公有制財(cái)產(chǎn)的物權(quán)法構(gòu)造

一

公有制財(cái)產(chǎn)如何與市場經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)，如何進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)體制，成為當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)改革工作中的重點(diǎn)與難點(diǎn)。所謂公有制財(cái)產(chǎn)進(jìn)入市場，其基本要求就是要按照產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)重新配置傳統(tǒng)體制下的公有制財(cái)產(chǎn)；從物權(quán)法律制度層面來說，就是要將市場體制下各方當(dāng)事人對公有制財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，用物權(quán)法規(guī)范固定下來，并確立為市場交易制度。在這個(gè)意義上，本文稱之為“公有制財(cái)產(chǎn)的物權(quán)法構(gòu)造”。這是我國物權(quán)立法的難點(diǎn)與重點(diǎn)。

展開討論的兩個(gè)基本前提是：首先，土地等基本生產(chǎn)資料的國家所有與集體所有是我國經(jīng)濟(jì)制度的基本現(xiàn)實(shí)，這構(gòu)成我國物權(quán)法律制度建設(shè)的基礎(chǔ)。第二，經(jīng)濟(jì)學(xué)上認(rèn)為產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)特征是排他性，也就是說，一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的所有者有權(quán)不讓他人擁有和積極地使用該財(cái)產(chǎn)，并有權(quán)獨(dú)自占有在使用該財(cái)產(chǎn)時(shí)所產(chǎn)生的效益。產(chǎn)權(quán)確定個(gè)體的自由支配領(lǐng)域，使有關(guān)產(chǎn)權(quán)的效益和成本的“內(nèi)部化”成為可能，即只有當(dāng)有關(guān)產(chǎn)權(quán)的成本和效益能對財(cái)產(chǎn)所有者的預(yù)期和決策產(chǎn)生完全的、直接的影響時(shí)，他人對該財(cái)產(chǎn)的估價(jià)才能傳送給所有者，所有者才有動力將其財(cái)產(chǎn)投于他人歡迎的用途。而物權(quán)正是產(chǎn)權(quán)的法律表達(dá)，物權(quán)法對各項(xiàng)物權(quán)的設(shè)置應(yīng)該具備產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)特征。所以我們認(rèn)為，公有制財(cái)產(chǎn)的物權(quán)法構(gòu)造的基本思路與方向，應(yīng)該是在土地等基本生產(chǎn)資料的公有制基礎(chǔ)上，以個(gè)體產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)機(jī)制建立與強(qiáng)化個(gè)體對公有制財(cái)產(chǎn)進(jìn)行獨(dú)立支配的權(quán)利，從而期望通過市場機(jī)制使公有制財(cái)產(chǎn)得盡其用。當(dāng)然，引入個(gè)體產(chǎn)權(quán)機(jī)制并非要把公有制財(cái)產(chǎn)就地轉(zhuǎn)化為私有財(cái)產(chǎn)。

以下結(jié)合梁慧星教授與王利明教授分別提出的“物權(quán)法建議稿”與全國人大法制工作委員會正式提出的《物權(quán)法征求意見稿》，分別談?wù)剣宜兄婆c集體所有制財(cái)產(chǎn)的物權(quán)法構(gòu)造。

二

按照經(jīng)濟(jì)屬性及其實(shí)際管理狀況來說，國家所有制財(cái)產(chǎn)有資源性、經(jīng)營性、行政性與公益性財(cái)產(chǎn)等幾種類別。其中公益性財(cái)產(chǎn)是指國家所有的供公眾免費(fèi)使用的公共設(shè)施，如公路、街道、公園等。這類財(cái)產(chǎn)具有使用上的非排他性，由于普遍存在的“搭便車”現(xiàn)象，也不具備向個(gè)別使用者收費(fèi)的現(xiàn)實(shí)性，所以需要由政府以公共稅收來興建并維持，無法引入個(gè)體產(chǎn)權(quán)機(jī)制。而對于其他類型的財(cái)產(chǎn)，個(gè)人產(chǎn)權(quán)機(jī)制的引入應(yīng)該是物權(quán)法制改革的方向。

資源性財(cái)產(chǎn)主要是指國有土地與礦產(chǎn)等各種自然資源。在這一領(lǐng)域引入個(gè)體產(chǎn)權(quán)機(jī)制的方式就是通過用益物權(quán)制度，使個(gè)人得以對各種國家所有制資源進(jìn)行開發(fā)、利用。很多學(xué)者提到物權(quán)法“從所有到利用”的發(fā)展趨勢，但是我們應(yīng)該注意到，這里所謂的趨勢在西方與在我國有著截然不同的意義。在西方社會的市場經(jīng)濟(jì)體制下，用益物權(quán)制度是市場交易制度，作為平等市場主體的物之所有人與非所有人據(jù)此就有關(guān)物之所有與利用上的利益達(dá)成合意，使非所有人有機(jī)會借他人之物滿足自己的生產(chǎn)、生活需要，同時(shí)所有人的利益也通過地租的方式得以實(shí)現(xiàn)。在我國，要強(qiáng)調(diào)用益物權(quán)制度在建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)體制方面的基礎(chǔ)性意義。也就是王澤鑒先生談到的：應(yīng)使公有財(cái)產(chǎn)權(quán)依物權(quán)法享有私法上的自由，使公有財(cái)產(chǎn)經(jīng)由私法進(jìn)入市場。有限公司2001年版，第236—237頁。）這就意味著：一方面，國家將成為市場主體，而不再是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃制定者與社會資源的調(diào)度者，不能夠高高在上向其他市場主體發(fā)號施令，而應(yīng)該與其遵守共同的市場游戲規(guī)則，甚至?xí)艿教貏e規(guī)則的限制；另一方面，通過用益物權(quán)制度，非所有人能夠獲得對國家所有的土地及其他資源的獨(dú)立支配權(quán)，不僅可以對抗其他市場主體，也擁有對抗作為市場主體的國家的法律效力。這既是市場經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)權(quán)明晰的要求，也是各項(xiàng)土地利用權(quán)利自由流轉(zhuǎn)的需要。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的法律理論和實(shí)踐一直不承認(rèn)土地所有權(quán)以外的他物權(quán)的存在，實(shí)際上卻不得不認(rèn)可農(nóng)民對集體土地的宅基地以及城市居民因私有房屋對國有土地的使用；時(shí)至今日，民法學(xué)上普遍確認(rèn)的現(xiàn)有用益物權(quán)實(shí)際上還沒有形成地位獨(dú)立、效力明確的用益物權(quán)，充其量不過是與用益物權(quán)相近似的權(quán)利而已。用益物權(quán)在物權(quán)法體系中以所有權(quán)為邏輯淵源，但是并不依附于所有權(quán)，我國物權(quán)法應(yīng)該在強(qiáng)化用益物權(quán)的效力方面多下筆墨。具體說來，物權(quán)法應(yīng)該在兩個(gè)方面努力：由于國家與個(gè)體之間在力量對比上有著巨大的懸殊，而且民事主體與行政主體的雙重身分對國家的強(qiáng)勢地位又起著強(qiáng)化作用，因而物權(quán)法在公有制財(cái)產(chǎn)上設(shè)置各種權(quán)利時(shí)，應(yīng)盡量消解國家的強(qiáng)者地位，弱化國家的“實(shí)質(zhì)所有者”角色。這一主張并不是要否定國家的所有者主體地位，而是主張將國家的實(shí)質(zhì)所有者角色予以消極化，弱化其對財(cái)產(chǎn)進(jìn)行積極意思表示的能力，從而甚至促使國家所有權(quán)向“價(jià)值收益權(quán)”方向發(fā)展。讓人不無憂慮的是，《征求意見稿》雖然設(shè)置了用益物權(quán)通則，但是其不僅對限制國家的權(quán)力輕描淡寫，更有甚者，其第118條的規(guī)定又將“王利明稿”本來只是針對土地之外的其他自然資源的開發(fā)利用而設(shè)置的“特許物權(quán)”制度發(fā)揚(yáng)光大，將對土地利用的權(quán)利也歸入“特許”之列，這無疑為行政部門對民事權(quán)利領(lǐng)域的干預(yù)打開了方便之門。為了達(dá)到強(qiáng)化個(gè)體利用者地位和權(quán)利效能的目的，應(yīng)該按照完整產(chǎn)權(quán)的要求設(shè)置有關(guān)權(quán)利的具體內(nèi)容。兩部學(xué)者建議稿以及《征求意見稿》在這方面都做出了一定的努力，如均確認(rèn)地上權(quán)的完整的占有、使用、收益以及包括出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等方式的處分權(quán)能。遺憾的是，學(xué)者建議稿的一些很有價(jià)值的制度建議-如通過地上權(quán)人的單方面意思表示使其權(quán)利得以延續(xù)的制度，如“梁慧星稿”第218條將土地所有人撤銷基地使用權(quán)的事由加以嚴(yán)格限定，同時(shí)第221條將基地使用權(quán)的續(xù)期請求權(quán)賦予基地使用權(quán)人，“王利明稿”第242條也有類似的內(nèi)容-沒有反映在《征求意見稿》中。物權(quán)法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持傳統(tǒng)物權(quán)法的基本觀念，明確物權(quán)法中的“國有資產(chǎn)”范疇僅限于土地、房屋等有體物財(cái)產(chǎn)。其他國有資產(chǎn)如股權(quán)、債權(quán)等資產(chǎn)則應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)的法律來規(guī)定與調(diào)整，國家依法只能以符合該等權(quán)利的法律性質(zhì)的方式進(jìn)行管理與行使，而不能采取物權(quán)法上對物的直接支配方式。

經(jīng)濟(jì)學(xué)界與法學(xué)界普遍認(rèn)為，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制形成了公有制財(cái)產(chǎn)的“主體虛位”狀況，從根本上改變這一狀況應(yīng)該是市場經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)的重要目標(biāo)，否則無法使公有制財(cái)產(chǎn)物盡其用。在物權(quán)法上可以通過建立公法法人所有權(quán)制度解決這個(gè)問題，使“主體到位”。“王利明稿”在解決國家所有權(quán)“主體虛位”方面作了一些嘗試，其第109條、第113條、第114條、第115條、第116條意圖就在于明確各實(shí)際行使國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的單位，包括中央和地方政府、國有資產(chǎn)管理部門、國家興辦的事業(yè)單位等相對獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)主體地位。《征求意見稿》也基本上接受了這一制度框架。但是，似乎出于對現(xiàn)有體制的敬畏，有關(guān)條文在對這些單位的授權(quán)上過于謹(jǐn)慎，只以“依法享有占有、使用的權(quán)利”（“王利明稿”第115條、《征求

意見稿》第51—52條）或者“可以在法定范圍內(nèi)自主支配國家投入的財(cái)產(chǎn)”的字樣來表述。這一處理方式有兩方面的欠缺：一則，“國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)”由各級政府或者其他的公法法人分別享有和行使是客觀的事實(shí)，物權(quán)法不正式確認(rèn)其獨(dú)立的主體地位，確認(rèn)他們的所有權(quán)，就只能通過行政機(jī)關(guān)組織法及其他國有資產(chǎn)管理法等行政性法律規(guī)范加以規(guī)范，這不利于保持行政權(quán)力與市場的適當(dāng)距離以及統(tǒng)一市場主體制度的形成。再則，《征求意見稿》采取了“權(quán)能限制型”的傳統(tǒng)表述方式，即對國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與社會團(tuán)體所享有的國有財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行限制的方式是在內(nèi)容上加以分割，包括將收益權(quán)能隱去，以“依法處分”的警示建立一個(gè)外接于其他法律或者行政法規(guī)，從而對其權(quán)利進(jìn)行較靈活限制的“緊箍咒”等。這種方式不利于統(tǒng)一物權(quán)制度的形成，只能一方面使國家所有權(quán)的“主體虛位”狀況得以延續(xù)，另一方面又制造一批具有產(chǎn)權(quán)殘缺特征的“新型物權(quán)”，因而是不足取的。應(yīng)當(dāng)在民法總則中建立公法法人以及公益法人制度，將有關(guān)的公共管理職能或者公共利益要求具體化為公法法人的相應(yīng)權(quán)利能力與行為能力，在此基礎(chǔ)上，明確國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體依法享有所有權(quán)，從而杜絕各種似是而非的“類所有權(quán)”與“準(zhǔn)所有權(quán)”。另外值得注意的是，《征求意見稿》第52條羅列了各種事業(yè)單位，將本來已經(jīng)呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的企業(yè)化色彩并且已經(jīng)向企業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)型的單位，如電視臺、報(bào)社、出版社等均包括在內(nèi)，將其權(quán)利由法人財(cái)產(chǎn)權(quán)降格為“依法占有、使用、收益權(quán)”，應(yīng)該說是一種倒退。

三

經(jīng)濟(jì)學(xué)對目前的農(nóng)地制度缺陷的論述有很多，概括起來主要是：集體土地產(chǎn)權(quán)主體不清。而沒有明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，就不可能有較高的經(jīng)濟(jì)績效；土地產(chǎn)權(quán)殘缺，表現(xiàn)為農(nóng)民不能充分行使土地權(quán)利，只能進(jìn)行生產(chǎn)性種植和收益，而不能進(jìn)行自由的處分，結(jié)果將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最稀缺的土地資源排除在市場之外，從而犧牲了市場的激勵(lì)作用，造成農(nóng)村普遍的“清一色小農(nóng)式超小型土地經(jīng)營格局”；承包經(jīng)營權(quán)的不穩(wěn)定性。頻繁的土地調(diào)整和過短的承包期限，使農(nóng)民對土地的使用權(quán)缺乏安全感，不愿對土地追加投資，尤其是長期投資。也有的研究認(rèn)為農(nóng)地制度的改革應(yīng)該重視各種非效率的價(jià)值目標(biāo)，如農(nóng)地制度的社會保障和失業(yè)保險(xiǎn)功能、公平問題、農(nóng)民的自發(fā)選擇等。雖然較穩(wěn)定的地權(quán)能夠促使農(nóng)民增加土地投資、較自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)能夠提高資源配置效率，因而現(xiàn)有的農(nóng)地制度在這方面的缺陷確實(shí)造成了低效率；但是這種效率損失可能被現(xiàn)有農(nóng)地制度所承擔(dān)的社會保障和失業(yè)保險(xiǎn)功能所抵消，而且現(xiàn)有的農(nóng)地制度從長遠(yuǎn)來看也可能會促進(jìn)效率。法學(xué)上的討論則主要集中于對農(nóng)地承包權(quán)的法律性質(zhì)的討論，主流的意見認(rèn)為，應(yīng)該按照物權(quán)的屬性對在目前法律規(guī)范體系中仍屬債權(quán)定位的農(nóng)地承包權(quán)進(jìn)行改造。

我們認(rèn)為，物權(quán)法應(yīng)該一方面按照產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)以用益物權(quán)的方式設(shè)置農(nóng)民的農(nóng)地權(quán)利；而要在土地集體所有權(quán)之上設(shè)置并強(qiáng)化農(nóng)民個(gè)體的權(quán)利，就會進(jìn)一步牽涉到對集體所有制的改革與完善這一更深層的東西。對農(nóng)民個(gè)體權(quán)利的設(shè)置與強(qiáng)化有增進(jìn)效率的考慮，但絕不是違背公平的；物權(quán)法對集體所有制的改革與完善將在公有制以及物權(quán)制度的框架內(nèi)進(jìn)行，這可以說是為了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有制度所蘊(yùn)含而未充分伸張的公平價(jià)值。兩部“學(xué)者建議稿”及《征求意見稿》在強(qiáng)化農(nóng)地承包權(quán)的效力，按照產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)設(shè)置農(nóng)地權(quán)利方面，均作出了一定努力。這里針對幾個(gè)問題對其進(jìn)行對比與討論

1.兩部“學(xué)者建議稿”均未明確農(nóng)地承包權(quán)的主體范圍是否限于集體組織成員，立意是否在于對主體開放性的默許？準(zhǔn)許集體組織以外的人承包對于農(nóng)地的市場化發(fā)展當(dāng)然是好的，但是結(jié)合目前的鄉(xiāng)村集體所有制運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)踐，或許會給鄉(xiāng)村干部們不顧農(nóng)民的集體利益，向外發(fā)包為個(gè)人謀取利益打開制度便利的大門。更重要的是，這里包含著公平與效率之間的價(jià)值沖突與選擇：從集體所有制建立的歷史來看，集體財(cái)產(chǎn)是由農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化來的。由于戶籍制度對農(nóng)民流動的限制，可以說農(nóng)村的現(xiàn)存人口與建立集體所有制時(shí)候的農(nóng)民是有血緣與親緣上的承續(xù)關(guān)系的。從某種意義上講，他們是從前人那里“繼承”得到現(xiàn)有的集體財(cái)產(chǎn)，因而，如果允許集體組織以外的人參與農(nóng)地權(quán)利的初次分配，如何在經(jīng)濟(jì)利益與心理平衡上顧及到農(nóng)民的這種正當(dāng)要求，需要加以研究?！墩髑笠庖姼濉穼⑹欠裨试S外來人員承包的決定權(quán)交給集體組織成員，是對農(nóng)民的所有權(quán)的尊重，應(yīng)予肯定。但是，要使集體組織成員在其中的利益及意愿得到制度性的保障，還有賴于該制度行使上的具體程序設(shè)計(jì)以及更深層的集體所有權(quán)制權(quán)本身的改革。

2.針對現(xiàn)有農(nóng)地權(quán)利的“產(chǎn)權(quán)殘缺”，物權(quán)法應(yīng)該著力強(qiáng)化農(nóng)地承包權(quán)的法律效力。我們注意到，兩部“學(xué)者稿”及《征求意見稿》均將農(nóng)地承包權(quán)定義為“占有、使用、收益”的權(quán)利，對處分權(quán)又是諱莫如深。然而，從其具體制度設(shè)置上看，“梁慧星稿”許可荒山、荒地等上的農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和農(nóng)地出租、農(nóng)地使用權(quán)出資、農(nóng)地再發(fā)包、繼承方式的處分，只禁止農(nóng)地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓：“王利明稿”與《征求意見稿》對轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承等各種形式的處分均未設(shè)限制，實(shí)際上還是承認(rèn)農(nóng)地承包權(quán)的處分權(quán)能的。實(shí)際上，中央政府對這個(gè)問題已有較為明確的政策態(tài)度，“十五”計(jì)劃綱要中提到了“在長期穩(wěn)定土地承包經(jīng)營關(guān)系的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)積極探索土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革”。所以，應(yīng)該從確立完整產(chǎn)權(quán)的要求出發(fā)，明確規(guī)定農(nóng)地承包權(quán)的處分權(quán)能，充分放開農(nóng)地承包權(quán)包括自由轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的處分形式，以推動農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立與發(fā)展。而且，與是否允許外來人員參與承包農(nóng)地不同，集體組織成員轉(zhuǎn)讓農(nóng)地承包權(quán)屬于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的二級市場，收益歸于轉(zhuǎn)讓人，不發(fā)生效率與公平的沖突問題。

3.物權(quán)法確立農(nóng)民個(gè)體對土地的權(quán)利的同時(shí)，還應(yīng)該建立個(gè)體權(quán)利對公共權(quán)力的制約與防范機(jī)制。從農(nóng)民的角度來說，其面臨著兩種公共權(quán)力主體：國家各級政府與以鄉(xiāng)村干部為代表的集體組織權(quán)力機(jī)關(guān)。所以，制約機(jī)制的設(shè)置就應(yīng)分別針對這兩個(gè)方面。對政府征收農(nóng)地的規(guī)定，兩部“學(xué)者稿”在農(nóng)地承包權(quán)章節(jié)中都專門規(guī)定了農(nóng)地征收，《征求意見稿》則只在所有權(quán)部分作相應(yīng)規(guī)定，顯然未考慮到農(nóng)民個(gè)體作為利用權(quán)利人對抗公共權(quán)力的制度保障需求。同時(shí)，農(nóng)村現(xiàn)實(shí)中比較嚴(yán)重的現(xiàn)象是，集體組織發(fā)包方很容易不顧已經(jīng)生效的土地承包合同，采取調(diào)整土地等方式收回承包經(jīng)營的土地，非法干涉農(nóng)地的承包

經(jīng)營。三部草案分別有針對性地規(guī)定了農(nóng)地的提前收回制度、農(nóng)地承包權(quán)的撤銷制度，對集體組織主動提前收回農(nóng)地與撤銷農(nóng)地承包權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的限制。《征求意見稿》對于發(fā)包人調(diào)整土地也加以嚴(yán)格限制。但是，現(xiàn)有的對集體組織的限制性制度建議還有待作系統(tǒng)整合：“學(xué)者建議稿”中的一些有價(jià)值的制度建議未被《征求意見稿》采納，如“梁慧星稿”提出的“農(nóng)地承包權(quán)期限自動延長”制度，“王利明稿”提出的相比而言能夠留給發(fā)包方一定余地的優(yōu)先承包權(quán)制度；對于農(nóng)地承包權(quán)的撤銷制度，《征求意見稿》設(shè)置的撤銷條件也沒有兼收學(xué)者建議。

在物權(quán)法中建立和強(qiáng)化農(nóng)民個(gè)體的農(nóng)地權(quán)利，只是農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)制度改革的一個(gè)方面。另一個(gè)方面與之相輔相成，并且需要齊頭并進(jìn)改革與完善，就是農(nóng)村集體所有制。

有一種觀點(diǎn)，主張用合作制來改革現(xiàn)有的集體所有權(quán)。但其著眼點(diǎn)主要在合作制與集體所有權(quán)之間在“合”的一面的相似性，忽略了建立與強(qiáng)化個(gè)人權(quán)利的一面，從而沒有抓住我國集體所有制改革的關(guān)鍵所在，缺少改革的實(shí)質(zhì)氣象。集體所有制在我國的公有制體系中被認(rèn)為是公有化程度尚還不夠的、低級形態(tài)的公有制，這反倒可能成為進(jìn)行改革的有利因素：一來集體的范圍一般都較小，存在就集體的公共事務(wù)進(jìn)行表決并形成共同意志的現(xiàn)實(shí)可能性；二來農(nóng)民與土地之間較為直接的利益聯(lián)系實(shí)際上一直未被完全隔斷，幾十年來絕大部分農(nóng)民都是靠自己在土地上的耕作來維持生計(jì)，只是個(gè)體與集體組織之間的法律利益關(guān)系這一環(huán)節(jié)