農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的問題與解決路徑

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定2020年8月5日，河北省張家口市中級人民法院對江蘇省承包地區(qū)的補償成本分配糾紛進行了二審，并對（2020）冀07民終1770號作出了裁定?！稗r(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格糾紛不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍?！薄＿@也揭示了當前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的相關糾紛現(xiàn)狀。目前我國農(nóng)民的人數(shù)比例雖然在逐年下降，但絕對數(shù)字仍然較大，農(nóng)民在社會中始終處于弱勢地位，且農(nóng)業(yè)發(fā)展關系國家命脈，因此，農(nóng)民問題一直是國家關注的重點。基于地形地貌、民族風俗和語言文化上的差異，國家管理基數(shù)如此龐大的農(nóng)民群體有相當?shù)碾y度。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)民因土地關系而結(jié)合起來的共同體組織，在實現(xiàn)集體土地所有權的前提下，成為了農(nóng)民生產(chǎn)生活自我管理的平臺。以農(nóng)民集體管理農(nóng)民生產(chǎn)發(fā)展的方式使得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與國家對農(nóng)民群體的管理目標走向一致，因此獲得國家的支持。作為自治性團體，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行自我管理、自我教育、自我服務，而國家所能扮演的角色，只是在農(nóng)民作為公民尋求國家?guī)椭那闆r下才發(fā)揮作用。而國家這種職能作用的發(fā)揮往往以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的確認為前提，以村集體為單位劃區(qū)域?qū)嵤﹪艺叩姆绞揭呀?jīng)在有關法律中得到了確認，如《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規(guī)定：“征收補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持。”集體經(jīng)濟組織成員資格的認定不僅直接決定農(nóng)民能否享受征收補償待遇，而且還涉及農(nóng)民土地承包權、宅基地使用權等相關權利的確認，由此看來，集體經(jīng)濟組織成員資格認定的重要性不言而喻。但目前法律尚未對集體經(jīng)濟組織成員資格的認定作出統(tǒng)一規(guī)定，部分地區(qū)以規(guī)章的形式確定本區(qū)域的認定標準(如廣東省出臺的《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》)，而有的地區(qū)仍依據(jù)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約甚至是不成文的習慣予以認定，如陜西省就并未出臺相關規(guī)定。認定標準不一致帶來的是農(nóng)村治理的混亂，這種不一致的標準除地域性因素外，是否存在一定的不合理之處?對于依據(jù)這種不合理標準所確認的成員資格，農(nóng)民又該如何獲得救濟?根據(jù)私法自治的原則，對村委會確立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格不服的，并不能通過提起訴訟來解決。因缺乏農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份而被剝奪征收補償資格的，雖可以通過起訴要求有關行政機關履行行政職責的方式得到救濟，但阻斷了最為直接的救濟手段，即起訴要求確認成員資格，這就是對農(nóng)民正當權利的剝奪。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的確認，涉及廣大農(nóng)民的基本權利和切身利益，是維護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定的前提條件。從維護農(nóng)民權益的角度出發(fā)，確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格不僅要完善事后糾紛處理機制，為糾紛的解決提供有據(jù)可查的方式，更重要的是合理規(guī)制事前資格認定標準，從源頭上減少糾紛，這也是本文討論的重點。二、成員資格認定的不足出于尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自治性的考慮，國家對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定并未作出規(guī)定，這導致了全國各地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定標準不一，各村集體之間成員資格喪失與接納方面存在不少矛盾之處，農(nóng)民相關利益受到侵害時，無法通過法律予以救濟，資格認定事項被排除在司法審查之外。(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的立法規(guī)定目前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定多以單一戶籍或者戶籍與特定權利義務關系相混合為標準。單一戶籍標準，即以戶籍作為確定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的唯一標準。一些地區(qū)直接在有關規(guī)章中確定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的認定標準，如《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理辦法》第15條規(guī)定，年滿16周歲的、戶藉在經(jīng)濟合作社或經(jīng)濟聯(lián)合社范圍內(nèi)的農(nóng)民，為其戶藉所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的社員。戶口一旦遷出，喪失社員資格；在辦理終止承包合同、清理債權債務等手續(xù)后，其社員的權利、義務同時終止。其中的年齡標準其實近似于無，因為即使是在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，不滿16周歲的人員也無法分家立戶。也有一些地區(qū)是在《農(nóng)村土地承包法》的實施辦法中對資格認定標準作出規(guī)定，如安徽省在《實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》中明確規(guī)定，通過出生、結(jié)婚、收養(yǎng)和其他方式取得本村戶口的人員取得成員資格。相較于湖北省的規(guī)定，其進一步細化了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格喪失與取得的多種情形，在實踐中也更具備操作性。在缺乏相關法律法規(guī)、僅僅依靠村規(guī)民約或傳統(tǒng)習俗認定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的地區(qū)，戶籍作為區(qū)分內(nèi)外成員的唯一標準一直發(fā)揮著幾乎完美的作用，它以居住地為基礎的背后屬性能夠?qū)⒐矊儆谝粋€集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)的人員全部收納其中，在世代為鄰的農(nóng)村環(huán)境下。其所具有的實用性和所蘊含的無限的人情氣息使其在很長一段時間內(nèi)難以被取代。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員無法忍受與他們世代生活在一起的鄰居好友因為時間因素而被這一個大集體排除在外，更無法忍受之前與他們毫無聯(lián)系的陌生人在一日之內(nèi)出現(xiàn)在他們的勞作范圍之內(nèi)。這或許已經(jīng)違背了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織設立的初衷。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的設立是為應對市場經(jīng)濟對農(nóng)民權益的沖擊，以組織的形式整合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的設施，保障農(nóng)民群體的生存和發(fā)展。但以戶籍為標準的成員資格認定，“對百姓生存狀況的確認是一種固定化和確定化的情況，而從微觀個體來看，卻有可能出現(xiàn)戶籍登記與實際居住不相符的情況，百姓實際的生活狀況與戶籍的書面登記制度仍有較大的區(qū)別，這便是我們常說的‘人戶分離’。當出現(xiàn)人戶分離現(xiàn)象時，如其并未與某種利益關系接壤掛鉤時，還體現(xiàn)不出其實際后果，但一旦其承載了某種實際利益時，即會出現(xiàn)十分難以調(diào)和的矛盾”混合標準，多以戶籍標準為基礎，添加各地所認為的保障集體經(jīng)濟組織發(fā)展和保護農(nóng)民權益的條件。又可分為以下幾種：一是戶籍與權利義務標準。以戶籍的擁有、權利的行使以及義務的履行作為標準，如《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》第15條規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定標準為：“在人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊時具有成員資格且保留成員資格并履法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定義務的；在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革時起，本集體經(jīng)濟組織成員所生的子女，戶口保留在本集體經(jīng)濟組織、履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務的，或者經(jīng)社委會或者理事會審查和成員大會表決確定通過的，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革時起戶口遷入、遷出集體經(jīng)濟組織所在地的公民。成員資格在戶口注銷時消滅，法律、法規(guī)、規(guī)章和縣級以上人民政府另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！痹撘?guī)定在尊重原有成員及其子女的權利基礎上，為農(nóng)民取得集體經(jīng)濟組織成員資格設置相應的權利義務，對原有成員合理行使成員權利起到督促作用，同時也為新成員的加入創(chuàng)造可能的機會?！叭欢畽嗬x務’因素有將無力履行義務的農(nóng)民排除在集體之外的可能。無力履行對集體之義務的農(nóng)民是弱勢群體中的弱勢群體，更需要集體保障，但適用‘權利義務’因素認定成員資格，恰恰使其無法獲得集體保障，這有違我國建立集體所有制的本質(zhì)與初心?！倍菓艏c常住地標準。即以戶籍和是否在本集體經(jīng)濟組織居住一定年限作為成員認定的標準，如《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》第7條規(guī)定，戶籍在本村，且常住本村的人員具有本集體經(jīng)濟組織成員資格，但仍以戶籍為先決條件，是否常住是第二標準。這其實是對戶籍標準的深化，其缺陷上文已提及，此處不再贅述。相較之下，山東省的規(guī)定更為合理，《山東省實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》雖仍以戶籍為成員資格認定的重要標準，但其第4款的規(guī)定為其他人員獲得本集體經(jīng)濟組織戶籍提供了機會，使得戶籍這一標準僅適用于固定已有的成員，實質(zhì)的標準在于“常住”這一條件。但是，“首先，人作為一項重要的生產(chǎn)要素，在改革開放的新形勢下，已打破舊的行業(yè)、地域界限，而在全國以至全球范圍內(nèi)自由流動。其次，隨著我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動力外出經(jīng)商、務工的比例逐年增加，這些人為了某種生活的便利等原因，大部分需要長期脫離本集體經(jīng)濟組織所在地的生產(chǎn)、生活，但他們一般仍需要以本集體經(jīng)濟組織的土地作為社會基本保障，如果僅以在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所在地長期居住生產(chǎn)、生活為標準來否定他們的集體經(jīng)濟組織成員資格，則不能確保他們的基本保障權利”通過歸納以上集體經(jīng)濟組織成員資格認定標準可以看出，無論是戶籍標準還是混合標準，皆為形式標準，即以戶籍、形式上權利義務的行使以及是否在本集體常住為判斷依據(jù)，這實際上仍以戶籍為重要依據(jù)，根源在于戶籍所具有的易操作性，是一種走捷徑的做法。(二)對成員資格的認定具有法律適用的合理性農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定標準多種多樣，目前在全國范圍內(nèi)并沒有一部統(tǒng)一的法律予以確認，這是基于對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織私法自治理念的尊重。正如上文所言，這種不一致的規(guī)定在司法審判過程中，將會導致各種矛盾的出現(xiàn)。最高人民法院在審理“劉明嬌集體經(jīng)濟組織成員資格認定案”時認為：“《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規(guī)定的‘征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員資格的人’，人民法院應當進行審查認定，在集體經(jīng)濟組織一方對原告的成員資格提出異議后，人民法院有權對原告是否具有集體經(jīng)濟組織成員資格進行審查和認定，并進行裁判?！边@一判決書所揭示的矛盾在于，現(xiàn)實中集體組織成員資格的認定不僅涉及集體內(nèi)部的宅基地使用權和土地承包經(jīng)營權的分配，更涉及國家征地補償款等土地利益的實現(xiàn)，而國家基于尊重集體經(jīng)濟組織私法自治性的考慮，對其認定的成員資格予以默認，當村民因成員資格認定產(chǎn)生利益糾紛時，無法直接起訴行政機關要求確認其成員資格，也無法繞過成員資格認定這一程序而直接實現(xiàn)其利益，因為相關利益的分配僅限于本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員之間，例如征地補償利益的分配。正如有學者所言：“即使此類訴訟一般訴由是經(jīng)濟糾紛，法院在裁決之前也要首先確認請求權人的主體資格，如果成員資格存在，則享有請求權，反之則不具有請求權，故案由也會由財產(chǎn)分割糾紛轉(zhuǎn)為成員資格確認糾紛”對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的司法認定雖然能夠在一定程度上解決有關糾紛，但這并非是最好的安排。從維權角度而言，事后的救濟遠不如事前避免損害的發(fā)生，未雨綢繆的最佳方式自然是對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的依據(jù)進行合法性審查，但在當前，“法院不能直接審查抽象性規(guī)則，因此難以對村規(guī)民約進行司法審查。即使涉及集體經(jīng)濟組織成員資格限定的村規(guī)民約存在明顯的違反憲法和法律精神的情形，司法機關也多以屬于村民自治范疇為由而拒絕裁斷”三、成員資格認定糾紛解決機制以不同標準設定成員資格認定的限制，這是充分考慮了地方差異所作出的決策。是否有相關的地方法律文件來將成員資格固定化，這與各地的法律文化發(fā)展水平有關。當前，面對各地農(nóng)村相差巨大的現(xiàn)實情況，以國家立法的方式對集體經(jīng)濟組織成員資格認定條件作出統(tǒng)一規(guī)定，恐怕是無法實現(xiàn)的，因為某一地區(qū)的特殊規(guī)定并不必然適用于全國其他地區(qū)。在暫不考慮法規(guī)缺位的情況下，是何種原因使得成員資格認定糾紛難以解決?集體經(jīng)濟組織成員資格認定方案的通過未能保障每一個成員具有相應抗辯的權利，是后續(xù)的成員資格認定糾紛產(chǎn)生的直接原因，而國家基于農(nóng)村自治的考慮排除司法行政對成員資格認定活動的干預，這是導致成員資格認定糾紛逐漸擴大的關鍵因素?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村委會組織法》)第2條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！贝逦瘯鳛榇迕褡晕夜芾淼恼谓M織機構，實際上在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，與村民同處于平等的地位，但近年來，隨著村委會“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”職能作用的發(fā)揮，往往被披上一層國家政治機構的外衣，這種意念上的變化，對成員資格認定活動產(chǎn)生的影響是潛移默化但較為驚人的。(一)村委會的公權性質(zhì)村民委員會作為農(nóng)民群體自治組織，不僅承擔著本村人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育等職責，還扮演著國家政策實施者的角色，該職能的發(fā)揮為其在村民心中樹立起政策制定者的形象，掌握著本集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟命脈。目前農(nóng)民權利的行使很少體現(xiàn)在罷免村委會組成人員上，加之村委會“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”的職能逐漸成為其職能發(fā)揮的重要方面，而人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育等工作隨著國家有關法律政策的不斷完善不再是村委會工作的重點，上述種種因素的結(jié)合，村委會在實質(zhì)上已經(jīng)具有僅次于鄉(xiāng)政府的國家公權力機關地位，成為了行政機關的傳聲筒。近年來將村委會納入行政訴訟主體的爭論也體現(xiàn)了這一現(xiàn)象，該爭論以村委會進行大量且逐年遞增的公共管理活動進而產(chǎn)生的監(jiān)督問題為出發(fā)點，引起學者是否應當將村委會作為行政訴訟主體的討論。其中否定說以村委會自治組織的性質(zhì)為爭論利器堅決反對?？隙ㄕf認為“隨著公共行政的興起，公共職能的社會化、分散化趨勢日益明顯，與此同時，行政主體也呈現(xiàn)出多元化特征。行政訴訟的審查對象不能僅僅拘泥于傳統(tǒng)的行政機關，村委會、高校和其他社會組織必將承擔更多的公共行政職能，理應明確其行政訴訟被告資格，以抑制其公共權力的濫用”(二)更加明顯的特點村委會公權力性質(zhì)的變化與顯露，是政府權力不斷擴張背景下的一個小方面，隨著法治政府和服務型政府的推進，這種變化趨勢會更加明顯。但是，村委會自身所具有的私權性質(zhì)才是其應然的定位?！洞逦瘯M織法》第1條規(guī)定：“村委會是村民自我管理村務的自治性組織?！眹以O立村委會是為應對各地經(jīng)濟文化發(fā)展不一、風俗習慣各異的鄉(xiāng)村現(xiàn)況，以及我國農(nóng)村人口眾多、國家無力以公權力的方式管理的社會現(xiàn)實，以村民自我為核心，參照直接的民主方式管理本村事宜，是緩解管理壓力的最佳方案。(三)村委會的公權性質(zhì)村委會自治私權與行政公權身份混同首先體現(xiàn)在公權性質(zhì)與私權身份的混同。私權的本質(zhì)要求決定了村委會在管理本村相應事宜時需要尊重村民全體的意見，通過村民會議和村民代表會議的形式整合多數(shù)村民的意見形成實施的方案，落實于本村事務管理中。但其行政機關傳聲筒的身份卻時時刻刻影響著這一權能的發(fā)揮，《村委會組織法》第3條規(guī)定：“村民委員會的設立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會議討論同意，報縣級人民政府批準。”本意或許是由政府機關對有關村委會的變動情況進行指導，在村委會本身變動或暫未設立無法發(fā)揮職能之時暫代其功能，組織集中村民的意見，確保村務能夠得到及時處理，也有以政府的力量監(jiān)督村委會依法行使職權的意味。但從該法條字面而言，村委會由政府設立，對其政府下設機關身份的猜想即似乎具有一定的正當性，這種猜想結(jié)合村委會的成員設置與工資來源，甚至是辦公場所等似乎無關但在現(xiàn)實中又十分明顯的跡象而不斷擴大，以至于以假亂真，其結(jié)果是“村委會作為承載較多公法義務的農(nóng)村基層組織，在行使本應具備私法主體地位的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的權利時，不可避免的將公權摻入其中，淡化了集體經(jīng)濟組織職能的私權屬性，進而影響到作為私權的成員權的規(guī)范構建和實現(xiàn)”其次是村民自治組織與集體經(jīng)濟組織身份的混同。從歷史環(huán)境上看，人民公社解體后，“本應對農(nóng)村人民公社政社分離的改革在建立鄉(xiāng)政權的同時恢復初級合作社。但實際上農(nóng)村建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民自治組織后，并未恢復對合作社的建立，使農(nóng)民集體所有制失去了其實現(xiàn)的經(jīng)濟組織形式”四、設定標準認定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認定涉及的內(nèi)容眾多，如何設定標準、設定何種標準進行認定是本文討論的重點。但是，標準的選擇在性質(zhì)上并不影響司法介入，而只是與其難易程度有關，在設定成員認定標準時，需以明確的法律救濟路徑為前提和保障。(一)增加了針對特定對象的救濟村民直接起訴要求認定其農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，會因違背農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自治屬性而遭受司法機關的拒絕，但這種司法機關不予受理的現(xiàn)象不應一概而論，要以分離清楚的思路理解。首先是對權利訴求的分離。當國家政策與集體經(jīng)濟組織對成員的認定掛鉤時，以征地補償款為例，補償?shù)脑蚴菄覍w經(jīng)濟組織土地所有權的征收，原則上應由國家對集體經(jīng)濟組織進行補償，依據(jù)其認定的成員名單發(fā)放，成員只能依據(jù)有關規(guī)定對其承包土地的地上附著物和青苗享有要求賠償?shù)臋嗬?。在此之外，《民事訴訟法》第3條規(guī)定：“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財產(chǎn)關系和人身關系提起的民事訴訟，適用本法的規(guī)定?！薄睹穹ǖ洹芬?guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人身份，在涉及某些具體的權利糾紛時，其成員可以直接提起民事訴訟，對涉及成員資格是否具有所牽扯的人身財產(chǎn)權利也可以侵犯人身財產(chǎn)權為由提起訴訟。其次是對行政機關的分離。同樣以征地補償款為例，國家因破壞集體經(jīng)濟組織所有的土地而進行補償，由國家機關具體負責發(fā)放補償款，是國家為集體經(jīng)濟組織減負的表現(xiàn)，而并非行政機關行使權力的表現(xiàn)，自然要將其分離出來，將此類案件排除于行政訴訟的范圍之外。但在與集體經(jīng)濟組織無關的、國家尊重和保護公民權利的行為，其所產(chǎn)生的糾紛自然不能與集體經(jīng)濟組織混淆，因其涉及行政機關具體權力的實施，這種糾紛圍繞的爭議一般是行政權力實施是否正當、合法的問題，應按照《行政訴訟法》的規(guī)定提起訴訟。而對無法避免的成員資格認定環(huán)節(jié)，應當尊重集體經(jīng)濟組織的自治屬性，依照成員資格認定的有關規(guī)定(包括村規(guī)民約形式)審判。有關規(guī)定有錯誤的，可以通過其他形式糾正。(二)私法地位配套設置的方式:以村委會為例村委會身份混同導致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定標準與實際的權利保護并不相合，村民自治組織與集體經(jīng)濟組織的身份混同也在一定層面上反應了目前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺乏明確組織形式的缺陷，雖然《村委會組織法》第8條規(guī)定了村民委員會對集體經(jīng)濟組織自主權的尊重，但并沒有在該法律的其他內(nèi)容中得以體現(xiàn)，這種原則性的規(guī)定確能保障集體經(jīng)濟組織的自主性，但是《村委會組織法》關于村委會職責義務的規(guī)定實際上已將本屬于集體經(jīng)濟組織的權能包括，這種矛盾一體的規(guī)定，最終使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在沒有專門法律作為活動依據(jù)的境況下，其組織形式和機構設置實際并不獨立存在，而是以依附的形式存在于村委會之中，地位不獨立，權力無法單獨行使，自然只能被村委會以自身的性質(zhì)和追求便捷的工作方式吞噬其成員資格認定的特有標準。明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的私法地位配套設置規(guī)則與機構，在現(xiàn)有村委會職能發(fā)揮與權力擁有成為普遍接受的現(xiàn)實中，應以何種方式進行?可供選擇的方式或許只限于三種：以現(xiàn)有村委會為基礎，祛除其公權性質(zhì)，回歸自治組織的本質(zhì)，擺脫國家公權力的干擾，將村委會變革為集體經(jīng)濟組織的民主集中機構；在村委中設立某一機構，分離村委會管理的本屬于集體經(jīng)濟組織的事項，將該機構作為具體的管理者；出臺配套相關法律法規(guī)，由現(xiàn)有集體經(jīng)濟組織成員選舉產(chǎn)生新的機構，組織管理集體經(jīng)濟組織的有關事宜。村委會是由政府設立，協(xié)助政府開展工作的基層自治組織，在多方面與國家公權力機關密切聯(lián)系，作為國家權力影響滲透基層人民的催化劑和加速器，村委會在公權職責比例的逐漸加重下，已經(jīng)具有一定的公權性質(zhì)，“村委會作為一個自治組織，卻具備了‘準行政化’的特征，成為‘村民與政府雙重代理人’”出臺相關法律法規(guī)、設置相關配套機構是實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨立健康發(fā)展的唯一途徑，是否有必要針對相關內(nèi)容制定強制性規(guī)定，強制性規(guī)定的內(nèi)容和比例如何確定，這必須要結(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的自治性質(zhì)進行理解，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的自治性質(zhì)是可以確定的，但其具體以何種方式進行自我管理，追求的目的為何，需要從相關法條中尋找答案，盡管《民法典》第99條體現(xiàn)了法律對法人的成立以及行為的限制，但不可否認的是法人在遵守法律規(guī)定的前提下，具有意思自治能力。同理可得，法律不能對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織做過多的干預，應當遵照其自治性質(zhì)，在機構設置上，由村集體成員選舉相應管理人員，參照法人設立。(三)成員的認定標準為排除法律的過度干預，應當以法人的身份定義農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，但不可否認的是，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織仍需要適用法人相關法律規(guī)定予以適當限制。2020年11月4日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關于印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程(試行)》(以下簡稱《示范章程》)的通知(農(nóng)政改發(fā)〔2020〕5號)，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行法律規(guī)制，同時賦予其極大的自主權力?！妒痉墩鲁獭穼r(nóng)村集體經(jīng)濟組織以合作社的形式、組織機構、業(yè)務范圍、成員資格、權利義務、具體職責以及資產(chǎn)財務管理作出了詳細的規(guī)定。在成員認定標準上，《示范章程》以規(guī)定基準日的成員構成，并按照“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可”的原則對成員的吸納和退出設定標準?！妒痉墩鲁獭返?條規(guī)定：“戶籍在本社所在地且長期在本社所在地生產(chǎn)生活，履行法律、法規(guī)和本章程規(guī)定義務，符合下列條件之一的公民，經(jīng)書面申請，由本社成員(代表)大會表決通過的，取得本社成員身份：(一)父母雙方或一方為本社成員的；(二)與本社成員有合法婚姻關系的；(三)本社成員依法收養(yǎng)的；(四)……”第10條規(guī)定：“下列人員喪失本社成員身份：(一)死亡或被依法宣告死亡的；(二)已取得與本社沒有隸屬關系的其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的；(三)自愿書面申請放棄本社成員身份的；(四)喪失中華人民共和國國籍的；(五)……(六)按照有關法律、法規(guī)、政策規(guī)定喪失成員身份的?！币詰艏蜋嗬x務為混合標準，并規(guī)定了婚姻和收養(yǎng)的特殊情況，值得注意的是，這些標準皆不具備可選擇性。通過國家公權力對戶籍、權利義務、血緣、婚姻以及收養(yǎng)等情況作出規(guī)定，這是確保法律的公平正義價值得以實現(xiàn)的必要措施，除這些基本條件之外的規(guī)定可由各地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織根據(jù)自身特殊情況酌情制定，這樣既考慮了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的自主性，同時以法律的形式確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織基本規(guī)則的公平公正。(四)未明確最優(yōu)認定的標準和依據(jù)《示范章程》規(guī)定的成員資格認定標準，針對的是在基準日認定固有成員之后的有意新加入的成員，而對于基準日以何種標準認定成員并沒有作出規(guī)定?！妒痉墩鲁獭穼π鲁蓡T的認定作出了嚴格的規(guī)定，新成員加入本社不僅要具有本社戶籍、長期居住本社、對本社履行權利義務，還需要滿足血緣、婚姻、收養(yǎng)等條件之一。實際上，單是戶籍這一條件就將部分新成員排除在外，戶籍條件仍然沒有擺脫形式標準的桎梏。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織雖然以法人的形式呈現(xiàn)，但其內(nèi)在的維護國家穩(wěn)定和保障人民基本生活資料的職能卻并不能被法人的營利性質(zhì)淹沒，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織吸納新成員的實質(zhì)標準仍然有待考慮，是否吸納新成員要根據(jù)新成員是否以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所賦予的權利為其生存基本保障來確定，對于以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所賦予的權利為其生存基本保障的人員，應當盡量吸收入集體中，而當前《示范章程》中正缺乏這樣的規(guī)定。首先，對于部分確實在村內(nèi)生活、履行村民權利義務的人僅因無法滿足血緣、婚姻、收養(yǎng)等條件就無法在基準日被認定為成員，這顯然是不合理的。其次，《示范章程》的規(guī)定無法適應人口流動過大的現(xiàn)實情況?！案母镩_放之后，戶籍制度逐漸放開，人口流動加劇，戶籍登記與成員身份的重合被打破，戶籍登記已經(jīng)不能反映成員身份?！薄妒痉墩鲁獭冯m在試行階段，但其透露出國家對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行改革的決心和方向。以規(guī)章的形式確立一定的標準和要求，既能發(fā)揮法律的保障功能，也符合《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第6條之規(guī)定，即“確定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的原則、程序，由法律、法規(guī)規(guī)定”。但《示范章程》中嚴格的戶籍標準卻并不十分必要，《民法典》賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人資格，不僅是為便利其成員尋求權利救濟，更主要的是為了突出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的獨立性。由規(guī)章規(guī)定成員資格取得的某些具體標準，綜合血緣、婚姻、收養(yǎng)等條件作為參考，并規(guī)定某些消極條件，作為保障，再輔以規(guī)定本社成員(代表)大會對成員資格得失的決定權，必然能夠在保證國家宏觀調(diào)控指導的前提下，發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的積極性。(五)未取得成員身份的違法行為，應考慮與相關法律和章程根據(jù)《示范章程》的規(guī)定，集體經(jīng)濟組織成員身份的取得和喪失需要通過召開成員大會的形式確定?！妒痉墩鲁獭纷鳛椴块T規(guī)章，實際上是以法律規(guī)范的形式對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的認定程序進行確認。這種形式是否是對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自治性質(zhì)的侵犯仍需斟酌。就內(nèi)容而言，《示范章程》是由確定性規(guī)范和選擇性規(guī)范組成的，既考慮了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的自治性質(zhì)，也以確定性規(guī)范的形式保障了其成員的基本生存權利。在成員資格認定的程序上，《示范章程》在認定的標準和條件方面起到指導作用，而集體組織仍享有實際的成員決定