PAGE12PAGE戰(zhàn)略規(guī)劃的制度探索引言本文探討了制度方法對(duì)于空間規(guī)劃的貢獻(xiàn)。文章的基本概念是將制度放置于社會(huì)學(xué)背景，考慮社會(huì)規(guī)則和規(guī)范對(duì)于制度的影響。本文將從三個(gè)層次來(lái)檢查規(guī)劃制度的含義：首先是社會(huì)規(guī)則及信仰體系（socialrules&systemsofbelief）；其次是體制下的正式的規(guī)則（theformalrulesofregime）（如政治法律框架、經(jīng)濟(jì)秩序及政策框架等）；最后是在決策過(guò)程及行動(dòng)實(shí)施中的制度反映（institutionalreflection）。本文認(rèn)為，在這三個(gè)層面上的制度反映對(duì)于提高戰(zhàn)略空間規(guī)劃的合理性及有效性具有重要意義，它使規(guī)劃管理部門(mén)及其他相關(guān)角色在此過(guò)程中能夠站在各自立場(chǎng)提出清醒的、切中要害的意見(jiàn)。規(guī)劃的制度探索是一件既復(fù)雜又費(fèi)力的事。當(dāng)然，最大的問(wèn)題在于市民對(duì)于自身預(yù)期的不確定性以及不了解規(guī)劃部門(mén)和其他角色在其中應(yīng)有的位置。而且，社會(huì)的規(guī)則并不是絕對(duì)的，它往往隨著形勢(shì)的變化而變化，或者因?yàn)槟稠?xiàng)具體事件的產(chǎn)生而發(fā)生變化（Bolan,1996）。即使某些確定的規(guī)范已然存在，他們的含義也會(huì)因?yàn)閺牟煌嵌冉忉尪兴煌Ｗ詈?，盡管我們知道制度規(guī)范不會(huì)一成不變，但我們并不是總知道變化是如何發(fā)生的。簡(jiǎn)而言之，規(guī)劃的制度方法不是一個(gè)簡(jiǎn)單的過(guò)程，在其中常常會(huì)出現(xiàn)許多問(wèn)題，也可能包含了武斷的決策行為。它不是一個(gè)包含了一系列固定程序的方法論，而更像是一種思考和追求，為了給規(guī)劃過(guò)于注重實(shí)效的原則增加更多的靈活性。本文試圖去理順這些問(wèn)題。然而在此之前，有必要探討一下這種思考方式產(chǎn)生和起作用的原因。以規(guī)劃主體為核心的觀點(diǎn)以及隨之帶來(lái)的問(wèn)題無(wú)論怎么說(shuō)，規(guī)劃理論的任務(wù)就是要支持規(guī)劃實(shí)踐。所有的理論探討和方法論都是要達(dá)成這一目標(biāo)（Friedmann，1996;Forester，1996）。依此看來(lái)，很多理論都盲目地以規(guī)劃是通過(guò)提出空間的發(fā)展前景以影響其他行為這一原則為起點(diǎn)。我們可以清晰地區(qū)分出一個(gè)積極的規(guī)劃當(dāng)中的主體和客體（他們都必須是被規(guī)劃師所影響的）。這類(lèi)假設(shè)認(rèn)為規(guī)劃是一種積極主動(dòng)的控制方法。大部分的理論和實(shí)證分析確認(rèn)規(guī)劃的主體是在一定政治體制安排下的政府規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)。但是，當(dāng)然，規(guī)劃的主體也可以是某些社會(huì)組織——規(guī)劃的互動(dòng)機(jī)制承認(rèn)了多元的規(guī)劃主體之間的相互關(guān)系。規(guī)劃客體的定義則有時(shí)狹義有時(shí)廣義：有些規(guī)劃只考慮短期問(wèn)題，有些規(guī)劃卻是為了長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。許多方法被應(yīng)用于理解世界的不確定性和復(fù)雜性。規(guī)劃師運(yùn)用模型、結(jié)構(gòu)、藍(lán)圖甚至比喻等方法來(lái)減少這種復(fù)雜性，引導(dǎo)它們發(fā)展。有時(shí)附加了雄辯的演講來(lái)試圖增強(qiáng)規(guī)劃方案或遠(yuǎn)景分析的說(shuō)服能力。決策理論被發(fā)展用于保障承諾、統(tǒng)一意見(jiàn)和引導(dǎo)多方的力量。簡(jiǎn)言之，規(guī)劃已經(jīng)變得職業(yè)化了（更具有互動(dòng)性、更聰明和更加有說(shuō)服力）。盡管如此，大部分的規(guī)劃思想，無(wú)論是明確的還是含混的，仍然在老的主、客體框架中操作。規(guī)劃師仍然試圖控制物質(zhì)性的世界。這種企圖往往是一廂情愿，而且，繼續(xù)下去甚至還會(huì)適得其反。二十世紀(jì)八十年代出現(xiàn)的規(guī)劃師中心主義是其中最極端的一種表現(xiàn)形式。規(guī)劃部門(mén)有時(shí)似乎認(rèn)為世界是圍著他們轉(zhuǎn)的而不是相反（DenHoed，Salet&vanderSluys1983）。這種想法直到今天仍然可以找到不少實(shí)際案例，尤其是當(dāng)規(guī)劃和相關(guān)政策在政治日程上變得非常急迫的時(shí)候。盡管如此，許多規(guī)劃理論家仍舊試圖定義實(shí)踐中的規(guī)劃師和他們的任務(wù)。對(duì)于規(guī)劃主體的地位和戰(zhàn)略規(guī)劃的研究還沒(méi)有引起他們足夠的興趣。規(guī)劃師缺乏對(duì)規(guī)范和地位的反省在實(shí)踐中表現(xiàn)得十分明顯，例如在最終的空間規(guī)劃方案中，仍然試圖體現(xiàn)一種統(tǒng)一的空間組織的理想狀態(tài)。為了某種原因，規(guī)劃師不斷地試圖使他的空間規(guī)劃圖紙色彩繽紛、模式具有誘惑力。二十世紀(jì)初的霍華德（EbenezerHoward）提出了空間一體化的夢(mèng)想，即中心城被周?chē)夥植嫉男l(wèi)星城市眾星捧月地環(huán)繞著。30年后有芒福德和斯特恩（Mumford&Stein）城市與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論。彼特霍爾（PeterHall）在他著名的著作《明日之城》（citiesofTomorrow）中編錄了無(wú)數(shù)這樣的追求空間一體化模式的例子。荷蘭的空間規(guī)劃方案也一直試圖體現(xiàn)出這種空間上的秩序來(lái)（Howard1902；Mumford1938；Stein1951；Hall1988）。所有這些舉例都是試圖達(dá)成一種城市與自然、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境、集中與分散的平衡。在荷蘭的規(guī)劃中，土地使用圖的主要功能不過(guò)是用以顯示這種試圖創(chuàng)造空間秩序的雄心的一種工具而已。規(guī)劃師們還將這些與具體的比喻聯(lián)系起來(lái)，如有機(jī)城市環(huán)、馬蹄形城市、綠肺、藍(lán)色紐帶以及新發(fā)明的走廊、珍珠什么的（住宅、空間規(guī)劃與環(huán)境部，1999）。這是規(guī)劃師們所向往的天堂。盡管有些規(guī)劃師意識(shí)到政府不可能控制所有的土地使用模式，但他們?nèi)曰孟肫渌耍ㄏ乱患?jí)政府、市民、企業(yè)及其他社會(huì)角色）將會(huì)被國(guó)家或區(qū)域的總體規(guī)劃所打動(dòng)。規(guī)劃因此主要的任務(wù)變成了發(fā)動(dòng)其他人的主動(dòng)性而不是相反（VanEeten1999）。幸運(yùn)的是，城市與區(qū)域規(guī)劃的歷史不僅僅包含了以規(guī)劃師的理想為出發(fā)點(diǎn)的例子，也有注重研究實(shí)際的城市化進(jìn)程機(jī)制的先例。這些例子注重規(guī)劃的真實(shí)作用是對(duì)社會(huì)變化的回應(yīng)。1915年帕特立克蓋迪（PatrickGeddes）發(fā)現(xiàn)英國(guó)出現(xiàn)了新的大都會(huì)區(qū)（conurbation）。蓋迪并沒(méi)有簡(jiǎn)單地將城市發(fā)展視為空間的一體化過(guò)程，而是一個(gè)復(fù)雜的“城市綜合體”（urbanlabyrinthinecomplex）（Geddes1915）。這一提法不僅比以往更加豐富和精確，而且考慮到了充滿沖突的城市發(fā)展過(guò)程。一旦以這種態(tài)度來(lái)看待城市化進(jìn)程，我們希望規(guī)劃師不是只了解如何尋求共同的需要，而是會(huì)敏感應(yīng)對(duì)周?chē)鞣N各樣的關(guān)系。這些規(guī)劃師會(huì)利用沖突和妥協(xié)來(lái)戰(zhàn)略性地指導(dǎo)城市發(fā)展。這種觀點(diǎn)承認(rèn)，現(xiàn)實(shí)并不是由土地使用規(guī)劃發(fā)展而來(lái)。賴(lài)特（FrankLloydWright）提出不應(yīng)當(dāng)將大都市地區(qū)看作是城市與周邊地區(qū)的和諧的平衡，而首先是個(gè)體的實(shí)際行為塑造而成的（Wright1958）。這些個(gè)人的選址決策導(dǎo)致城市在空間形態(tài)上越來(lái)越郊區(qū)化、分散化。對(duì)于賴(lài)特來(lái)說(shuō)，大都市的核心是每一個(gè)個(gè)體。當(dāng)然，這種分散的模式對(duì)于追求空間一體化的共同理想的規(guī)劃師來(lái)說(shuō)是一場(chǎng)惡夢(mèng)。但是，這些想法與現(xiàn)實(shí)更為接近。如果規(guī)劃能夠更多地考慮個(gè)人選擇的結(jié)果，它的追求共同利益的藍(lán)圖就會(huì)更加合理。如果規(guī)劃師希望達(dá)到他們共同的理想前景的話，他們至少應(yīng)當(dāng)采取特定的戰(zhàn)略政策來(lái)彌補(bǔ)它們與現(xiàn)實(shí)之間的鴻溝。作為最后一個(gè)例子，凱文?林奇激烈地抨擊了那些所謂“完整的”、“沒(méi)有壓力的”空間模型。他尤其反感那些規(guī)劃師用于比喻大都市地區(qū)的器官名詞，諸如“心”、“肺”和“動(dòng)脈”和用“城市系統(tǒng)”來(lái)形容城市發(fā)展，因?yàn)樗鼈兠撾x了真實(shí)世界，更重要的是，忽視了那些反對(duì)派的力量（Lynch1980,1990）。林奇呼吁規(guī)劃師們放棄實(shí)現(xiàn)空間的一體化夢(mèng)想而是采取一些特定的質(zhì)量指標(biāo)來(lái)指導(dǎo)新的戰(zhàn)略。簡(jiǎn)而言之，在城市化進(jìn)程中，規(guī)劃確實(shí)面對(duì)不斷變化的社會(huì)現(xiàn)象具有積極的見(jiàn)解和經(jīng)驗(yàn)，規(guī)劃師在其中也起到了戰(zhàn)略性的作用。直到如今，這些見(jiàn)解仍然未在現(xiàn)實(shí)中得到足夠的重視。出于某種原因，具有空間的一致性的戰(zhàn)略規(guī)劃圖紙成果（在集體利益的基礎(chǔ)上）是否具有吸引力仍然是衡量規(guī)劃師水平高低的重要標(biāo)準(zhǔn)。在荷蘭也是如此，而且嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)與完美的理想之間的差距越來(lái)越大。這樣，規(guī)劃師根本無(wú)法抓住戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變所帶來(lái)的真正機(jī)遇。毫無(wú)疑問(wèn)，如果規(guī)劃師能夠更好地理解城市化進(jìn)程的實(shí)際機(jī)制，理解社會(huì)不同角色在其中的地位和作用，戰(zhàn)略規(guī)劃就能夠在深度和精確性上更進(jìn)一步。當(dāng)然，規(guī)劃師仍然能夠像以往一樣指導(dǎo)城市化進(jìn)程，但是他們必須同時(shí)注意自我定位，更關(guān)注這個(gè)進(jìn)程中已經(jīng)確定的東西，如對(duì)于未來(lái)的期望，而不是簡(jiǎn)單地號(hào)稱(chēng)為了公眾或集體的共同利益而行動(dòng)。戰(zhàn)略規(guī)劃因此必須被更多的看作是規(guī)劃的發(fā)展的手段而不是對(duì)綜合性區(qū)劃和組織的宣傳（Salet1996;WRR1998）。制度規(guī)劃的三個(gè)層次前文討論了為什么在空間規(guī)劃中對(duì)于制度反思的需要是如此迫切。這一節(jié)將討論制度這一概念及其他相關(guān)問(wèn)題。在學(xué)界和執(zhí)業(yè)界對(duì)于制度的解釋理解各不相同。公共管理部門(mén)及規(guī)劃理論有時(shí)試圖將制度看作是保障政策目標(biāo)實(shí)施和延續(xù)的工具。本文則認(rèn)為，制度與其說(shuō)是一種使用工具，不如說(shuō)是一種規(guī)范性的方法。我們需要象其他社會(huì)的普遍規(guī)范一樣，在社會(huì)學(xué)的范疇內(nèi)來(lái)審視它。制度的起源通常難以確定，因?yàn)樗鼈兺怯缮鐣?huì)習(xí)俗或道德規(guī)范演化而來(lái)。他們是社會(huì)文化的表現(xiàn)，有時(shí)為法律所規(guī)定。這些規(guī)則的存在使得人們即使在某個(gè)目標(biāo)或利益不盡相同的時(shí)刻也可以彼此信賴(lài)。因此制度并不是為達(dá)到某一特定目的的簡(jiǎn)單工具?，F(xiàn)實(shí)就是如此，在不確定的環(huán)境中人們的期望千奇百怪，很難達(dá)成一個(gè)共同的目標(biāo)（Hayek1963-1970）。經(jīng)濟(jì)學(xué)中交易的原則就是制度的一個(gè)例子。在經(jīng)濟(jì)交易中達(dá)成的目標(biāo)（例如追求經(jīng)濟(jì)效用）與其說(shuō)是制度的結(jié)果不如說(shuō)是目的論的，即大家本身是為了達(dá)到某項(xiàng)目的而來(lái)（Fuller1969）。帶著這種觀點(diǎn)，制度有著其自身的運(yùn)行機(jī)制和問(wèn)題。本文部分地引用了Mayntz和Scharpf的著作來(lái)說(shuō)明在制度思想及行為的三個(gè)層次之間的區(qū)別：?社會(huì)規(guī)則及信仰體系（通常是不成文的規(guī)則）；?體制下的正式的規(guī)則（如政治法律框架、經(jīng)濟(jì)秩序及政策框架等）；?實(shí)踐中的制度反映。接下來(lái)的三個(gè)章節(jié)將依次審視這三個(gè)層次的制度思想及行為特征。盡管如此，我們必須意識(shí)到這三者之間還存在著相互依賴(lài)的關(guān)系。最后，在每一層次都有許多背離實(shí)踐的制度規(guī)范的現(xiàn)象產(chǎn)生，我們有必要對(duì)于規(guī)范的真正含義不斷加以探討，因?yàn)樗麄兪菍?shí)踐中關(guān)系的真實(shí)反映。社會(huì)規(guī)則及信仰體系沒(méi)有被正式立法的社會(huì)規(guī)則是特定文化的表現(xiàn)。有時(shí)某項(xiàng)社會(huì)規(guī)范很明顯屬于某個(gè)社會(huì)群體，或是整個(gè)社會(huì)。人們一旦背離這些制度規(guī)則，將很快得到信奉它的人們的制裁。然而，在不同社會(huì)群體中，對(duì)同一社會(huì)規(guī)范的不同解釋也常常會(huì)引發(fā)爭(zhēng)論。由于不成文，有時(shí)社會(huì)規(guī)則的確切含義過(guò)于模糊，這成為導(dǎo)致討論和爭(zhēng)執(zhí)的原因。這是一個(gè)學(xué)習(xí)和逐漸適應(yīng)的社會(huì)過(guò)程。一個(gè)普遍規(guī)范的解釋和澄清有賴(lài)于特定的環(huán)境或事件的發(fā)生。另一個(gè)問(wèn)題是有時(shí)某些社會(huì)規(guī)則的含義不知不覺(jué)地被遺忘。這些都很難簡(jiǎn)單地說(shuō)清楚。社會(huì)規(guī)則的含義通常就是這樣隨著使用情況的變化而逐漸演變。雖然普通的市民能夠只是簡(jiǎn)單地依照這些規(guī)則去做，社會(huì)的研究人員卻總是忍不住要去定義他們的確切內(nèi)容。這些內(nèi)在的規(guī)律警告我們這是一個(gè)敏感的、有時(shí)隨意性很強(qiáng)的行為，需要謹(jǐn)慎思考。因此，盡管社會(huì)規(guī)則常常不能輕易地劃定界限，但是他們的重要性無(wú)庸置疑。它們是社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)，或是象Elster所形容的“社會(huì)的粘合劑”。實(shí)際上，它包含了社會(huì)的基本的信仰體系。它們的含義不可低估，甚至最終成文的法規(guī)（將在后文討論）也要依賴(lài)這些社會(huì)和文化的規(guī)則的本質(zhì)含義。經(jīng)濟(jì)交易依賴(lài)于對(duì)于貨幣價(jià)值的信仰，正如代表之于政治，合法性之于法律，游說(shuō)和辯論之于民主。這些規(guī)范性的公理有的只有通過(guò)使規(guī)則正規(guī)化的渠道才能夠?qū)崿F(xiàn)。通過(guò)定義代表是如何產(chǎn)生的而不是定義代表的內(nèi)容，民主才能顯示出不同的政見(jiàn)。規(guī)劃的可行性就必須在這些文化的、法律的、經(jīng)濟(jì)的、政治的、城市的和國(guó)家的規(guī)范領(lǐng)域中尋找。社會(huì)和文化的已有規(guī)則也是規(guī)劃理論的一個(gè)自然的組成部分。這些規(guī)范的確切含義仍然會(huì)不斷地被提出討論，因?yàn)樗鼈円獮橄聝蓚€(gè)層次的（更加確定的）制度行為留有余地（Salet1999）。體制下的正式規(guī)則正規(guī)的成文的制度，諸如憲法、基本法、司法解釋等等，它們的含義要清晰得多（也得到更多的規(guī)劃理論家的研究）。當(dāng)然，這種確定性必須在上述的文化和規(guī)范性的框架內(nèi)才能夠?qū)崿F(xiàn)。這種制度規(guī)則通常被稱(chēng)為規(guī)范的領(lǐng)域或體制。在空間規(guī)劃方面，它與三種正式的體制有關(guān)。法律及政治體系的結(jié)構(gòu)。這包含政治體系中的憲法和行政基礎(chǔ)、管理公民與國(guó)家之間關(guān)系的法則、法律實(shí)施的憲法保障、以及部門(mén)間關(guān)系的法則。了解這些制度不僅僅有助于弄清楚政治司法框架，而且是未來(lái)行動(dòng)的前提參照。尤其是法律和民主原則，有時(shí)在規(guī)劃的工具手段中對(duì)它們的運(yùn)用不足。第二種體制確定了規(guī)劃師在經(jīng)濟(jì)體制中的基礎(chǔ)地位。這包含架構(gòu)與空間規(guī)劃息息相關(guān)的市場(chǎng)和子市場(chǎng)的規(guī)范和規(guī)則?？臻g規(guī)劃通常要關(guān)注諸如住房市場(chǎng)、土地市場(chǎng)、各種交通運(yùn)輸市場(chǎng)和不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)等等。這些領(lǐng)域內(nèi)都很難存在純粹的市場(chǎng)關(guān)系。這些市場(chǎng)框架建立的體制原則因而常?；祀s著集團(tuán)的和國(guó)家的利益。這種多元的關(guān)系也導(dǎo)致規(guī)劃師在其中的作用變得特殊。價(jià)格機(jī)制和目標(biāo)群體的選擇決定了市場(chǎng)的基本框架。了解這些體制可以弄清楚該范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)角色（如開(kāi)發(fā)商、房產(chǎn)公司或運(yùn)輸代理）的數(shù)量和他們所面對(duì)的決策問(wèn)題。它對(duì)于規(guī)劃師發(fā)現(xiàn)私人群體在市場(chǎng)中有限的選擇模式非常關(guān)鍵。這有助于提高空間發(fā)展規(guī)劃的可行性。第三種正式的規(guī)則指與空間相關(guān)的政策體系中的規(guī)范和規(guī)則。這包含諸如住房政策、交通政策或土地使用政策的基本準(zhǔn)則。它也與各種公共和私人角色的權(quán)力有不同相關(guān)聯(lián)。弄清楚這些政策體系的結(jié)構(gòu)將使規(guī)劃師學(xué)會(huì)把每一個(gè)新的規(guī)劃放在規(guī)范的框架下進(jìn)行而不是不停地追求它的獨(dú)創(chuàng)性?；谝陨咸岢龅娜齻€(gè)領(lǐng)域可以看出，制度方法首先要關(guān)注的是基本原則和不同角色之間的責(zé)任劃分。這不包括特定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或問(wèn)題的解決，因此與其說(shuō)這是一種政策不如說(shuō)是體制。將不同的體制系統(tǒng)地羅列出來(lái)可能會(huì)讓人以為它的系統(tǒng)分析也相對(duì)簡(jiǎn)單。然而，即使在這個(gè)范圍內(nèi)，進(jìn)行制度分析也非常復(fù)雜和多變。首先，我們不能確定三種體制之間的關(guān)系是一致的——實(shí)際上，這三個(gè)領(lǐng)域經(jīng)?；ハ嗝苌踔翛_突。其次，體制涉及的事務(wù)只是在一定程度上給予了定位。例如在英國(guó)，注重實(shí)效的原則超越了保證行政和政策體系的正常關(guān)系的原則。第三，要了解體制的框架原則有時(shí)需要看得長(zhǎng)遠(yuǎn)些。政策體系的基本出發(fā)點(diǎn)常常被淹沒(méi)在日常事務(wù)處理中占優(yōu)的具體政策方法中?？偟恼f(shuō)來(lái)，實(shí)踐中的關(guān)系比法律所規(guī)定的形式要多樣得多。例如，一個(gè)以自由市場(chǎng)為導(dǎo)向的體制在實(shí)際中有時(shí)會(huì)演化成一個(gè)壟斷的系統(tǒng)。這種情況在歐洲國(guó)家并不少見(jiàn)。另一個(gè)例子是有時(shí)分權(quán)的行政體制會(huì)在實(shí)際中變得象是集權(quán)的體系。如果要對(duì)于上述三種體制的制度關(guān)系進(jìn)行研究，就必須同時(shí)進(jìn)行實(shí)際關(guān)系的實(shí)證研究。體制與實(shí)際往往不同。差異的程度則取決于文化傳統(tǒng)的不同。例如德國(guó)通常嚴(yán)守正規(guī)的關(guān)系而英國(guó)則相反。荷蘭介于二者之間，有著過(guò)于豐富的正規(guī)條文而應(yīng)用極其松散，因此在實(shí)際狀況和原則之間有很多脫節(jié)現(xiàn)象，荷蘭的公民因此對(duì)于政府的預(yù)期沒(méi)什么把握。希望研究這些制度的研究人員因此首先自己要弄清楚什么是真正的規(guī)則：正規(guī)的還是實(shí)際操作的。研究人員只有弄清楚這些才能夠?qū)χ贫鹊姆从痴嬲私?。與荷蘭空間規(guī)劃相關(guān)的各種關(guān)系的框架是這方面一個(gè)很好的例子。荷蘭空間規(guī)劃法案（theDutchSpatialPlanningAct，簡(jiǎn)稱(chēng)WRO）包含了如何管理與規(guī)劃相關(guān)的不同行政層次間相互關(guān)系的基本原則。重要的是，該法案提出了由下至上的方法，規(guī)定地方社區(qū)是編制為市民服務(wù)的法定規(guī)劃的唯一主體。根據(jù)該法案，上一級(jí)政府在空間規(guī)劃中僅僅起到指導(dǎo)或補(bǔ)充作用。但是在實(shí)踐中，規(guī)劃體系卻擴(kuò)展到了幾乎所有層次的政府，國(guó)家級(jí)的規(guī)劃也包含了許多需要由地方政府完成的政策目標(biāo)。因此，空間規(guī)劃體系實(shí)際上更象一個(gè)由上而下的過(guò)程。法律規(guī)范與規(guī)劃實(shí)踐間的差異帶來(lái)了許多問(wèn)題。國(guó)家的規(guī)劃師給地方政府下達(dá)了詳細(xì)的政策目標(biāo)，地方政府（省或市）也有權(quán)利確定自我的發(fā)展方向。這種矛盾顯然影響了戰(zhàn)略規(guī)劃的制訂方法及由地方政府真正實(shí)施的可能性。最近實(shí)施的空間交通法案給人們的印象是荷蘭的法律制定者完全忽視了空間規(guī)劃立法體制的制度規(guī)范。這只能使上述的矛盾更為突出。成文法的一個(gè)重要特點(diǎn)就是行文十分謹(jǐn)慎，它們是關(guān)于制度形式的設(shè)計(jì)。與上節(jié)的社會(huì)及文化規(guī)則相比，這些規(guī)則的起源是可以追溯的。它們是深思熟慮的結(jié)果。而且，任何時(shí)候都可以對(duì)現(xiàn)有的體制加以變更。最近一本著作探討了社會(huì)制度“移植”（institutionaltransplantation）的必要條件，即如何使一個(gè)制度的一部分并入另一個(gè)制度中（DeJong1999）。當(dāng)然，這就提出了一個(gè)問(wèn)題，即這種系統(tǒng)性的變化如何反映制訂這一體系的社會(huì)文化初衷。理論上說(shuō)，只要覺(jué)得合適，立法者就可以對(duì)制度的游戲規(guī)則加以調(diào)整。當(dāng)然，在實(shí)踐中，由于變更要涉及到已然延續(xù)了很長(zhǎng)時(shí)期的規(guī)則，因此它并不經(jīng)常發(fā)生（相對(duì)于操作性政策措施的不斷變更來(lái)說(shuō)）。這表明了它與操作性政策的根本差異。與后者致力于解決實(shí)際問(wèn)題、達(dá)到特定目標(biāo)不同，體制規(guī)則并不尋求直接解決這些問(wèn)題。它們主要是要建立包含普遍規(guī)范的普適性規(guī)則，規(guī)范不同社會(huì)角色的相互關(guān)系?？梢苑Q(chēng)之為游戲規(guī)則的設(shè)定而不是規(guī)定游戲本身。從這個(gè)角度來(lái)看，這些制度規(guī)則不能被視為是以目標(biāo)和結(jié)果來(lái)主導(dǎo)的。在規(guī)劃理論中，這是一個(gè)不斷出現(xiàn)的話題。規(guī)劃師們陶醉于調(diào)整機(jī)構(gòu)及決策體系以便他們的方案能夠容易得到實(shí)施。但是，這種調(diào)整只是在極個(gè)別案例上真的發(fā)生了（如某個(gè)特殊的國(guó)家性項(xiàng)目）。通常情況下，在不同團(tuán)體間建立新的相互關(guān)系并不明智。普適性規(guī)則的特點(diǎn)就在于能夠?yàn)椴煌膫€(gè)案提供穩(wěn)定的指導(dǎo)，不應(yīng)該因?yàn)槟承r(shí)候一些特定的方案而改變。實(shí)踐中的制度反映第三個(gè)層次的制度分析最為重要，因?yàn)樗苯庸芾硪?guī)劃實(shí)踐與政策。它也是政策目標(biāo)和當(dāng)前規(guī)劃師、政策制定者所面臨的問(wèn)題的提煉。在這個(gè)層次的制度思考和行動(dòng)上，市民、規(guī)劃師和政客的愿望是至高無(wú)上的。人們期望空間規(guī)劃師提出戰(zhàn)略設(shè)想來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題。因此規(guī)劃理論不可能直接達(dá)成這一以目標(biāo)為主導(dǎo)的任務(wù)。從制度角度來(lái)看，規(guī)劃師和制定政策者對(duì)上述的社會(huì)和文化規(guī)則敏感到什么程度？他們又何種程度地將其添加至規(guī)范的含義中？更重要的是規(guī)劃的目標(biāo)要意識(shí)到這些方面的規(guī)范。前面已經(jīng)講過(guò)，關(guān)于對(duì)規(guī)劃師地位的確定是在政治、經(jīng)濟(jì)和政策領(lǐng)域建立的。規(guī)劃師是否對(duì)此地位擁有足夠的了解？或是說(shuō)他們學(xué)會(huì)制度地思考了嗎？這是規(guī)劃理論一個(gè)迫切的任務(wù)。一旦規(guī)劃師更多地意識(shí)到他們位置的本質(zhì)，最終他們?cè)趯?shí)踐中就會(huì)變得富有成效。對(duì)于規(guī)劃理論這種與實(shí)際相脫離的批判看上去有點(diǎn)苛求：為什么規(guī)劃理論不能簡(jiǎn)單地只考慮戰(zhàn)略行動(dòng)的方法？答案是規(guī)劃實(shí)踐常常僅關(guān)注目標(biāo)、問(wèn)題和可能的成果，這樣有時(shí)反而使得規(guī)劃的影響被削弱；另一方面，批判性地對(duì)機(jī)制進(jìn)行反思能夠使機(jī)制得到結(jié)構(gòu)性的改善。荷蘭住房政策的發(fā)展是這方面的成功案例。十年前，由于盲目地關(guān)注政策目標(biāo)，公共住房陷入了困境。從一個(gè)角度說(shuō)，由于存在太多這方面的政策方法，即使是住房專(zhuān)家也不了解政策的最終效果會(huì)如何。荷蘭住宅發(fā)展秘書(shū)長(zhǎng)Heerma決定對(duì)住房政策進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的調(diào)整。他采用制度的視角關(guān)注荷蘭住房發(fā)展的未來(lái)，其中明確地將關(guān)于制度的規(guī)則和以目標(biāo)為導(dǎo)向的政策條款分開(kāi)。在住房市場(chǎng)中公共與私人的角色地位已經(jīng)發(fā)生了決定性、根本性的改變，需要矯正以目標(biāo)為導(dǎo)向的政策手段來(lái)適應(yīng)這種新關(guān)系。從那時(shí)起，每當(dāng)需要某項(xiàng)新政策，首先要調(diào)查它是否符合體制的普適性規(guī)范和規(guī)則。制度地思考問(wèn)題使現(xiàn)在住房政策成為荷蘭最有效的政策之一（Salet1999）。事情之所以轉(zhuǎn)變是因?yàn)閷W(xué)會(huì)了在制度環(huán)境下思考問(wèn)題，而不是僅僅考慮目標(biāo)和直接解決問(wèn)題。規(guī)劃師必須從思想上自我改變，尤其因?yàn)樗麄兛偸且_(dá)成某些特定的政策目標(biāo)而很少?gòu)闹贫鹊慕嵌瓤紤]問(wèn)題。開(kāi)發(fā)規(guī)劃（DevelopmentalPlanning）的新挑戰(zhàn)空間規(guī)劃的特點(diǎn)在于試圖對(duì)結(jié)果加以控制。而它對(duì)于制度的反映已經(jīng)微弱到了值得警惕的程度。荷蘭空間戰(zhàn)略規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)可以說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題。荷蘭法律框架為此提供了一些指導(dǎo)。在實(shí)際制定國(guó)土規(guī)劃報(bào)告時(shí)，毫無(wú)疑問(wèn)是要收集、表達(dá)共同的理想，然而這些國(guó)土規(guī)劃卻包含了非常具體的政策條款，按照系統(tǒng)的制度原則這應(yīng)當(dāng)是其他層次政府考慮的事。國(guó)土規(guī)劃在很多方面雄心勃勃，例如提出（在特定的A、B或C區(qū)位的）選址政策，區(qū)域和地方的公共交通、停車(chē)政策，地方空間決策，綠化空間定位（實(shí)際在此處已經(jīng)有了很多的開(kāi)發(fā)行為）等。這些本質(zhì)上都取決于不同的選址決策，不應(yīng)該樂(lè)觀地在中央的層次上決定。最近一系列的研究表明，這些國(guó)家層面的宏偉規(guī)劃在區(qū)域和地方上收效甚微。在空間規(guī)劃中同樣需要考慮相關(guān)的經(jīng)濟(jì)體制的制度關(guān)系含義。規(guī)劃必須更重視私人團(tuán)體使用空間的行為和動(dòng)機(jī)，而不是項(xiàng)目本身。這樣在一些子市場(chǎng)（尤其是家庭、公司、公共設(shè)施和購(gòu)物中心）中，規(guī)劃就能更好了解市場(chǎng)參與者的決策行為特征，從而制定更科學(xué)的規(guī)劃。空間規(guī)劃師應(yīng)當(dāng)更多地鉆研次一級(jí)市場(chǎng)的運(yùn)作規(guī)律，尋找對(duì)私人角色更合適和可行的模式。這樣的例子很多。過(guò)去三十年的空間規(guī)劃將使不斷擴(kuò)張的城市活動(dòng)在空間上聚集作為最高的政治標(biāo)準(zhǔn)，希望以此保護(hù)綠色的農(nóng)村區(qū)域。然而，這些流行的規(guī)劃方案忽視了使用空間的主要角色的行為模式。這段時(shí)期，由于期望實(shí)現(xiàn)空間上聚集的城市高密度理想，在城市區(qū)域一邊倒地注重公共交通設(shè)施；同時(shí)卻很少考慮中產(chǎn)階級(jí)和上層階級(jí)，市場(chǎng)需要提供更多的空間和更好的可達(dá)性給這些顧客。這項(xiàng)空間集聚的政策在實(shí)際上卻推動(dòng)了公司和家庭不斷向外擴(kuò)展。即使是那些傳統(tǒng)上和經(jīng)濟(jì)上都依附城市的公司和零售商業(yè)，最初對(duì)在城市邊緣投資猶豫不決，后來(lái)也不能在這個(gè)郊區(qū)化的大趨勢(shì)中無(wú)動(dòng)于衷。十年前，F(xiàn)rieden和Sagalyn描述了在美國(guó)發(fā)生的同樣的過(guò)程。他們還說(shuō)明了美國(guó)的大都市規(guī)劃如何從此走向以開(kāi)發(fā)為導(dǎo)向的工作方法（Frieden&Sagalyn1989）。最后，空間規(guī)劃的地位也很大程度上要受政治和行政結(jié)構(gòu)的影響。當(dāng)城市聚集的空間政策操控在分析文化的行政管理環(huán)境中，所有的政府都有各自的發(fā)展目標(biāo)，規(guī)劃的作用就會(huì)被削弱。荷蘭的集約城市政策從來(lái)沒(méi)有取得過(guò)巨大的成功。人們已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注行政關(guān)系的問(wèn)題，試圖積極地去適應(yīng)大城市空間發(fā)展意圖的政策尺度。然而不幸的是，試圖通過(guò)引入“城市省”（cityprovince）來(lái)重新劃定大都市政府邊界的嘗試失敗了。國(guó)外已有的經(jīng)驗(yàn)表明，可以采取一些新的和更具創(chuàng)造性的解決辦法，從而在空間和行政管理的動(dòng)態(tài)變化中尋求一致性。對(duì)于這三種制度體制的簡(jiǎn)要回顧說(shuō)明，在這個(gè)不停變幻的世界上，當(dāng)規(guī)劃師能夠?qū)ψ陨淼匚坏暮x有更多的反思，戰(zhàn)略空間規(guī)劃就能擁有更大的可信度和更好的指導(dǎo)作用。同樣，規(guī)劃也必須更重視與規(guī)劃相關(guān)的社會(huì)和文化規(guī)范的作用。如果規(guī)劃希望起到真正的戰(zhàn)略作用，規(guī)劃必須合理地反映社會(huì)期望的發(fā)展。在這一章的開(kāi)頭，我說(shuō)過(guò)需要把規(guī)劃由反映共同的理想轉(zhuǎn)化為發(fā)展的規(guī)劃。荷蘭的國(guó)土規(guī)劃目前做的正是如此。一個(gè)生動(dòng)和現(xiàn)實(shí)的例子是具有傳奇性的“蘭斯塔德”（Randstad）的空間規(guī)劃。本文將以此結(jié)束這場(chǎng)討論。蘭斯塔德是荷蘭西部最重要的城市地區(qū)的名稱(chēng)，它包括四個(gè)最大的城市：阿姆斯特丹、鹿特丹、烏德勒克和海牙。這個(gè)概念從20世紀(jì)50年代的第一次國(guó)土規(guī)劃中出現(xiàn)后保留至今。這個(gè)詞匯甚至被收入荷蘭語(yǔ)。對(duì)于這個(gè)概念空間功能的理解集中于它的外向?qū)蛐浴?0世紀(jì)50年代，空間規(guī)劃政策顯示荷蘭的整個(gè)西部地區(qū)（蘭