加快推進上海舊住房綜合改造

世界上各地大城市的進展，都伴隨著三個進展階段：大規(guī)模新建、新建與修理改造并重、重點轉(zhuǎn)為對舊住宅的更新與改造。因此，舊住房改造與城市進展親密相關。同時，舊住房的改造對于城市規(guī)劃和建設、居民居住質(zhì)量、城區(qū)進展定位具有重要意義。

上海舊住房綜合改造的歷史和現(xiàn)狀

上?，F(xiàn)有1990年前建筑的房屋約1億平方米，50年以上“高齡”的有2000多萬平方米。1995年，本市在全國領先實施公有住房出售政策，累計向居民出售8600萬平方米的公房產(chǎn)權，國有直管公房面積大約為2400多萬平方米。這些舊住房不同程度存在屋面滲漏、山墻開裂、隔熱性能差、管道老化、公建設施不全等現(xiàn)象。有的小區(qū)自建成后從未進行過大修，小區(qū)內(nèi)違章搭建、破墻開店的現(xiàn)象也非常嚴峻，影響居民正常生活。在這種狀況下，本市邊改造、邊完善，不斷推動舊住房改造工作的深化開展。

上海的舊住房綜合改造工作，在范圍上，經(jīng)受了試點到全面開展的過程；在形式上，經(jīng)過了從外表到內(nèi)膽、從單一主題到復合內(nèi)容的過程；從程序上，經(jīng)受了從領導打算到工作方案、工作規(guī)劃的過程；從機制上，經(jīng)過了從政府包攬到政府主導、各方參加的過程；從內(nèi)涵進展上，體現(xiàn)了以人為本執(zhí)政理念的逐步深化。

舊住房綜合改造面臨的困難和問題

（一）群眾關切、代表關懷，任務繁重

舊住房居住條件差，甚至包括相當數(shù)量房屋存在“馬桶問題”，居民改造意愿非常劇烈，這也是人大代表書面意見多次提出的重點問題，是群眾、上訪甚至集訪的熱點之一；這與改造任務重、改造難度大的困難交織在一起，形成困難局面。

（二）法規(guī)支撐不足，有的項目難以推動

“平改坡”和一般性的綜合改造經(jīng)過多年的探究，已形成了比較成熟的工作機制。但依據(jù)市政府2024年《上海市舊住房綜合管理暫行方法》規(guī)定：“改造項目規(guī)劃設計方案和綜合改造實施方案征得三分之二業(yè)主或者公房承租人同意后，建設單位應當與相關的房屋全部權人簽訂改造協(xié)議；改造協(xié)議的房屋屬公有房屋的，還應當由公房產(chǎn)權單位與公房承租人簽訂改造協(xié)議”，也就是說必需滿意“兩個100%”條件才能實施，這成為舊住房綜合改造推動的瓶頸。

（三）綜合改造的成本與預算掌握沖突突出

隨著物價上漲和人工工資提高等因素影響，多年不變的改造成本價格已難以適應需求。如平改坡綜合改造，1999年規(guī)定的價格標準為150元/平方米，始終沿用至今。這之間，上海的最低工資標準由1999年的370元上漲為2024年的1450元，加上材料費用的上漲，根據(jù)實際需要實施，建筑成本至少在210-230元/平方米，與現(xiàn)行標準差距明顯。

推動舊住房綜合改造的建議

（一）明確工作規(guī)劃，突破重點難題，推動工作有序開展

面對時間緊、任務重的局面，要注意條塊聯(lián)手調(diào)研、完善基礎資料，依據(jù)區(qū)域的控詳規(guī)劃、公建設施配置現(xiàn)狀和社區(qū)公共服務的要求，結(jié)合改造的迫切性、可能性，落實區(qū)、街鎮(zhèn)兩級資金預算，制定長、中、近期的改造方案和路徑。一是抓熱點，讓群眾感覺到政府的重視和關懷。如當前群眾反映最為劇烈的是舊式里弄房屋、小梁薄板非成套簡易房，其生活設施、衛(wèi)生設施簡陋和因重大項目建設造成的房屋平安隱患比較突出，要摸清家底，做實基礎工作，加快改造步伐，盡早改善居民的居住條件，切實做好“?；尽钡墓ぷ?。二是抓難點，保證改造的數(shù)量和進度。主要通過因地制宜制定改造方案，探究置換等新方法、新途徑，使成片的綜合改造任務取得進展，想方法解決人大代表書面意見多次反映和群眾長期的難點、熱點問題，如徐匯長橋地區(qū)、龍華西路345弄以及漕溪二村等。

（二）完善法規(guī)支持，供應司法救濟，保證舊住房綜合改造有序推動

針對“兩個100%”標準已經(jīng)成為舊住房綜合改造最大難題的實際狀況，建議通過法規(guī)、規(guī)章的修改或者解釋途徑，維護大部分居民的居住平安和整體利益；對部分無正值理由拒絕簽訂協(xié)議或搬遷、影響改造工程正常進行的居民，可由政府及相關部門申請人民法院強制執(zhí)行。一是將“兩個100%”變更為三分之二多數(shù)打算的標準。市人大常委會（2024）滬會發(fā)1號文曾對《上海市房屋租賃條例》第四十二條第一款“房屋在租賃期間改建、擴建或者拆除重建，致使租賃房屋的面積、部位發(fā)生變化的，出租人應當與承租人協(xié)商全都，變更租賃合同”作出解釋：“鑒于公有房屋承租使用權帶有物權性質(zhì)，根據(jù)《物權法》第七十六條精神，該條款關于協(xié)商全都的規(guī)定可理解為，在符合承租居民利益的狀況下，房屋在租賃期間改建、擴建或者拆除重建的，出租人的改造方案經(jīng)改造范圍內(nèi)三分之二以上承租人同意，即可認定為出租人與承租人協(xié)商全都。”這為公租房的綜合改造供應了法律支撐。然而，該解釋只適用“致使租賃房屋的面積、部位發(fā)生變化的”狀況；而市政府的“兩個100%”要求涉及到全部的舊住房綜合改造狀況。二是對現(xiàn)有的法規(guī)、規(guī)章進行修改和補充。如在《上海市房屋租賃條例》中，增加“為維護居民的合法權益和整體利益，遇房屋修繕或改造時，出租人有權可對無正值理由而拒絕履行協(xié)議的承租人進行承租房屋、使用部位調(diào)整，或解除租賃關系”等內(nèi)容。增加涉及大多數(shù)居民整體利益的房屋修繕或改造工程，可通過人民法院依法判決排解阻礙等法律條文。

（三）完善工作機制，堅持群眾路線，爭取群眾的理解和支持

充分發(fā)揮好有關機制和載體的作用，引導群眾參加到舊住房綜合改造的決策、實施過程，充分發(fā)揮群眾實現(xiàn)自我治理、自我服務。一是大力宣揚舊住房綜合改造政策，讓居民了解舊住房綜合改造與房屋征收動遷的不同。其形式不同、適用的政策不同、改造目的和作用也不同，使居民對舊住房綜合改造有一個客觀、理性的熟悉，實現(xiàn)對改造的迫切要求與對改造項目的理解和支持的統(tǒng)一。二是要引導群眾樂觀參加決策過程，力爭使改造方案得到認同。在制定方案、征求意見、打算方案的互動過程中，保證決策程序的公正公正、科學合理、陽光透亮?????，保證不同的意見在公開平臺上得到表達，使極少數(shù)群眾熟悉到自己要求的不理性，達到吸納多數(shù)人的合理建議、消化少數(shù)人的不同意見的目的。三是要充分發(fā)揮好有關機制和載體的作用，組織群眾自我治理、自我服務。注意通過發(fā)揮社區(qū)基層黨員、業(yè)主委員會黨員等的群眾思想工作作用來感染影響居民群眾，依靠群眾更深更實地做好群眾工作。

（四）結(jié)合實際需求，豐富改造內(nèi)涵，提升舊住房綜合改造實效

群眾的生活需求包括硬件、軟件多方面同步完善，必需提前綜合策劃、同步進行。一是相關部門聯(lián)動。除規(guī)定綜合改造項目以外，小區(qū)的消防設施、管線、積水點、道路綠化等改造，相關部門之間提前溝通，共同推動，以削減擾民，降低成本。二是改造與物業(yè)管理聯(lián)動。與小區(qū)的物業(yè)管理水平提高相結(jié)合，綜合考慮物業(yè)管理用房、車位、保安等各種需求，通過舊住房綜合改造，使小區(qū)的物業(yè)管理水平得到提升。三是改善民生與和歷史風貌愛護區(qū)的愛護利用聯(lián)動。討論對歷史風貌愛護區(qū)域舊住房拆、改、留實施方案，明確保留方式和用途，樂觀開展愛護性整治和改造，提高居住質(zhì)量，完善使用功能，使民生改善與歷史風貌的修繕愛護、開發(fā)管理相融合。

（五）細分出資主體，豐富出資渠道，加強修理基金的使用

加強預算、施工管理，在組織施工材料進行統(tǒng)一選購、以掌握成本、保證質(zhì)量的基礎上，實行多種措施，力爭使改造資金得到保障。一是對舊住房綜合改造項目進行分類，明確出資主體。如道路、樓體、綠化等公共部位的改造由政府投資，電力、通訊、供水、燃氣等管線改造由相應的公用事業(yè)企業(yè)出資，住房內(nèi)部設施改善由居民擔當大部分成本費用。二是適應物價及人工上漲形式，適當提高改造補助成本。三是在市里資金支持以外，豐富出資渠道。堅持“區(qū)財政投一