年4月19日PPP項(xiàng)目操作流程文檔僅供參考一、推行PPP的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景1、形勢(shì)所需。穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革和惠民生基礎(chǔ)設(shè)施投資需要（城鎮(zhèn)化建設(shè)）公共事業(yè)運(yùn)行效率有待提高社會(huì)資本準(zhǔn)入難政府債務(wù)瓶頸（進(jìn)入償債高峰）政府財(cái)政負(fù)擔(dān)較重2、時(shí)代所需。適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的體制機(jī)制變革：制度創(chuàng)新和系統(tǒng)性重構(gòu)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用轉(zhuǎn)變政府職能和建立現(xiàn)代財(cái)政制度依法治國(guó)（契約精神）中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)：從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)改革紅利：混合所有制二、PPP模式在地方債務(wù)中扮演的角色1、實(shí)施PPP模式是投融資模式的改革。PPP是一種能使政府、企業(yè)、社會(huì)多方共贏的公共產(chǎn)品提供方式，也是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新預(yù)算管理、提升公共服務(wù)水平的一次體制機(jī)制變革。PPP模式關(guān)鍵在于引入社會(huì)資本承擔(dān)公共品與服務(wù)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等的大部分工作，與政府直接提供公共品與服務(wù)相比，PPP有助于地方債務(wù)的治理。2、實(shí)施PPP模式將政府債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)債務(wù)。國(guó)發(fā)〔〕43號(hào)和財(cái)預(yù)〔〕351號(hào)文，提供了新一屆政府對(duì)地方債務(wù)治理的框架，其中明確將逐步剝離地方融資平臺(tái)公司的政府融資職能，推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式，經(jīng)過PPP模式將政府債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)債務(wù)。財(cái)政部擬采取公司制PE形式設(shè)立中央財(cái)政PPP融資支持資金，為PPP項(xiàng)目開發(fā)、準(zhǔn)備階段和融資過程提供資金支持。3、PPP模式在城鎮(zhèn)化中起重要作用。根據(jù)國(guó)務(wù)院研究發(fā)展中心的測(cè)算，到2020年，與城鎮(zhèn)化相關(guān)的融資需求約為42萬億元。根據(jù)國(guó)發(fā)〔〕43號(hào)和財(cái)預(yù)〔〕351號(hào)文的規(guī)定推演，未來地方政府性債務(wù)主要由一般政府債、專項(xiàng)政府債和PPP債構(gòu)成?？梢?，應(yīng)對(duì)未來幾十年城鎮(zhèn)化的資金缺口，PPP模式被委以了重任。4、解決政府新增和存量債務(wù)的新路徑。從43號(hào)文規(guī)定來看，對(duì)于新增政府債務(wù)，推廣使用PPP模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本經(jīng)過特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。對(duì)于存量政府債務(wù)，在建工程確實(shí)沒有其它建設(shè)資金來源的，應(yīng)主要經(jīng)過政府與社會(huì)資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。5、PPP模式具有較大發(fā)展?jié)摿?。一方面，中?guó)PPP項(xiàng)目的累計(jì)總投資為1278億美元，與同類型新興市場(chǎng)比有較大的差距。另一方面，新增的PPP投資額僅為7億美元，而年城投債的發(fā)行量則高達(dá)9512億元，若PPP模式成功替代城投主導(dǎo)的融資模式，其發(fā)展空間巨大。三、PPP模式的內(nèi)涵1、國(guó)務(wù)院提出推廣PPP模式。去年9月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔〕43號(hào)），提供了新一屆政府對(duì)地方債務(wù)治理的框架，最大亮點(diǎn)就是提出“推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式”，其實(shí)指的就是PPP這個(gè)東西。10月，財(cái)政部印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)〔〕351號(hào)），明確提出“對(duì)適宜開展政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式的項(xiàng)目，要大力推廣PPP模式。”2、對(duì)PPP模式內(nèi)涵的理解。所謂PPP，全稱叫Public-PrivatePartnerships。第一個(gè)“P”（Public）是指政府或政府指定機(jī)構(gòu)，包括所屬企事業(yè)單位；第二個(gè)“P”（Private）是指私人組織，不僅指民營(yíng)企業(yè)、民間社會(huì)組織等社會(huì)資本，而且包括中央企業(yè)、市屬國(guó)有企事業(yè)單位；第三個(gè)“P”（Partnership）是指合作，不但是指資金合作，而且包括品牌、技術(shù)、管理等其它方面的合作。PPP模式，是各種“政府與社會(huì)資本合作”模式的總稱，簡(jiǎn)言之，就是公共部門和民營(yíng)部門，大家各拿出些銀錢出來，投資于公共基礎(chǔ)建設(shè)。該模式是20世紀(jì)90年代后出現(xiàn)的一種新的融資模式。3、PPP模式的實(shí)質(zhì)。PPP模式本質(zhì)上是政府與社會(huì)資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，經(jīng)過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。充分發(fā)揮企業(yè)的專業(yè)能力、資金優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)，由企業(yè)來執(zhí)行過去主要由政府承擔(dān)的部分公共責(zé)任和職能。一方面解決政府建設(shè)資金不足問題，另一方面解決政府運(yùn)營(yíng)效率低的問題，達(dá)到既鼓勵(lì)社會(huì)資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并獲取合理回報(bào)，又減輕政府公共財(cái)政舉債壓力、騰出更多資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)的目的。四、PPP模式的典型結(jié)構(gòu)PPP模式的一個(gè)典型結(jié)構(gòu)是公共部門與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。五、PPP模式適用的領(lǐng)域適宜采用PPP模式的項(xiàng)目，一般具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定等特點(diǎn)。從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐來看，PPP模式主要運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（道路、橋梁、鐵路、地鐵、隧道、港口、河道疏浚等）、公用事業(yè)項(xiàng)目（供電、供水、供氣、供熱以及污水處理、垃圾處理等環(huán)境治理項(xiàng)目）和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目（學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老院等）等領(lǐng)域。六、項(xiàng)目收入主要來源七、PPP模式的三大特征1、伙伴關(guān)系。政府購(gòu)買商品和服務(wù)并不必然表明合作伙伴關(guān)系的真實(shí)存在和延續(xù)。比如，即使一個(gè)政府部門每天都從同一個(gè)餐飲企業(yè)訂購(gòu)午餐，但不能構(gòu)成伙伴關(guān)系。形成伙伴關(guān)系，首先要落實(shí)到項(xiàng)目目標(biāo)一致之上。PPP中民營(yíng)部門與政府公共部門的伙伴關(guān)系與其它關(guān)系相比，獨(dú)特之處就是項(xiàng)目目標(biāo)一致。公共部門之因此和民營(yíng)部門合作并形成伙伴關(guān)系，核心問題是存在一個(gè)共同的目標(biāo)：在某個(gè)具體項(xiàng)目上，以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。民營(yíng)部門是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門則是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共福利和利益的追求。2、利益共享。PPP中公共部門與民營(yíng)部門并不是簡(jiǎn)單分享利潤(rùn)，還需要控制民營(yíng)部門可能的高額利潤(rùn)。其主要原因是，任何PPP項(xiàng)目都是帶有公益性的項(xiàng)目，不以利潤(rùn)最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤(rùn)，其實(shí)是很容易的一件事，只要允許提高價(jià)格，就能夠使利潤(rùn)大幅度提高。不過，這樣做必然會(huì)帶來社會(huì)公眾的不滿，甚至還可能會(huì)引起社會(huì)混亂。因此，PPP領(lǐng)域應(yīng)該有盈利，但不應(yīng)該有暴利。這種合作可能一搞就是十年、二十年甚至更長(zhǎng)時(shí)間，有20年、更長(zhǎng)時(shí)間持續(xù)的回報(bào)，它就不應(yīng)該是一個(gè)有暴利的回報(bào)。那么，政府如何與民營(yíng)部門實(shí)際地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP的社會(huì)成果，還包括作為參與者的社會(huì)資本、民營(yíng)企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得相對(duì)平和、長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)。3、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。在PPP中，公共部門與民營(yíng)部門合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與民營(yíng)部門其它交易形式的顯著標(biāo)志。例如，政府采購(gòu)過程，之因此還不能稱為公私合作伙伴關(guān)系，是因?yàn)殡p方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。而在PPP中，公共部門卻是盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢(shì)方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，而讓對(duì)方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小。比如在隧道、橋梁、干道建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)中，如果因一般時(shí)間內(nèi)車流量不夠而導(dǎo)致民營(yíng)部門達(dá)不到基本的預(yù)期收益，公共部門能夠?qū)ζ涮峁┈F(xiàn)金流量補(bǔ)貼，這種做法能夠在“分擔(dān)”框架下，有效控制民營(yíng)部門因車流量不足而引起的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，民營(yíng)部門會(huì)按其相對(duì)優(yōu)勢(shì)承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)，而這個(gè)領(lǐng)域，卻正是政府管理層“低效風(fēng)險(xiǎn)”的易發(fā)領(lǐng)域，由此，政府風(fēng)險(xiǎn)得以規(guī)避。如果每種風(fēng)險(xiǎn)都能由最善于應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)，毫無疑問，整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的成本就能最小化。八、PPP模式與BOT模式的區(qū)別人們最熟悉的PPP就是BOT模式，PPP是在BOT理念的基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化而衍生出來的。因此，BOT本質(zhì)上也可視為是PPP的一種。共同點(diǎn)：1、這兩種融資模式的當(dāng)事人都包括融資人、出資人、擔(dān)保人。2、這兩種模式都是經(jīng)過簽訂特許權(quán)協(xié)議使公共部門與私人企業(yè)發(fā)生契約關(guān)系的。3、這兩種模式都以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的盈利償還債務(wù)并獲得投資回報(bào)，一般都用以項(xiàng)目本身的資產(chǎn)作擔(dān)保抵押。不同點(diǎn)：1、合作關(guān)系不同。BOT中政府與企業(yè)更多是垂直關(guān)系，即政府授權(quán)私企獨(dú)立建造和經(jīng)營(yíng)設(shè)施，而不是與政府合作。PPP經(jīng)過共同出資特殊目的公司更強(qiáng)調(diào)政府與私企利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。2、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不同。以BOT模式參與項(xiàng)目的公共部門和私人企業(yè)之間是以等級(jí)關(guān)系發(fā)生相互作用的。在組織機(jī)構(gòu)中沒有一個(gè)相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，不同角色的參與各方都有各自的利益目標(biāo)——自身利益最大化，這使得她們之間很容易產(chǎn)生利益沖突。PPP模式是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念，但不是對(duì)項(xiàng)目融資的徹底更改，而是對(duì)項(xiàng)目生命周期過程中的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了一個(gè)新的模型。它是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式，參與各方能夠達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。3、運(yùn)行程序不同。BOT模式運(yùn)行程序包括：確立項(xiàng)目階段-招投標(biāo)-成立項(xiàng)目公司-項(xiàng)目融資-項(xiàng)目建設(shè)-項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理-項(xiàng)目移交PPP模式運(yùn)行程序包括：選擇項(xiàng)目合作公司-確立項(xiàng)目-成立項(xiàng)目公司-招投標(biāo)和項(xiàng)目融資-項(xiàng)目建設(shè)-項(xiàng)目運(yùn)行管理-項(xiàng)目移交兩種模式的不同之處主要在項(xiàng)當(dāng)前期。PPP模式中私人企業(yè)從項(xiàng)目論證階段就開始參與項(xiàng)目，而BOT模式則是從項(xiàng)目招標(biāo)階段才開始參與項(xiàng)目。另外更重要的是在PPP模式中，政府始終參入其中，而在BOT模式中，在特許協(xié)議簽訂之后，政府對(duì)項(xiàng)目的影響力一般較弱。另外，BOT的基本模式（建設(shè)－經(jīng)營(yíng)－轉(zhuǎn)讓）是政府為項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)提供一種特許權(quán)協(xié)議作為融資基礎(chǔ)，由公司作為投資者和經(jīng)營(yíng)者安排融資、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)項(xiàng)目，并在有限的時(shí)間內(nèi)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目并獲得合理的回報(bào)，最后根據(jù)協(xié)議將項(xiàng)目歸還給政府。PPP模式將更強(qiáng)調(diào)由政府和社會(huì)資本分擔(dān)，有利于降低前期風(fēng)險(xiǎn)。盡管PPP模式與BOT模式一樣都是由“使用者付費(fèi)”，但PPP模式更強(qiáng)調(diào)公私部門全過程合作，并建立更完善的激勵(lì)約束機(jī)制。比較對(duì)象PPPBOT短期內(nèi)資金獲得的難易程度較易難項(xiàng)目的所有權(quán)部分擁有擁有項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)部分擁有失去（轉(zhuǎn)交之前）融資成本一般最高融資需要的時(shí)間較短最長(zhǎng)政府風(fēng)險(xiǎn)一般最大政策風(fēng)險(xiǎn)一般大對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響有利利弊兼具適用范圍有長(zhǎng)期、穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目有長(zhǎng)期、穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目九、PPP項(xiàng)目操作流程PPP模式項(xiàng)目的實(shí)施主要包括項(xiàng)目選擇、社會(huì)力量合作伙伴確定、組建項(xiàng)目公司、融資、建設(shè)、運(yùn)行管理等過程，操作流程圖如：十、運(yùn)用PPP模式應(yīng)把握的關(guān)鍵環(huán)節(jié)1、建立長(zhǎng)期的政府與企業(yè)合作機(jī)制。關(guān)鍵在于政府要處理好與市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營(yíng)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”、“合作者”。發(fā)揮投資人在整合設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等方面的綜合優(yōu)勢(shì)，讓“專業(yè)人做專業(yè)事”。2、建立合理的利益共享機(jī)制。經(jīng)過政府核定經(jīng)營(yíng)收費(fèi)價(jià)格以及以購(gòu)買服務(wù)方式補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實(shí)現(xiàn)“盈利但不暴利”。3、建立平等的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。政府和社會(huì)資本應(yīng)該平等參與、誠(chéng)實(shí)守信，按照合同辦事，依據(jù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制力，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，不過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)至合作方。企業(yè)主要承擔(dān)投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，政府主要承擔(dān)國(guó)家政策、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化的宏觀風(fēng)險(xiǎn)，雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。4、建立嚴(yán)格的監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。十一、實(shí)施PPP模式的主要優(yōu)點(diǎn)從總體上講，私人資本靠上了政府關(guān)系這棵大樹，投資的安全性應(yīng)該更有保障，而政府獲得了私人資本的支持，可使政府財(cái)政資金用于最需要政府出錢的服務(wù)領(lǐng)域，有能力做更多事情，改進(jìn)公共服務(wù)。由于雙方都有出資，在整個(gè)項(xiàng)目中都能夠深度參與，因此也能夠省去些信息不對(duì)稱的問題。其優(yōu)點(diǎn)主要有：1、PPP有助于加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于社會(huì)資本進(jìn)入，會(huì)使城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施投資加快。這種加快的過程，不但不會(huì)增加政府債務(wù)余額，還會(huì)適度減少政府債務(wù)。由于市場(chǎng)起作用，社會(huì)法人在起作用，公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量可能會(huì)更高。2、PPP有助于地方債務(wù)的治理。PPP模式是一種投融資機(jī)制，也是一種市場(chǎng)化思維理念。PPP模式關(guān)鍵在于引入社會(huì)資本承擔(dān)公共品與服務(wù)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等的大部分工作，能夠放大財(cái)政杠桿效應(yīng)，與政府直接提供公共品與服務(wù)相比，PPP有助于地方債務(wù)的治理。3、PPP模式能緩解政府增量債務(wù)。私人部門承擔(dān)項(xiàng)目融資大部分工作，以換取公共品與服務(wù)項(xiàng)目長(zhǎng)期特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府將部分債務(wù)轉(zhuǎn)移至私人部門。4、PPP模式能夠消化政府存量債務(wù)。私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、維護(hù)，其比融資平臺(tái)公司直接運(yùn)營(yíng)更有效率。政府部門雖需承擔(dān)新建項(xiàng)目部分融資工作，杠桿增加，但因項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)更有效率地運(yùn)營(yíng)所獲得的正的凈收益有助于消化存量債務(wù)。5、PPP分散了部分風(fēng)險(xiǎn)。PPP在項(xiàng)目初期已實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配，政府承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)，減少了私人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，降低了項(xiàng)目融資難度，有助于項(xiàng)目融資成功。當(dāng)項(xiàng)目發(fā)生虧損時(shí)，政府與社會(huì)資本共同承擔(dān)損失。6、PPP模式有助于推動(dòng)混合所有制改革。PPP模式擴(kuò)大了外資、民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)資本活動(dòng)范圍，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)進(jìn)入混合所有制，進(jìn)行體制改造。十二、導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的原因雖然中國(guó)實(shí)施PPP有不少成功經(jīng)驗(yàn)，但也有失敗教訓(xùn)，其原因有以下方面。1、法律保障體系不健全。由于法律法規(guī)的修訂、頒布等，導(dǎo)致原有項(xiàng)目合法性、合同有效性發(fā)生變化，給PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來不利影響，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目失敗和終止。中國(guó)缺少相關(guān)法律，對(duì)原先簽訂的PPP項(xiàng)目進(jìn)行保護(hù)。如江蘇某污水處理廠采取BOT模式融資建設(shè)，在合同簽訂后頒布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回收項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》，外方投資者被迫與政府重新協(xié)商投資回報(bào)率。2、審批決策周期較長(zhǎng)。政府決策程序不規(guī)范等因素，造成PPP項(xiàng)目審批程序過于復(fù)雜，決策周期長(zhǎng)，成本高。項(xiàng)目批準(zhǔn)后，難以根據(jù)市場(chǎng)的變化對(duì)項(xiàng)目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行調(diào)整。在青島威立雅污水處理項(xiàng)目中，政府對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的了解和PPP模式的認(rèn)識(shí)有限，頻繁轉(zhuǎn)變對(duì)項(xiàng)目的態(tài)度導(dǎo)致合同經(jīng)長(zhǎng)時(shí)間談判才簽署。3、社會(huì)影響因素較大。PPP項(xiàng)目一般與群眾生活相關(guān)，關(guān)系到公眾利益。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中，可能會(huì)因各種因素導(dǎo)致價(jià)格變動(dòng)，遭受公眾的反對(duì)。如北京第十水廠由于成本上升需要漲價(jià)，但遭到來自公眾的阻力，政府為維持安定也表示反對(duì)漲價(jià)。再如北京“鳥巢”和五環(huán)路兩個(gè)項(xiàng)目建成后，由于對(duì)公益性和免費(fèi)的呼聲漸高，地方政府頂不住輿論壓力，社會(huì)資本按原計(jì)劃經(jīng)營(yíng)很難持續(xù)下去，最后，地方政府不得不收回經(jīng)營(yíng)權(quán)，PPP模式以失敗告終。4、政府信用風(fēng)險(xiǎn)較高。地方政府為加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有時(shí)會(huì)與合作方簽訂一些脫離實(shí)際的合同以吸引民間資本投資。項(xiàng)目建成后，政府難以履行合同義務(wù)，直接危害合作方的利益。如廉江中法供水項(xiàng)目，政府與合作方簽訂的《合作經(jīng)營(yíng)廉江中法供水有限公司合同》中，政府承諾廉江自來水公司在水廠投產(chǎn)的第一年每日購(gòu)水量不少于6萬立方米，但當(dāng)年該市自來水日消耗量?jī)H為2萬立方米，合同難以執(zhí)行。5、項(xiàng)目配套設(shè)施不完善。一些PPP項(xiàng)目，一般需要相應(yīng)的配套基礎(chǔ)設(shè)施才能運(yùn)營(yíng)，如在污水處理廠按合同建成后，管網(wǎng)并沒有配套，就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本成了“孤島”，使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)陷入困境。6、政府單方作出決策。龍江環(huán)保集團(tuán)股份有限公司是黑龍江省規(guī)模最大的水務(wù)企業(yè)，擁有16座污水處理廠、1座污泥處理處理廠及2座整建制供水公司。該集團(tuán)旗下的哈爾濱平房污水處理廠最初設(shè)計(jì)時(shí)，地方政府部門在未與企業(yè)協(xié)商情況下，自行研究確定的日污水處理能力達(dá)到15萬噸，但實(shí)際到現(xiàn)在日污水處理也就6萬噸。貌似規(guī)模大了，政績(jī)多了，可沒那么大的量，結(jié)果是企業(yè)的生產(chǎn)能力大量閑置，成本大幅提高，收益得不到保障。7、項(xiàng)目收益無保障。一些PPP項(xiàng)目建成后，政府或其它投資人新建、改建其它項(xiàng)目，與該項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性競(jìng)爭(zhēng)，損害其利益。如在杭州灣跨海大橋建設(shè)未滿兩年時(shí)，相隔僅五十公里左右的紹興杭州灣大橋已準(zhǔn)備開工，與杭州灣跨海大橋形成直接商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。此外，政府對(duì)一些PPP項(xiàng)目承諾特定原因造成的虧損進(jìn)行補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼額度與方法無具體規(guī)定。8、政府信用風(fēng)險(xiǎn)。政府信用是最主要的風(fēng)險(xiǎn)，主要源于某些地方政府官員為了提升政績(jī)，在短期利益的驅(qū)使下，經(jīng)過過高的固定投資回報(bào)率，過高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，過長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)期以吸引民營(yíng)資本，但最終又因公共機(jī)構(gòu)缺乏承受能力，產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)。如東北一個(gè)污水處理廠項(xiàng)目做了一半，政府不付費(fèi)了，私營(yíng)部門一氣之下把污水放進(jìn)松花江，結(jié)果也遭到了罰款，鬧得不可開交。十三、發(fā)展PPP模式政府要注意的問題盡管中國(guó)很早就開展PPP模式的嘗試，以來，財(cái)政部也在力推這種模式，并得到許多地方政府的響應(yīng)，但當(dāng)前要推進(jìn)這一模式，政府還有大量工作要做。1、明確政策完善法規(guī)。當(dāng)前中國(guó)嘗試了各種PPP模式，但在實(shí)踐中一直在摸索，還沒有明確的政策和法規(guī)體系。往往一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)政策，一個(gè)地方一套做法。使得企業(yè)有疑慮，地方政府也不敢放開手腳。當(dāng)前最需要明確的是：哪些項(xiàng)目能夠做，哪些領(lǐng)域不能夠做；哪些合作方式能夠做，哪些合作方式不能夠做，以及PPP模式的基本操作流程、規(guī)范和法律地位、利益保障等問題。2、防范形似神不似。有的項(xiàng)目名為實(shí)施PPP，其實(shí)是一種變相的高利貸，是債轉(zhuǎn)股。這種債還是一種剛性兌付的債，收益率比正常的銀行貸款利息高幾個(gè)百分點(diǎn)，政府全部風(fēng)險(xiǎn)兜底。這是不合適的，要避免。要真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)法人股權(quán)投資，而不是變相的高息債。3、防范投資者的自然壟斷。PPP項(xiàng)目都是重大基礎(chǔ)設(shè)施，誰搞了都很可能出現(xiàn)自然壟斷，一到自然壟斷，這個(gè)投資者可能為了效益，變相提高物價(jià)。因此，要防范社會(huì)投資者利用公共服務(wù)的自然壟斷亂收費(fèi)、高收費(fèi)。4、防范操作不陽光透明。PPP項(xiàng)目大多涉及公民利益，定價(jià)也多是政府主導(dǎo)。因此，如果不能透明化操作，就很容易造成公民的不理解，從而引發(fā)各種始料不及的公眾事件。企業(yè)在不斷提高自身管理水平和運(yùn)營(yíng)效率的同時(shí)，要充分考慮到各方的感受和認(rèn)知，要持續(xù)不斷地加強(qiáng)與各方的溝通，并盡可能讓公眾參與到企業(yè)的管理和運(yùn)營(yíng)過程中。已經(jīng)有許多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明，公眾參與PPP項(xiàng)目的管理，只會(huì)提高PPP項(xiàng)目成功的概率和運(yùn)營(yíng)效率，而不會(huì)增加成本。反之，則可能造成項(xiàng)目的失敗。5、防范出現(xiàn)“爛尾項(xiàng)目”。社會(huì)投資者出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)危機(jī)影響公共服務(wù)項(xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，政府部門缺乏救急措施。政府搞項(xiàng)目，也會(huì)遇上經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)候的沖擊，企業(yè)也會(huì)有這種情況。如果企業(yè)遇上財(cái)務(wù)危機(jī)，使得PPP項(xiàng)目受到重大影響，不可抗力使原來合同失效，不能說是私人老板干的，我們政府從此不論。一旦這個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)不起來了，最后影響的是社會(huì)效果。6、政府要明確企業(yè)和市場(chǎng)的邊界。一方面要讓企業(yè)賺錢，對(duì)于市政設(shè)施不求所有但求所用；另一方面又不能放棄自己責(zé)任，特別是管理責(zé)任。政府要建立企業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制、淘汰機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、激勵(lì)與處罰機(jī)制，這就是常說的政府與企業(yè)裁判員與運(yùn)動(dòng)員的關(guān)系。同時(shí)要更多地讓公眾參與到PPP項(xiàng)目的管理中來。要防止出現(xiàn)地方黨政負(fù)責(zé)人拍腦袋定的調(diào)子，就成了PPP合作的準(zhǔn)則的現(xiàn)象。7、雙方需要誠(chéng)信守約。規(guī)范制定合約，政府與投資人一旦簽署合約都必須嚴(yán)格執(zhí)行，防止出現(xiàn)“合同是張紙，簽完隨時(shí)改”的現(xiàn)象，無故違約必須依法賠償。如有的地方政府部門換屆時(shí)“新官不理舊賬”，一些好的政策因政府人事更迭后對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理不連貫，不遵守雙方約定的項(xiàng)目協(xié)議，大幅加劇了PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)。這是社會(huì)資本最怕遇到的事情。如南方一家工業(yè)園區(qū)采用PPP模式建設(shè)污水處理廠項(xiàng)目，合同規(guī)定是園區(qū)企業(yè)按月支付污水處理費(fèi)，但由于園區(qū)管委會(huì)主任更迭，政策很快變成每半年支付水費(fèi)。由于項(xiàng)目使用銀行貸款，污水處理廠資金鏈立即十分緊張。8、做好宣傳和教育工作。在市政項(xiàng)目和政策的實(shí)施過程中，市民和公眾因?yàn)椴恢榛虿涣私馔暾男畔ⅲ鶗?huì)產(chǎn)生過激反應(yīng)，引發(fā)群體性事件。例如在一些城市因建設(shè)PX項(xiàng)目、垃圾焚燒場(chǎng)等而引發(fā)群體事件。這些事件的引發(fā)，固然有客觀因素，但更多是因?yàn)榈胤秸陧?xiàng)目建設(shè)過程中缺乏有效的信息溝通、缺乏有效制度安排所致。而采用PPP模式，更容易引發(fā)民眾誤解，因?yàn)槭恰罢蠛献鳌边€是“官商勾結(jié)”還真是一個(gè)問題。因此，事前進(jìn)行充分調(diào)研、與相關(guān)人員有效溝通、適當(dāng)補(bǔ)償和進(jìn)行制度安排，是實(shí)施PPP過程中的必備程序。而這些又只有政府才能更好完成。如臺(tái)灣臺(tái)北市在建設(shè)木柵垃圾焚燒廠時(shí)，就做了較為充分的調(diào)研。在項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)，考慮到為周邊的居民建設(shè)高水平的公園，從而得到了當(dāng)?shù)鼐用竦闹С帧Ｊ?、發(fā)展PPP模式企業(yè)要注意的問題。PPP模式在未來5到將創(chuàng)造幾萬億的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，這是毋庸置疑的。這其中不但包括各種政建設(shè)機(jī)會(huì)，還包括更多的城市運(yùn)營(yíng)和管理的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。企業(yè)在參與其中時(shí)，一定要重視以下幾個(gè)方面的問題。1、提升專業(yè)化水平。PPP模式的項(xiàng)目看起來蛋糕巨大，如果企業(yè)頭腦發(fā)熱，一哄而上，可能碰得頭破血流。因?yàn)榇蟛糠諴PP項(xiàng)目投資量大、周期長(zhǎng)，且有許多潛在風(fēng)險(xiǎn)，需要高度的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)化能力。如果企業(yè)缺乏這些領(lǐng)域的專業(yè)能力，就意味著風(fēng)險(xiǎn)大于機(jī)遇。同時(shí)，當(dāng)前中國(guó)的城市發(fā)展時(shí)間較短，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，城市運(yùn)營(yíng)管理的專業(yè)化水平還有相當(dāng)大的差距，無論是給排水、供電、垃圾處理、交通管理，都有巨大的改進(jìn)空間。因?yàn)槭袌?chǎng)足夠大，時(shí)間足夠長(zhǎng)。企業(yè)要在其中一到兩個(gè)領(lǐng)域做專、做精。這更要求企業(yè)不能急功近利，要求企業(yè)有定力，不浮躁。只有這樣才能最終做強(qiáng)做大。2、善于利用金融工具和資本市場(chǎng)。PPP模式要求企業(yè)有大量的先期投入，而收益往往滯后很多年。如果企業(yè)單獨(dú)來做，就很難實(shí)施。這也是過去市政項(xiàng)