第六章市政體制與市政過程市政學(xué)導(dǎo)引與案例(修訂版)21世紀(jì)公共管理系列教材市政體制是國(guó)家政體在城市的延伸，即城市政權(quán)的組織形式，它的本質(zhì)是處理城市中的統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部的關(guān)系，是規(guī)范城市內(nèi)代議機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)之間，城市的政黨組織與國(guó)家機(jī)構(gòu)之間以及城市的國(guó)家機(jī)構(gòu)上下級(jí)之間關(guān)系的種種法律、規(guī)章和慣例的總稱。市政過程是指市政體系中的執(zhí)政黨、國(guó)家機(jī)構(gòu)等市政主體，圍繞城市管理活動(dòng)的運(yùn)行過程。中國(guó)市政體制的特殊性市政體制“兩對(duì)基本關(guān)系”中國(guó)市政體制的基本特點(diǎn)重點(diǎn)問題市政績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)市政執(zhí)行過程

市政體制：是國(guó)家政體在城市的延伸，即城市政權(quán)的組織形式，它的本質(zhì)是處理城市中的統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部的關(guān)系，是規(guī)范城市內(nèi)代議機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)之間，城市的政黨組織與國(guó)家機(jī)構(gòu)之間以及城市的國(guó)家機(jī)構(gòu)上下級(jí)之間關(guān)系的種種法律、規(guī)章和慣例的總稱。6.1市政體制及其內(nèi)容6.1.1市政體制的定義

調(diào)整市政主體三方面的關(guān)系國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。政黨組織與國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。國(guó)家機(jī)構(gòu)上下級(jí)之間的關(guān)系。6.1市政體制及其內(nèi)容6.1.2市政體制的內(nèi)容

調(diào)整城市的國(guó)家權(quán)力分配及制衡關(guān)系城市的國(guó)家權(quán)力在政黨組織與國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的分配及制衡。城市的國(guó)家權(quán)力在代議機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)之間的分配及制衡。6.1市政體制及其內(nèi)容6.1.2市政體制的內(nèi)容協(xié)調(diào)城市的政黨組織、代議機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，不斷調(diào)整城市政權(quán)的組織形式；改革和完善城市政權(quán)的組織形式，鞏固統(tǒng)治階級(jí)在城市的統(tǒng)治地位；調(diào)整城市政權(quán)的組織結(jié)構(gòu)，適應(yīng)城市政權(quán)行使統(tǒng)治和管理職能的需要；促進(jìn)城市政權(quán)有效地行使統(tǒng)治和管理的職能，適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)體制和生產(chǎn)力的發(fā)展。6.1市政體制及其內(nèi)容6.1.3市政體制的作用我國(guó)市政體制的主要形式是人民代表大會(huì)制。代議機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)，都必須服從中共市委的領(lǐng)導(dǎo)，在政治上、組織上、思想上自覺與市委保持一致性。市政府既要向同級(jí)中共市委負(fù)責(zé)、向市人大負(fù)責(zé)，還要服從國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。6.1市政體制及其內(nèi)容6.1.3我國(guó)市政體制的特殊性具體形式多種多樣，甚至一國(guó)之內(nèi)不同城市的市政體制具體形式也有不同；各黨派以競(jìng)選方式取得城市執(zhí)政權(quán)或參政權(quán)，城市執(zhí)政黨與國(guó)家的執(zhí)政黨之間沒有必然的一致性；市長(zhǎng)和市議員一般由市民選舉產(chǎn)生，直接對(duì)選民負(fù)責(zé)；實(shí)行司法獨(dú)立，市法官多數(shù)由市民選舉產(chǎn)生；存在大量的利益集團(tuán)，左右市議會(huì)決策并對(duì)市政府施加影響；多數(shù)城市不轄區(qū)縣，實(shí)行市縣分離；各級(jí)地方政府具有極強(qiáng)的自治性，城市市政的自治權(quán)得以充分利用；城市市政權(quán)力總體上講比較有限，非常規(guī)管轄的公共事務(wù)，通常交由市民公決。6.2西方國(guó)家的市政體制6.2.1西方國(guó)家市政體制的特點(diǎn)市政體制市長(zhǎng)、市議會(huì)產(chǎn)生方式市長(zhǎng)、市議會(huì)之間關(guān)系的主要特征典型國(guó)家市長(zhǎng)議會(huì)制市長(zhǎng)、市議會(huì)分別直接選舉市長(zhǎng)和市政府的地位高于市議會(huì)，市長(zhǎng)有地方性法規(guī)立法權(quán)美國(guó)法國(guó)議會(huì)市長(zhǎng)制市議會(huì)、市長(zhǎng)分別直接選舉市議會(huì)地位高于市長(zhǎng)，市長(zhǎng)和政府必須執(zhí)行市議會(huì)強(qiáng)制性建議日本市議會(huì)制市民直接選舉市議員市議會(huì)就是市政府，議長(zhǎng)即為市長(zhǎng)，議會(huì)委員會(huì)兼行行政職能英國(guó)市委員會(huì)制市民直接選舉市委員市委員會(huì)既是市議會(huì)又是市政府，市委員會(huì)主席即為名義市長(zhǎng)，美國(guó)部分城市市經(jīng)理制直接選舉市議會(huì)，議長(zhǎng)兼任市長(zhǎng)市經(jīng)理受市議會(huì)聘任獨(dú)立行使行政權(quán)，不受市長(zhǎng)和議員干預(yù)，美國(guó)小城市6.2西方國(guó)家的市政體制6.2.1西方國(guó)家市政體制的主要形式

大都市的概念大都市：它是以大城市為中心，各個(gè)大小不一，地理位置臨近的多個(gè)行政區(qū)域的緊密或松散的聯(lián)合。注意區(qū)分大都市與大城市、城市群的區(qū)別。大城市是一個(gè)統(tǒng)一的行政區(qū)域，大都市是多個(gè)行政區(qū)域的聯(lián)合；世界性大的城市群中往往有某個(gè)大都市，如紐約、巴黎、東京，但城市群中包括有地理上相互聯(lián)系、分屬于不同行政區(qū)域的多個(gè)城市或大城市，范圍較大都市更廣闊、更分散。6.2西方國(guó)家的市政體制6.2.3大都市的管理體制

大都市市政管理特點(diǎn)少數(shù)大都市內(nèi)設(shè)立了市轄區(qū)。市轄區(qū)有獨(dú)立行政權(quán)力，但也要部分服從市政府的管理；大城市對(duì)周邊縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使部分管理權(quán)。包括地區(qū)兼并、機(jī)構(gòu)合并和功能合并等方式；大城市政府與縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)在某些方面開展不同形式的合作。包括職能協(xié)議、轉(zhuǎn)移和聯(lián)合等；6.2西方國(guó)家的市政體制6.2.3大都市的管理體制同級(jí)建制的全國(guó)城市的市政體制比較統(tǒng)一；中共市委在市政體制中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位。市人大是城市最高權(quán)力機(jī)關(guān)和議決機(jī)關(guān)。市政府、市法院和市檢察院對(duì)市人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)；市擁有對(duì)區(qū)縣的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。市級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)全面地領(lǐng)導(dǎo)區(qū)縣級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)的工作；社會(huì)團(tuán)體在市政體制中有較大參與作用。各民主黨派、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體在市政體制中發(fā)揮更大作用。6.3我國(guó)的市政體制6.3.1我國(guó)市政體制的基本特點(diǎn)目前，中共市委對(duì)城市國(guó)家機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)作用表現(xiàn)在：Ⅰ.依法確定城市國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的職權(quán)劃分；Ⅱ.中共市委常委會(huì)討論決定城市國(guó)家機(jī)構(gòu)工作中的重大問題；Ⅲ.向市人大及其常委會(huì)推薦城市的政府、法院和檢察院的領(lǐng)導(dǎo)干部候選人；Ⅳ.通過設(shè)在市人大常委會(huì)、市政府、市法院和市檢察院的中共黨組，領(lǐng)導(dǎo)城市國(guó)家機(jī)構(gòu)的日常工作；Ⅴ.市長(zhǎng)兼任市委副書記，從組織上保證直接貫徹市委的決定；Ⅵ.中共市委的政法委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)城市的法院、檢察院、公安局和司法局的工作；Ⅶ.通過在城市國(guó)家機(jī)構(gòu)工作的中共黨員，保證城市國(guó)家機(jī)構(gòu)工作的社會(huì)主義方向，并帶領(lǐng)其他工作人員為人民服務(wù)。Ⅷ.中共市委全面地領(lǐng)導(dǎo)中共區(qū)、縣委的工作；

城市國(guó)家機(jī)構(gòu)層級(jí)結(jié)構(gòu)分類市、區(qū)和街道三級(jí)型（實(shí)質(zhì)上是“兩級(jí)政府三級(jí)管理型”）；市和街道兩級(jí)型（實(shí)質(zhì)上是“一級(jí)政府兩級(jí)管理型”）。6.3我國(guó)的市政體制6.3.2城市國(guó)家機(jī)構(gòu)的層級(jí)結(jié)構(gòu)——市街體制兩種類型市政層級(jí)結(jié)構(gòu)關(guān)系表市與區(qū)關(guān)系區(qū)與街道關(guān)系三級(jí)型直轄市、副省級(jí)市、人口在20萬以上的地級(jí)市，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)可以設(shè)市轄區(qū)。中共市委與中共區(qū)委、市政府與區(qū)政府、市檢察院與區(qū)檢察院之間，領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；市人大與區(qū)人大之間，指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系；市法院與區(qū)法院之間，監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系；市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市有權(quán)決定設(shè)置街道辦事處，須報(bào)上一級(jí)政府批準(zhǔn)。中共區(qū)委與中共街道委員會(huì)、區(qū)政府與街道辦事處之間，領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；街道不具有政權(quán)機(jī)構(gòu)：沒有人大和司法機(jī)構(gòu)，只擁有區(qū)政府授權(quán)的部分行政職權(quán)。市與街道關(guān)系兩級(jí)型中共市委與中共街道黨委、市政府與街道辦事處之間，領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；街道不具有政權(quán)機(jī)構(gòu)：沒有人大和司法機(jī)構(gòu)，只擁有區(qū)政府授權(quán)的部分行政職權(quán)。

市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的含義市領(lǐng)導(dǎo)縣是國(guó)家行政體制在城市的延伸，是直轄市、地級(jí)市與周圍縣、縣級(jí)市的國(guó)家機(jī)構(gòu)之間縱向的上下級(jí)關(guān)系，是市政體制的組成部分。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的目的發(fā)揮城市在經(jīng)濟(jì)上對(duì)周邊農(nóng)村的帶動(dòng)作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮；客觀上達(dá)到以行政手段加強(qiáng)城市與周邊經(jīng)濟(jì)腹地聯(lián)結(jié)的作用，支持城市加快發(fā)展。6.3我國(guó)的市政體制6.3.3市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制

市領(lǐng)導(dǎo)縣的條件（標(biāo)準(zhǔn)）

1986年國(guó)家民政部頒布市領(lǐng)導(dǎo)縣的條件：市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口在25萬人以上；年GDP在10億元以上的設(shè)區(qū)的市（即地級(jí)以上的市）。6.3我國(guó)的市政體制6.3.3市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制

市領(lǐng)導(dǎo)縣的三種類型地市合并型。如溫州市。劃縣入市型。如長(zhǎng)沙市。升市領(lǐng)縣型。如淮陰市。6.3我國(guó)的市政體制6.3.3市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制加快完善市政體制法制化建設(shè)，依法確立市政職能體系；在市政多層級(jí)結(jié)構(gòu)中，加快實(shí)現(xiàn)事權(quán)下移步伐；減少管理層級(jí)、縮減管理機(jī)構(gòu)，抑制政府規(guī)模擴(kuò)大；推動(dòng)市縣平行體制建設(shè)，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治范圍（我國(guó)自古即有“皇權(quán)縣止”之說）；推進(jìn)城市街道和社區(qū)自治，推動(dòng)還政于民、還政于社。6.3我國(guó)的市政體制6.3.4中國(guó)市政體制改革的主要任務(wù)市政過程：是指市政體系中的執(zhí)政黨、國(guó)家機(jī)構(gòu)等市政主體，圍繞城市管理活動(dòng)的運(yùn)行過程。雖然我國(guó)市政管理也包括市政府直接經(jīng)營(yíng)城市、管理國(guó)有企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但市政的主要表現(xiàn)形式還是各種公共政策。因此，大多數(shù)市政管理教材都從公共政策的決策、執(zhí)行、監(jiān)督及績(jī)效評(píng)價(jià)等四個(gè)環(huán)節(jié)，闡述我國(guó)的市政過程。6.4我國(guó)的市政過程6.3.4中國(guó)市政體制改革的主要任務(wù)

我國(guó)市政的決策主體：最主要的有中共市委、市人大和市政府三大主體。6.4我國(guó)的市政過程6.4.1市政決策過程中共市委決策的主要形式：主要是市委常委會(huì)、市委全體會(huì)議，有時(shí)也召開市委擴(kuò)大會(huì)議，邀請(qǐng)有關(guān)方面負(fù)責(zé)人參加；市政府決策的主要形式：市政府全體會(huì)議、市政府常務(wù)會(huì)議、市長(zhǎng)辦公會(huì)議、專題性會(huì)議、區(qū)縣長(zhǎng)會(huì)議；市人大決策的主要形式：與中共市委、市政府的選擇性決策不同，市人大的決策是一種確認(rèn)性決策，只對(duì)市政府、法院和檢察院（通常稱為“一府兩院”）提請(qǐng)審議的成形方案、報(bào)告等進(jìn)行確認(rèn)，只有通過、不通過和修改三種方式，決策一經(jīng)通過即具有一定法律效力。通常的決策形式包括市人大全體會(huì)議、常務(wù)委員會(huì)會(huì)議。6.4我國(guó)的市政過程6.4.1市政決策過程

中共市委決策過程提出議題。一般由主管部門提出，經(jīng)主管常委同意送市委辦公室（廳），議題經(jīng)市委書記同意審閱后確定提交市委常委會(huì)議決策；市委辦公室（廳）通知會(huì)議內(nèi)容，有關(guān)人事任免的市委常委會(huì)議由市委組織部商市委辦公室（廳）后通知；討論議題并作出決定。一般由書記主持，實(shí)行民主集中制，會(huì)后以口頭表態(tài)方式進(jìn)行表決。決定的實(shí)施。決定通常以文件形式出現(xiàn)，由分管副書記責(zé)成有關(guān)職能部門組織實(shí)施。6.4我國(guó)的市政過程6.4.1市政決策過程

政府的決策過程問題的提出。方案的擬定。關(guān)系與利益的協(xié)調(diào)。決策的形成。決策形成過程主要進(jìn)行三個(gè)步驟：方案評(píng)價(jià)、方案優(yōu)化與方案確定。6.4我國(guó)的市政過程6.4.1市政決策過程市政執(zhí)行過程的主要環(huán)節(jié)環(huán)節(jié)Ⅰ.市政執(zhí)行的準(zhǔn)備Ⅱ.市政執(zhí)行的實(shí)施Ⅲ.市政執(zhí)行的溝通Ⅳ.政策的調(diào)整Ⅴ.政策的評(píng)估具體內(nèi)容1.制定實(shí)施方案2.組織、人力的準(zhǔn)備3.思想動(dòng)員4.物質(zhì)經(jīng)費(fèi)的籌備1.市政執(zhí)行的發(fā)動(dòng)2.市政執(zhí)行的強(qiáng)化3.過程協(xié)調(diào)與控制1.會(huì)議溝通2.文件簡(jiǎn)報(bào)報(bào)表等3.調(diào)查研究1.政策補(bǔ)充2.政策修改3.政策更新4.政策終止1.檢查政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)效果2.考核與評(píng)價(jià)3.總結(jié)與修正

市政監(jiān)督的主體與主要類型主要監(jiān)督類型城市市政監(jiān)督的主體城市市政監(jiān)督機(jī)制組織監(jiān)督1.中共市委、市紀(jì)檢會(huì)，本級(jí)與上級(jí)黨委、紀(jì)檢部門；2.上級(jí)政府主管部門；3.本級(jí)政府內(nèi)部部門之間；4.下級(jí)政府相關(guān)部門；按照各監(jiān)督主體的職責(zé)權(quán)限和規(guī)定程序進(jìn)行，主要采取匯報(bào)、檢查、提意見、受理舉報(bào)和投訴、查處等方式。法律監(jiān)督1.市、縣（區(qū)）人大及其常委會(huì)；2.政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)察、審計(jì)部門；3.檢察、法院等司法部門；依據(jù)法定程序進(jìn)行。輿論監(jiān)督1.各類新聞媒體；2.非政府非營(yíng)利組織、中介組織等社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)；新聞報(bào)道、公布社會(huì)調(diào)查結(jié)果、發(fā)布機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)結(jié)果等。群眾監(jiān)督1.市政協(xié)、各民主黨派、各人民團(tuán)體；2.市民；咨詢、提出意見、申訴、控訴、舉報(bào)等（控告即進(jìn)入法律監(jiān)督程序）。

市政績(jī)效市政績(jī)效定義市政績(jī)效：是城市政府實(shí)現(xiàn)市政職能、管理城市公共事務(wù)所取得的工作業(yè)績(jī)和社會(huì)效能。市政績(jī)效的內(nèi)涵Ⅰ.對(duì)市政職能實(shí)現(xiàn)程度和結(jié)果的客觀評(píng)價(jià)；Ⅱ.評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容是城市政府的工作業(yè)績(jī)和社會(huì)效能；Ⅲ.市政績(jī)效是市政管理的一個(gè)重要組成部分，通常也被稱之為績(jī)效管理。6.4我國(guó)的市政過程6.4.4市政績(jī)效管理

市政績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)市政績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)通常被稱為“地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)”，目前還沒有一個(gè)統(tǒng)一的、權(quán)威的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。較有價(jià)值的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要有：由國(guó)家人事部下屬的人事科學(xué)研究院牽頭，桑助來主持完成的《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估研究》課題，給出了一個(gè)含33個(gè)評(píng)估指標(biāo)的地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；由北京師范大學(xué)管理學(xué)院唐仁伍教授主持的課題，詳見《2002年中國(guó)省級(jí)地方政府效率測(cè)度》，載《中國(guó)行政管理》2004年第6期；由湘潭大學(xué)黨委書記、博士生導(dǎo)師彭國(guó)甫教授主持的國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目，詳見湖南人民出版社2004年12月第1版的專著《地方政府公共事業(yè)管理績(jī)效評(píng)價(jià)研究》。6.4我國(guó)的市政過程6.4.4市政績(jī)效管理

市政績(jī)效管理過程的基本要素明確城市發(fā)展戰(zhàn)略和績(jī)效計(jì)劃；制定市政績(jī)效協(xié)議和績(jī)效計(jì)劃；市政績(jī)效的監(jiān)測(cè)、評(píng)估和反饋；市政績(jī)效協(xié)議的正式評(píng)估與分析；公務(wù)員的獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)和發(fā)展。6.4我國(guó)的市政過程6.4.4市政績(jī)效管理

市政績(jī)效管理的基本程序制定市政績(jī)效協(xié)議和績(jī)效計(jì)劃；監(jiān)控績(jī)效管理的過程；進(jìn)行市政績(jī)效評(píng)價(jià)。6.4我國(guó)的市政過程6.4.4市政績(jī)效管理市政體制中“兩對(duì)基本關(guān)系”我國(guó)市政體制的特殊性西方國(guó)家市政體制的