)芙?jīng)費(fèi)，各支出單位根據(jù)需要自行購買的分散采購方式。這種采購模式不但采購資金脫離財政的有效監(jiān)督，容易出現(xiàn)盲目采購、隨意采購、重復(fù)采購問題，造成支出浪費(fèi)，而且無法形成公平競爭環(huán)境，導(dǎo)致資金使用效益低，此外，在缺乏有效監(jiān)督下，還容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。

改革現(xiàn)行采購模式，推行政府采購制度，本質(zhì)上是對傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下財政支出體制的根本性變革和創(chuàng)新。在改變由政府內(nèi)部來提供政府內(nèi)部消費(fèi)的傳統(tǒng)作法的基礎(chǔ)上，通過一種面向市場、鼓勵競爭的運(yùn)作方式，利用來自生產(chǎn)者多方面的公平而充分的競爭，也就是通過向市場購買各種貨物及服務(wù)，使政府取得價廉物美質(zhì)高的商品與勞務(wù)，從我國部分試點(diǎn)城市和國外實(shí)際推行的情況來看，不僅可以起到培育、規(guī)范統(tǒng)一市場的作用，而且還能在市場化導(dǎo)向中提高財政資金的使用效率，同時還有助于形成與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府適度干預(yù)模式，提高城市政府的調(diào)控能力。

實(shí)行政府采購并不是要恢復(fù)計劃經(jīng)濟(jì)體制下的供給制，根本不存在舊體制復(fù)歸的問題，恰恰相反，政府采購制度是財政支出運(yùn)行機(jī)制向市場化方向改革的重要途徑。計劃經(jīng)濟(jì)體制下的供給制是短缺經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，在企業(yè)作為生產(chǎn)者、政府作為采購者和消費(fèi)之間，價格不作為配置資源的信號而發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用。實(shí)行政府采購制度，就是要改革傳統(tǒng)采購方式，引入市場競爭機(jī)制，變計劃調(diào)節(jié)為市場調(diào)節(jié)，是財政支出運(yùn)行機(jī)制向市場化方向改革的重要途徑。在財政監(jiān)督商品采購過程的前提下，使政府采購按公正、公開、公平的原則進(jìn)行，確保采購過程的市場化。

2.建立政府采購制度是加大對外開放力度的重要舉措。

深圳市經(jīng)過十多年的改革開放，已經(jīng)初步建立起社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。進(jìn)入二次創(chuàng)業(yè)階段后，重點(diǎn)是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放，與國際慣例接軌，建立政府采購制度，不但是一種國際慣例，而且本身也是市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。政府采購市場的相互開放，已成為世界貿(mào)易組織追求貿(mào)易自由的重要目標(biāo)。近年來，我國在加入關(guān)貿(mào)總協(xié)定的談判中，開放政府采購市場已經(jīng)成為一個重要組成部分，同時也成為多邊貿(mào)易規(guī)則的重要內(nèi)容。因此，加快政府采購制度改革，是深圳在新時期加大對外開放力度的重要舉措。實(shí)行政府采購體制改革后，所有的企業(yè)都可以參與爭取政府采購的訂單，這就迫使企業(yè)改善經(jīng)營管理，降低成本，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，增強(qiáng)競爭力。同時，加入WTO后，我們的企業(yè)也面臨國外企業(yè)的競爭。

3.改革政府采購制度有利于完善深圳經(jīng)濟(jì)調(diào)控系統(tǒng)。

建立市場經(jīng)濟(jì)體制并不意味著不要政府的宏觀調(diào)控，而是對政府的調(diào)控水平要求更高，從直接調(diào)控轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接調(diào)控，從行政調(diào)控轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)和法制調(diào)控。政府采購制度改革就是要建立一種與市場規(guī)則、市場運(yùn)作相兼容的有效的間接調(diào)控方式。改革政府采購制度是深圳市建立城市宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控系統(tǒng)的需要，有利于在市場化導(dǎo)向的改革中提高政府的宏觀調(diào)控管理水平。

從深圳推行政府采購的實(shí)踐來看，由于政府支出是城市總需求的重要組成部分，因而通過政府采購行為，可以貫徹政府在總量調(diào)控方面的意圖，提高政府對城市經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力。比如，在經(jīng)濟(jì)過熱時，可適當(dāng)壓縮或推遲政府采購，控制社會總需求；反之，則可加快政府采購，擴(kuò)大總需求；通過政府的采購制度，可以貫徹政府的產(chǎn)業(yè)政策。又如，當(dāng)政府對一些產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品采取扶持和政策傾斜時，可以通過政府采購來鼓勵、刺激其發(fā)展。此外，通過政府采購政策與其它有關(guān)政策相結(jié)合，還可以實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)特殊人群就業(yè)的目標(biāo)。

4.建立政府采購制度能夠推動廉政建設(shè)、規(guī)范政府行為。

作為對傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下財政支出體制和政府宏觀管理體制的根本性變革，政府采購還能在法制化和制度化基礎(chǔ)上，對政府預(yù)算方式進(jìn)行全面的創(chuàng)新，規(guī)范政府行為，加強(qiáng)廉政建設(shè)，在傳統(tǒng)政府采購模式下，由于分散采購、黑箱作業(yè)，就可能產(chǎn)生各種尋租行為，成為滋生腐敗的溫床。政府采購制度的改革，無疑有利于形成一種“制度監(jiān)督”，規(guī)范政府的“消費(fèi)行為”，使政府的各項(xiàng)采購活動在公開、公平、透明的環(huán)境中運(yùn)行，形成財政、審計、供應(yīng)商和社會公眾等全方位參與監(jiān)督的機(jī)制，依靠制度力量加強(qiáng)預(yù)算約束和規(guī)范公務(wù)人員行為，從根本上杜絕尋租和腐敗行為。因此實(shí)行政府采購后，盡管從原來的分散采購變?yōu)榧胁少?，出現(xiàn)權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，但在法制化和制度化的基礎(chǔ)上，通過對政府預(yù)算分配方式的全面變革，從而在根本上杜絕了權(quán)力關(guān)系調(diào)整后可能由此產(chǎn)生的腐敗行為，消除了在傳統(tǒng)體制下從分散尋租變成集中尋租的可能。

從國際慣例看，政府采購無不是建立在法律基礎(chǔ)上的。如WTO制定的《政府采購法》，是政府直接參與經(jīng)濟(jì)活動的法律規(guī)范，其目的在于促進(jìn)公正、公平、公開、合理并有效地使用政府財政支出。而世界銀行制定的《招標(biāo)投標(biāo)法》，則確立了訂立競爭性合同的基本程式性規(guī)范，這兩個法律是可以相互關(guān)聯(lián)的。因此，政府采購制度改革一定要依法行事、依法辦事，克服人為因素，從根本上杜絕腐敗行為，在制度上作出保障。目前深圳市人大正在審議的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購條例》，為深圳市政府采購的實(shí)施與運(yùn)作提供了法律依據(jù)和法制保障。

政府采購涉及到生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)各個環(huán)節(jié)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要在制度化基礎(chǔ)上綜合規(guī)劃、配套實(shí)施，建立政府采購市場，推行標(biāo)準(zhǔn)化管理，同時完善有關(guān)管理體系、監(jiān)督體系，從而達(dá)到政府采購的效果。否則僅僅局限在財政部門采購方式的改變，不僅達(dá)不到機(jī)制轉(zhuǎn)換的目的，還可能由于相關(guān)方面沒有改變或不配套，造成新舊體制之間產(chǎn)生摩擦，難以達(dá)到預(yù)期目的。

實(shí)行政府采購制度，對政府部門來說，重要的是使?jié)撛诘挠麢C(jī)會公開化，讓一切有意于得到潛在盈利的交易者了解情況，公平競爭，優(yōu)勝者得到這種盈利機(jī)會。只有貫徹公平競爭的原則，才能使尋租活動減少。政府部門還應(yīng)當(dāng)使競爭的結(jié)果公開化，以便消除行賄的可能性。這就是從制度上來約束人們的行為，從根本上杜絕尋租和腐敗的源頭。

三、建立深圳市政府采購制度的政策建議加強(qiáng)立法工作，為政府采購提供法律保障。

法制化管理是政府對采購進(jìn)行有效管理的主要方式。隨著國際貿(mào)易一體化進(jìn)程加快，一些國家或區(qū)域組織已經(jīng)制定了一些政府采購規(guī)則，如前述WTO制定了《政府采購協(xié)議》、歐盟制定了《關(guān)于貨物、工程及服務(wù)采購的示范法》、世界銀行實(shí)施《國際復(fù)興開發(fā)銀行貸款和國際開發(fā)協(xié)會貸款采購指南》。從國內(nèi)及深圳的試點(diǎn)情況來看，隨著我國社會主義法制的建立健全，各項(xiàng)改革必須依靠法律提供保障。對政府采購而言，由于涉及到各部門、各單位及一部分人的利益，更是需要得到有關(guān)法律的保護(hù)。因此，加快對政府采購的立法工作，由國家或地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定、批準(zhǔn)并實(shí)施政府采購法規(guī)體系，有利于為政府采購提供法律保障，推動政府采購制度的順利實(shí)施。

2.培育政府采購市場，建立與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府采購運(yùn)行機(jī)制。

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，建立和健全政府采購制度，重點(diǎn)在于培育政府采購市場，組建政府采購運(yùn)行主體和中介機(jī)構(gòu)，同時強(qiáng)化政府對采購工作的管理力度，最終建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府采購運(yùn)行機(jī)制。重點(diǎn)應(yīng)開展以下工作

建立政府采購機(jī)構(gòu)——政府物料供應(yīng)中心。集中采購是政府采購制度的主要組織形式，也是政府采購實(shí)施的重要保證，目前已成為各國實(shí)行政府采購組織管理的統(tǒng)一模式。為此，深圳市應(yīng)建立特定的政府采購機(jī)構(gòu)，如政府物料供應(yīng)中心，集中開展政府機(jī)關(guān)所使用的一切物資或服務(wù)的采購與供應(yīng)工作。政府物料供應(yīng)中心應(yīng)在實(shí)施政府統(tǒng)一采購的前提下，以公開招標(biāo)的形式，向社會統(tǒng)一采購行政事業(yè)單位工作中所需的各種設(shè)備、修繕及其他服務(wù)。將分散的采購改為統(tǒng)一采購與分配，可大大節(jié)省政府的開支。

培育政府采購市場。目前深圳的政府采購額，按大口徑算每年都有幾十個億，如仍按常規(guī)的招標(biāo)做法，無法適應(yīng)工作的需要。因此，設(shè)想建立政府采購市場，采取與深圳人才市場、證券交易市場相似的運(yùn)作方式，在固定的場所內(nèi)，采用計算機(jī)及現(xiàn)代化的通訊網(wǎng)絡(luò)，實(shí)施電子采購，通過向計算機(jī)隨時輸入單位采購信息，利用電子屏幕，滾動式向外發(fā)布采購的商品及各種服務(wù)，并可與客戶連網(wǎng)，招標(biāo)人、投標(biāo)人及評標(biāo)人，互不接觸，每五至十個工作日確認(rèn)中標(biāo)企業(yè)，并利用計算機(jī)進(jìn)行反饋。中標(biāo)企業(yè)收到中標(biāo)信息后，按規(guī)定的時間與招標(biāo)單位簽訂供貨或服務(wù)合同，工作完成后，驗(yàn)收合格付款。在這基礎(chǔ)上，建立全國統(tǒng)一的政府采購市場，實(shí)現(xiàn)全國物資采購的聯(lián)網(wǎng)，除了滿足政府采購?fù)猓€可以接受國營企業(yè)主其他企事業(yè)單位的采購服務(wù)?？梢灶A(yù)期，建立這種有形的政府采購市場，有助于節(jié)約采購成本，大大提高工作效率，規(guī)范政府采購工作的運(yùn)作，推動政府采購制度的建立。

組建政府采購中介機(jī)構(gòu)，如各類招標(biāo)機(jī)構(gòu)和仲裁機(jī)構(gòu)。在政府采購制度框架中，需要借助社會中介組織實(shí)施采購行為，亦即通過建立招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和采購代理機(jī)構(gòu)等社會中介組織，由他們接受委托，幫助采購組織招、投標(biāo)，制定標(biāo)準(zhǔn)的合同范本等。政府采購方式將以競爭性招標(biāo)為主。其程序大致包括公布政府采購招標(biāo)的條件、制定標(biāo)底、投標(biāo)人投標(biāo)、簽定招標(biāo)合同等。此外，在政府采購過程中，必然會產(chǎn)生一些矛盾，需要仲裁，這就需要建立或者明確有關(guān)仲裁機(jī)構(gòu)，以解決政府采購過程中發(fā)生的爭議。

實(shí)施政府采購，有關(guān)財務(wù)規(guī)則、會計制度必須要進(jìn)行配套改革?，F(xiàn)行的財務(wù)規(guī)則、會計制度基本上是計劃經(jīng)濟(jì)下的一種模式，已無法滿足支出改革的需要，且效率低，問題不少。例如就買汽車保險來說，如每單位都要買保險，按現(xiàn)行制度規(guī)定，財政必須將款劃撥給每個單位，深圳市本級有300多個單位，財政必須一一撥給，這些單位收款入帳后，又分別將300筆款劃給保險公司，保險公司又要做300筆帳，資金運(yùn)作十分繁瑣、重復(fù)勞動，如果能將300筆帳，直接由財政匯總每月?lián)芤还P給保險公司，一筆就能解決300個單位的保費(fèi)問題，從而實(shí)現(xiàn)了快捷、高效、節(jié)約的目的。因此實(shí)施政府采購以后，我國目前的有關(guān)財務(wù)制度必須進(jìn)行改革，在財政總會計制度里面，應(yīng)有政府采購的內(nèi)容。

3.建立有效的政府采購管理體制。

政府采購管理體制包括采購模式和采購程序。國際慣例表明，為了加強(qiáng)對政府采購的管理，需要在財政部門內(nèi)明確一個主管機(jī)構(gòu)，其主要職能是編制采購預(yù)算、制定采購法規(guī)、對采購事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理、采購統(tǒng)計、采購分析與評估，必要時還可直接進(jìn)行采購等。除此之外，我們認(rèn)為當(dāng)前還應(yīng)加強(qiáng)以下工作

第一，制定政府采購實(shí)施規(guī)則。以市人大批準(zhǔn)的