建立政府機(jī)關(guān)內(nèi)部審計(jì)制度

一、我國(guó)政府機(jī)關(guān)現(xiàn)行內(nèi)部審計(jì)機(jī)制所存在的主要問題

1、除交通、教育等部門外，大多政府機(jī)關(guān)都未建立起獨(dú)立、客觀的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，配置專門的審計(jì)人員。而內(nèi)部審計(jì)工作隨組織流程的推進(jìn)而不斷跟進(jìn)，程序嚴(yán)密、技術(shù)復(fù)雜，從擬定審計(jì)計(jì)劃、內(nèi)部控制評(píng)估、審計(jì)報(bào)告及后續(xù)追蹤，沒有專職機(jī)構(gòu)和專有人力，是難以順利而有效地完成的。

2、相關(guān)內(nèi)部審計(jì)職能由人事、紀(jì)檢監(jiān)察、黨辦、效能辦、會(huì)計(jì)、法制等部門來共同履行。由于審計(jì)工作既非各部門的最重要工作，限于人力和專業(yè)素養(yǎng)，各部門難以全心全意地投入，且這些部門處于平行的同級(jí)位階，職；權(quán)行使難免受限，尤其是面對(duì)上；吸正副職領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，更難發(fā)揮監(jiān)督和評(píng)價(jià)功能。這就使審計(jì)工作形式重于實(shí)質(zhì)。

3、內(nèi)部審計(jì)工作分散由各部門獨(dú)立運(yùn)作，事權(quán)不一，結(jié)果是各部門在不同的時(shí)間，進(jìn)行不同側(cè)面的審計(jì)，不僅所需文件繁多，而且極可能重復(fù)提供，使被審計(jì)單位不勝其擾；各部門之間因缺乏協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制，缺乏必要的信息溝通，使得審計(jì)力量分散，審計(jì)資源不能共享。如此審計(jì)工作非但不能發(fā)揮整體監(jiān)督和評(píng)價(jià)之效，而且會(huì)嚴(yán)重影響行政效率和效果。

4、內(nèi)部審計(jì)是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，按照國(guó)際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)的要求，內(nèi)部審計(jì)旨在檢查和評(píng)價(jià)內(nèi)部控制、組織治理和風(fēng)險(xiǎn)管理，所以，內(nèi)部審計(jì)人員須具有必備的專業(yè)知識(shí)、技能和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)。但我國(guó)現(xiàn)行政府機(jī)關(guān)辦理內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)的部門像會(huì)計(jì)，人事、紀(jì)檢監(jiān)察、黨辦、效能辦、法制等部門工作人員所具有的專業(yè)素養(yǎng)，恐怕很難適應(yīng)現(xiàn)代審計(jì)工作的要求。這樣，各部門分頭提供的缺乏足夠?qū)I(yè)水準(zhǔn)的審計(jì)報(bào)告就很難引起上級(jí)正副職領(lǐng)導(dǎo)的重視，使審計(jì)報(bào)告流于形式。同時(shí)，審計(jì)報(bào)告先是分送給本部門的分管領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)實(shí)中這些分管領(lǐng)導(dǎo)之間又缺乏信息溝通渠道，從而無法共享審計(jì)成果，影響審計(jì)效果。

5、政府內(nèi)部審計(jì)工作包括財(cái)務(wù)審計(jì)、管理審計(jì)、集財(cái)務(wù)審計(jì)與管理審計(jì)于一體的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和各類專項(xiàng)審計(jì)。這其中財(cái)務(wù)審計(jì)是基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)。但是作為財(cái)務(wù)審計(jì)對(duì)象的政府財(cái)務(wù)報(bào)告存有諸多問題：政府財(cái)務(wù)報(bào)告?zhèn)戎赜谔峁╊A(yù)算執(zhí)行情況的信息，而較少提供有關(guān)政府產(chǎn)出或施政效果的信息；未充分披露隱性負(fù)債，使得政府財(cái)務(wù)報(bào)告無法真實(shí)反映政府債務(wù)，從而誤導(dǎo)政府公共政策制定；相對(duì)于企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告，政府財(cái)務(wù)報(bào)告科目多、報(bào)表多，且不夠通俗、難于理解，使一般人無法于短時(shí)間內(nèi)全然了解政府財(cái)務(wù)狀況的全貌；政府財(cái)務(wù)報(bào)告缺乏統(tǒng)一的編制原則和會(huì)計(jì)處理準(zhǔn)則，使許多爭(zhēng)議事項(xiàng)難以解決；政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息披露不完整，比如對(duì)固定資產(chǎn)、長(zhǎng)期投資、長(zhǎng)期負(fù)債等信息的披露，對(duì)土地或投資相關(guān)信息的披露，對(duì)未償公債余額信息的披露等，都存在嚴(yán)重缺陷，這使得政府財(cái)務(wù)報(bào)告難以公允地表達(dá)政府的財(cái)務(wù)實(shí)況，重預(yù)算輕會(huì)計(jì)的傳統(tǒng)，使政府會(huì)計(jì)實(shí)質(zhì)上變成一種預(yù)算導(dǎo)向會(huì)計(jì)，各個(gè)政府機(jī)關(guān)重視預(yù)算的獲得和執(zhí)行，輕視長(zhǎng)期資源使用的評(píng)估，這使政府會(huì)計(jì)在整體上無法計(jì)量和評(píng)估公共受托責(zé)任的履行情況；現(xiàn)行《會(huì)計(jì)法》的很多條文，無法適應(yīng)時(shí)代潮流的要求，亟待研討修訂。政府財(cái)務(wù)報(bào)告的七大問題，嚴(yán)重阻礙了內(nèi)部審計(jì)功能的整體發(fā)揮。

二、順應(yīng)政府組織再造的潮流，引進(jìn)內(nèi)部審計(jì)新‘理念、新技術(shù)，并使之法定化、規(guī)范化，以強(qiáng)化政府機(jī)關(guān)的競(jìng)爭(zhēng)能力

1、設(shè)置獨(dú)立、客觀的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，整合各政府機(jī)關(guān)現(xiàn)行內(nèi)部平行控制機(jī)制。美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家，在政府內(nèi)部審計(jì)制度建設(shè)上，都有許多可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。像日本，其政府內(nèi)部審計(jì)制度包括：中央行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部審計(jì)；政府出資法人的內(nèi)部審計(jì)、監(jiān)事審計(jì)；地方公共團(tuán)體的審計(jì)委員。美國(guó)早在1950年的《會(huì)計(jì)和審計(jì)法》，就賦予了聯(lián)邦政府主要部門負(fù)責(zé)人在內(nèi)部審計(jì)和內(nèi)部控制方面的責(zé)任。但在1950～1975年長(zhǎng)達(dá)四分之一世紀(jì)的時(shí)間里，該法案未能產(chǎn)生理想的成效，許多政府部門未設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，審計(jì)報(bào)告和審計(jì)建議也未受到應(yīng)有的重視。鑒于此，美國(guó)在1978年頒布了《聯(lián)邦督察長(zhǎng)法》，決定在聯(lián)邦政府重要部門設(shè)立督察長(zhǎng)，成立督察長(zhǎng)辦公室，獨(dú)立地開展內(nèi)部審計(jì)工作。我們可以借鑒美國(guó)政府督察長(zhǎng)的做法，在政府重要部門，如預(yù)算規(guī)?；蛉肆Y源達(dá)到某個(gè)水準(zhǔn)時(shí)，或中央一級(jí)機(jī)關(guān)及重要的二級(jí)機(jī)關(guān)，單獨(dú)設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。

2、加快政府會(huì)計(jì)改革，改善政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量和財(cái)政困境，推行真正意義的政府機(jī)關(guān)內(nèi)部財(cái)務(wù)審計(jì)。對(duì)政府會(huì)計(jì)改革比較重視的首推美國(guó)。1984年，美國(guó)成立了政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)，1990年頒布了《聯(lián)邦財(cái)-務(wù)長(zhǎng)法》，規(guī)定督察長(zhǎng)每年必須審核由政府機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)長(zhǎng)提供的財(cái)務(wù)報(bào)告，審核相關(guān)的內(nèi)部控制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)中的薄弱環(huán)節(jié)并加以改進(jìn)；1993年頒布《政府業(yè)績(jī)和成果法》，規(guī)定各政府機(jī)關(guān)制定戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)，須由督察長(zhǎng)認(rèn)定計(jì)量業(yè)績(jī)的因素；并從興利和增值的視角審核內(nèi)部控制；1994年頒布《政府管理改革法》、1996年頒布《聯(lián)邦財(cái)務(wù)管理改進(jìn)法》，規(guī)定督察人員應(yīng)以聯(lián)邦會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和聯(lián)邦財(cái)務(wù)管理規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)審核政府財(cái)務(wù)報(bào)告，倘若不合標(biāo)準(zhǔn)要求，被審計(jì)單位須提出重整計(jì)劃，并在計(jì)劃執(zhí)行過程中接受督察長(zhǎng)的監(jiān)控，督察長(zhǎng)還須向國(guó)會(huì)報(bào)告重整計(jì)劃的執(zhí)行結(jié)果。在英國(guó)，政府于1995年提出政府會(huì)計(jì)改革白皮書，2000年頒布了《政府資源會(huì)計(jì)法》，要求財(cái)政部編制政府整體的合并報(bào)表。在新西蘭，1989年頒布了《財(cái)政法》，要求政府會(huì)計(jì)信息充分披露并透明化；1993年頒布了《財(cái)務(wù)報(bào)告法》，要求將企業(yè)會(huì)計(jì)的一般原則應(yīng)用到政府會(huì)計(jì)上，并編制中央政府的合并報(bào)表；1994年頒布了《財(cái)政責(zé)任法》，規(guī)定政府財(cái)務(wù)的營(yíng)運(yùn)費(fèi)用在一般合理期間內(nèi)，不得超過其營(yíng)業(yè)收入。在澳大利亞，1997年頒布《財(cái)務(wù)管理責(zé)任法》，要求財(cái)政部編制政府整體的合并報(bào)表；澳大利亞會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)發(fā)布政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。我們應(yīng)該借鑒美、英、新、澳及加拿大等國(guó)家政府會(huì)計(jì)改革的經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度的健全和完善，為政府內(nèi)部財(cái)務(wù)審計(jì)順利而有效地開展奠定基礎(chǔ)。

3、建設(shè)財(cái)務(wù)審計(jì)與管理審計(jì)融為一體的內(nèi)部綜合審計(jì)。面對(duì)政府組織再造的大勢(shì)，僅僅滿足于內(nèi)部合法性審計(jì)或財(cái)務(wù)審計(jì)是不夠的，現(xiàn)行審計(jì)工作之所以側(cè)重財(cái)務(wù)面，是因?yàn)槲丛O(shè)立專職內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，彼此間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，無法整合內(nèi)部審計(jì)功能。美國(guó)督察長(zhǎng)辦公室有五項(xiàng)工作要做：獨(dú)立客觀地進(jìn)行審核、調(diào)查和評(píng)價(jià)；提高經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性；預(yù)防和檢查舞弊、浪費(fèi)及權(quán)力濫用；復(fù)核法律、法規(guī)草案；與機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和國(guó)會(huì)保持聯(lián)系。按照這五方面的