新能源稅收政策經(jīng)驗淺談

一、完善新能源稅收政策的意義

全球經(jīng)濟發(fā)展帶來能源消耗迅速增長，傳統(tǒng)化石能源的供求矛盾日益突出，使用化石能源給生態(tài)環(huán)境帶來的壓力也日漸沉重。我國是一個能源消費大國，大量傳統(tǒng)化石能源的使用導(dǎo)致環(huán)境污染嚴重，制約了我國的可持續(xù)發(fā)展。因此，加快新能源的開發(fā)利用，提高新能源的消費比重，對于促進節(jié)能減排、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展都具有重要意義。新能源產(chǎn)業(yè)是一種具有正外部效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)。與傳統(tǒng)能源相比，新能源的開發(fā)與生產(chǎn)前期投入比較大，短期內(nèi)經(jīng)濟效益不明顯，對于市場經(jīng)濟條件下理性的經(jīng)濟個體而言，主動選擇新能源產(chǎn)業(yè)則意味著一定時期內(nèi)的經(jīng)濟投入與經(jīng)濟效益預(yù)期不一致[1]。針對新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的這種“市場失靈”現(xiàn)象，必須通過政府的政策干預(yù)來解決，而稅收政策就是一種有效的調(diào)控手段。政府可以通過削減稅率、投資抵免、加速折舊、虧損彌補等稅收優(yōu)惠政策降低新能源開發(fā)成本，鼓勵對新能源的投資，促進新能源產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給。目前我國的新能源產(chǎn)業(yè)尚屬于幼稚產(chǎn)業(yè)，大多數(shù)新能源技術(shù)還處在研究開發(fā)階段，生產(chǎn)規(guī)模和市場需求都比較小，因此更需要國家通過有效的稅收政策加以支持。

二、當前我國新能源稅收政策的基本現(xiàn)狀和不足

我國新能源稅收政策概況增值稅方面：①對屬于生物質(zhì)能的城市生活垃圾發(fā)電實行增值稅即征即返政策，對風力發(fā)電實行增值稅減半征收①；②對縣以下小型水力發(fā)電單位生產(chǎn)的電力，按6%的稅率計算繳納增值稅，對部分大型水電企業(yè)實行增值稅退稅政策；③對國家批準的定點企業(yè)生產(chǎn)銷售的變性燃料乙醇實行增值稅先征后退。消費稅方面：對國家批準的定點企業(yè)生產(chǎn)銷售的變性燃料乙醇實行免征消費稅政策②。企業(yè)所得稅方面：①對綜合利用廢棄資源如地熱、農(nóng)林廢棄物生產(chǎn)電力、熱力的內(nèi)資企業(yè)，在5年內(nèi)減征或免征所得稅；②對符合相關(guān)政策規(guī)定的新能源利用的內(nèi)資企業(yè)實行加速折舊、投資抵免等方面的稅收優(yōu)惠；③對設(shè)在國務(wù)院規(guī)定地區(qū)的外商投資企業(yè)，屬于可再生能源電力利用項目的，可以按15%的稅率征收企業(yè)所得。進口環(huán)節(jié)稅收方面：對國內(nèi)投資項目和外商投資項目進口部分的新能源設(shè)備，如風力發(fā)電機與光伏電池，在規(guī)定范圍內(nèi)免征進口關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。地方性稅收方面：一些地區(qū)以加快新能源設(shè)備折舊的方式來提供稅收優(yōu)惠，還有一些地區(qū)對風電機占地減免城鎮(zhèn)土地使用稅。

我國新能源稅收政策的缺陷首先，我國現(xiàn)行的稅收政策在促進新能源發(fā)展方面缺少系統(tǒng)性。相關(guān)的稅收優(yōu)惠主要體現(xiàn)在增值稅和企業(yè)所得稅的減免、關(guān)稅和消費稅的免征方面。優(yōu)惠對象也僅限于少數(shù)新能源、少數(shù)項目。其次，現(xiàn)行新能源稅收政策體系的權(quán)威性、穩(wěn)定性弱。主要是現(xiàn)行的有關(guān)稅收政策大多體現(xiàn)為部門的臨時性文件、法律層級太低、稅務(wù)部門執(zhí)行強制力不夠、納稅人的預(yù)期也不夠[2]。再次，當前稅收手段的運用過于簡單化，對促進新能源發(fā)展的調(diào)控功能較弱。這主要體現(xiàn)在兩方面：一是優(yōu)惠政策集中于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而相對忽略了對消費環(huán)節(jié)的激勵；二是政策側(cè)重鼓勵新能源發(fā)展，而對抑制傳統(tǒng)能源消費的調(diào)控力度欠缺。最后，有些新能源稅收政策在設(shè)計過程中未能充分考慮新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際情況，導(dǎo)致政策針對性不強。例如，根據(jù)目前企業(yè)所得稅法，符合條件的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目的所得，自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬的納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅。但是從新能源企業(yè)自身的營利發(fā)展特點看，最初幾年難有盈利，因此企業(yè)實際上享受不到3年免稅期的優(yōu)惠待遇。

三、新能源稅收政策的相關(guān)國際經(jīng)驗介紹

近年來，發(fā)達國家和一些發(fā)展中國家都十分重視新能源對未來能源供給的作用，紛紛采取各種措施支持新能源的技術(shù)開發(fā)、市場開拓和推廣應(yīng)用，而稅收政策就是其中一種重要的政策支持工具。這些國家的新能源稅收政策對我國具有一定的借鑒意義。

美國的新能源稅收政策

美國是目前世界上新能源稅收政策體系最為完善的國家，各種稅收政策的涉及面廣，體系較完整。具體來看，其主要內(nèi)容包括：

1.直接減稅美國聯(lián)邦政府規(guī)定，對太陽能和地熱項目永久性減稅10%，對風能和生物質(zhì)能發(fā)電實行為期10年的產(chǎn)品減稅，對于符合條件的新能源發(fā)電系統(tǒng)并屬于州政府和市政府所有的電力公司和其它非盈利的電力公司給予為期10年的減稅，等等。

2．加速折舊《1978年能源稅收法》規(guī)定新能源企業(yè)可以獲得各種各樣的稅收優(yōu)惠政策和五年的加速折舊方案。

3．企業(yè)所得稅抵免技術(shù)開發(fā)抵稅。開發(fā)利用太陽能、風能、地熱和潮汐的發(fā)電技術(shù)，投資總額的25%可以從當年的聯(lián)邦所得稅中抵扣，同時其形成的固定資產(chǎn)免交財產(chǎn)稅。生產(chǎn)抵稅。風能和閉合回路生物質(zhì)能發(fā)電企業(yè)自投產(chǎn)之日起10年內(nèi)，每生產(chǎn)1千瓦時的電能可享受從當年的個人或企業(yè)所得稅中免交美分的待遇。2003年，美國將抵稅優(yōu)惠額度提高到每千瓦時美分，享受稅收優(yōu)惠的新能源范圍也從原來的兩種擴大到風能、生物能、地熱、太陽能、小型水利灌溉發(fā)電工程等[3]。

4．個人所得稅抵免家庭住宅所有者可享受太陽能熱水器、暖氣和空調(diào)系統(tǒng)及風能系統(tǒng)的稅收優(yōu)惠。根據(jù)有關(guān)政策規(guī)定，家庭安裝專用的太陽能熱水系統(tǒng)可獲得相當于成本的最初的2,000美元中的30%及2,000美元以上不超過8,000美元部分的20%的個人所得稅抵免。

英國的新能源稅收政策

英國政府將新能源看成是替代化石能源的主要途徑，是解決生態(tài)環(huán)境的重要措施，為此通過包括稅收政策在內(nèi)的各種手段促進新能源發(fā)展。

1．氣候變化稅英國新能源稅收政策中最主要也是最富特色之處在于氣候變化稅。為了鼓勵開發(fā)新能源,英國政府開征了以工業(yè)、商業(yè)和公共等耗能部門為對象的氣候變化稅以替代化石能源稅。氣候變化稅實行從量計征，其中：電力每千瓦便士；天然氣每千瓦便士；液化氣每公斤便士；其它燃料每公斤便士。英國政府同時規(guī)定，小型水電站和由可再生能源提供的電力以及熱電聯(lián)供系統(tǒng)生產(chǎn)的熱、電資源用戶可申請免稅。氣候變化稅收入主要用于支持可再生能源發(fā)展和熱電聯(lián)供項目。氣候變化稅的優(yōu)點是政府不再扮演交易員的角色,使新能源市場更加符合市場理念。新能源由供方機制向買方機制轉(zhuǎn)變,更有利于新能源的市場化導(dǎo)向發(fā)展。

2．發(fā)電稅作為非礦物燃料義務(wù)條例的一部分，英國政府政府還向供電公司征收礦物燃料發(fā)電稅，用于補貼新能源的發(fā)電。稅率高低則因不同地區(qū)和時期而異，英格蘭和威爾士的稅率原先為1％，目前已經(jīng)提高到了％。蘇格蘭的稅率也由原來的％提高到了％③。

3．其它稅收優(yōu)惠除了氣候變化稅和發(fā)電稅外，英國還通過對企業(yè)新能源技術(shù)研發(fā)支出給予稅收抵免等稅收政策手段來鼓勵和支持新能源的開發(fā)與利用。

丹麥的新能源稅收政策

20世紀70年代以來，丹麥在秸稈發(fā)電、風能、太陽能等新能源的開發(fā)利用上取得了較顯著的成績，這與政府的稅收扶持政策關(guān)系密切。

1．能源稅和碳稅丹麥率先征收了能源稅和碳稅，鼓勵發(fā)展低碳的可再生能源，鼓勵企業(yè)和個人節(jié)約能源和提高能源效率。到2005年，丹麥的石油消費減少了近1,000萬噸，占能源消費的比例不到42%，相對應(yīng)的天然氣、煤炭和可再生能源的比例則從不到1%，分別上升到%、%和%④。丹麥政府在其制定的2008年~2011年能源計劃中，提出進一步對能源稅進行改革，主要措施是從2008年開始提高二氧化碳稅和從2010年開始實施新的氮氧化物稅標準。丹麥所征收的能源稅和碳稅大量用于補貼新能源的技術(shù)研究和開發(fā)。

2．對新能源的減免稅丹麥政府自1976年開始啟動新能源的研發(fā)工程。對于秸稈發(fā)電、風電等新能源，丹麥政府免征能源稅、碳稅等環(huán)境稅。同時，丹麥政府還通過對資源綜合利用、循環(huán)利用的能源生產(chǎn)和對環(huán)保高效的熱電項目實行免稅等一系列措施，以激勵新能源發(fā)展，提高能源的利用效率，降低環(huán)境污染。

印度的新能源稅收政策

近年來一些發(fā)展中國也紛紛采取了一些政策措施，支持本國新能源的發(fā)展。具有代表性的是印度，印度作為發(fā)展中國家中新能源利用較快的國家，其風力發(fā)電發(fā)展最為迅速。印度政府支持風力發(fā)電的具體稅收政策包括：

1．免繳增值稅印度為促進可再生能源行業(yè)發(fā)展，全部免除風電設(shè)備制造業(yè)和風電業(yè)增值稅。

2．關(guān)稅優(yōu)惠印度為降低可再生能源企業(yè)的投資成本，對風電整機設(shè)備進口提供25%的優(yōu)惠關(guān)稅稅率，散件進口不征任何關(guān)稅。

3．加速折舊印度政府規(guī)定，安裝風力發(fā)電的基本設(shè)備可在第一年享受100%的加速折舊政策。

4．所得稅抵免印度規(guī)定風力發(fā)電企業(yè)在最初5年內(nèi)享受免繳企業(yè)所得稅等優(yōu)惠政策。除上述的加速折舊和5年優(yōu)惠政策之外，工業(yè)企業(yè)利潤用于投資風電的部分還可免交36%的所得稅。

韓國的新能源稅收政策

韓國稅法確立了以下新能源稅收優(yōu)惠政策并無歧視地給予所有符合規(guī)定條件的企業(yè)[4]。

1．為提高生產(chǎn)能力的新能源設(shè)備投資的稅收抵免居民或本國企業(yè)投資以下設(shè)備的，其投資額的5%可以從所得稅和公司稅中扣除：用于改進工業(yè)和自動化的設(shè)備；采用先進技術(shù)工藝的設(shè)備；用于更新過時設(shè)備的設(shè)備。

2．對用于特殊目的的設(shè)備投資的稅收抵免居民和企業(yè)投資以下設(shè)備，投資額的5%可以從所得稅和公司稅中扣除：節(jié)能設(shè)備；防污染設(shè)備；環(huán)保設(shè)備；礦山安全設(shè)備；燃氣安全設(shè)備。

3．節(jié)能設(shè)備投資的準備金韓國允許購買節(jié)能設(shè)備的公司預(yù)留準備金，并且可以將最多相當于相關(guān)稅務(wù)年度投資總額15%的金額從投資年度的應(yīng)納稅所得額中扣除，隨后兩年也可以同樣處理。

波羅的海沿岸國家的新能源稅收政策波羅的海沿岸國家支持新能源發(fā)展的稅收政策主要體現(xiàn)在消費環(huán)節(jié)方面，既有對新能源消費的鼓勵政策，也有對傳統(tǒng)能源消費的限制政策。

1．新能源的增值稅優(yōu)惠政策立陶宛對生物燃料免征增值稅，這項措施對促進交通領(lǐng)域使用生物燃料和其它可再生能源、推行歐盟2003年第30號指令的實施起著積極的推動作用[5]。

2．增加傳統(tǒng)能源的增值稅稅負由于家庭直接用熱一般來自富熱燃料，而它對環(huán)境是有害的，因此拉脫維亞共和國從2005年7月1日起對家庭直接用熱開征稅率為18%的增值稅，而在這之前對家庭直接用熱是不征收任何增值稅的。

四、國外新能源稅收政策對我國的啟示和借鑒

新能源稅收政策的國際經(jīng)驗啟示

1．稅收政策貫穿新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展全階段新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要經(jīng)歷“前生產(chǎn)—生產(chǎn)—市場化—消費”四大階段[6]，從國際實踐看，稅收政策既要大力支持新能源的技術(shù)研發(fā)，又要積極促進新能源技術(shù)的商業(yè)化運用，既要重視為新能源產(chǎn)品的生產(chǎn)提供優(yōu)惠的政策環(huán)境，也要注重鼓勵對新能源產(chǎn)品的消費和使用。我國今后也有必要從“前生產(chǎn)—生產(chǎn)—市場化—消費”四個環(huán)節(jié)入手，構(gòu)建全面覆蓋新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展全階段的稅收政策體系。

2．對新能源的激勵政策和對傳統(tǒng)能源的約束機制相結(jié)合西方國家在通過稅收優(yōu)惠政策促進新能源研究、開發(fā)、生產(chǎn)、消費的同時，還注重抑制傳統(tǒng)能源消費需求。如英國征收氣候變化稅和發(fā)電稅，丹麥征收能源稅和碳稅等。通過降低新能源稅負，同時增加傳統(tǒng)能源稅負，可以起到調(diào)整新能源和傳統(tǒng)能源相對價格的作用，從而推動能源利用結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。

3．直接激勵與間接引導(dǎo)相結(jié)合稅收支持新能源發(fā)展的重心由直接減免稅等直接型優(yōu)惠向加速折舊、稅收抵免等間接型優(yōu)惠轉(zhuǎn)變，是當前國際上的通行做法。我國在完善新能源稅收政策過程中也應(yīng)當堅持這一發(fā)展方向，除了必要的直接優(yōu)惠政策外，還要更充分、更靈活地運用好各種間接優(yōu)惠政策，改變目前稅收手段運用過于單一化的現(xiàn)狀，進一步增強稅收政策的調(diào)控效力。

4．新能源稅收政策的法制化以美國為代表的西方發(fā)達國家非常重視通過法律手段將新能源稅收政策予以規(guī)范化、制度化，在法律條文中對相關(guān)稅收優(yōu)惠政策作出詳細的規(guī)定，從而使新能源稅收激勵措施具有確定性和可行性，防止新能源稅收政策效力層次低、政出多門等現(xiàn)象。我國現(xiàn)行新能源稅收政策的法律層級偏低，有必要加強立法。

對完善我國新能源稅收政策的一些具體建議

1．調(diào)整和完善新能源增值稅政策對新能源企業(yè)實行更為優(yōu)惠的增值稅稅率；對新能源產(chǎn)品實行與小水電相同的6%的增值稅稅率。

2．調(diào)整和完善新能源企業(yè)所得稅政策對所有的新能源產(chǎn)品一律規(guī)定減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；對購置新能源產(chǎn)品的設(shè)備，在一定額度內(nèi)實行投資抵免，當年不足抵免的，可在以后年度內(nèi)逐年延續(xù)抵免；加大對新能源設(shè)備和產(chǎn)品研發(fā)費用的稅前抵扣比例，并設(shè)置免稅期間和低稅率。

3．調(diào)整和完善個人所得稅中涉及新能源產(chǎn)業(yè)的優(yōu)