溫室氣體減排的國際經(jīng)驗(yàn)與啟示

全球氣候變化引起了國際社會(huì)的廣泛關(guān)注。溫室氣體排放已成為緩解氣候變化的主要途徑。尋求當(dāng)前溫室氣體減排的最佳途徑成為我們當(dāng)前工作的一個(gè)重點(diǎn)。1.收集的廢物應(yīng)該是中國實(shí)現(xiàn)“減少”與“發(fā)展”雙重目標(biāo)的重要出發(fā)點(diǎn)1.1氣候變化是遏制發(fā)展中國家發(fā)展的“鋼”國際社會(huì)普遍認(rèn)為,氣候變化涉及世界農(nóng)業(yè)和糧食安全、水資源安全、能源安全、生態(tài)安全、公共衛(wèi)生安全等,影響人類社會(huì)的生存和發(fā)展,對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。這一觀點(diǎn)認(rèn)為,人類必須通過一些行動(dòng)減少溫室氣體的產(chǎn)生,從而減緩人類活動(dòng)對(duì)自然界的影響。同時(shí)也必須看到,對(duì)氣候變化問題也有不同聲音。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,氣候變化問題實(shí)際上是歐美等發(fā)達(dá)國家為遏制發(fā)展中國家發(fā)展所設(shè)的“圈套”。在發(fā)達(dá)國家進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代,經(jīng)濟(jì)逐漸衰退或發(fā)展緩慢,而廣大發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)正在高速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,發(fā)達(dá)國家拋出氣候變化這一科學(xué)問題,并將其提升到政治層面,目的就是遏制發(fā)展中國家的工業(yè)發(fā)展,利用先進(jìn)的科技,搶占新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制高點(diǎn)。從美國不加入《氣候變化框架公約》到某些發(fā)達(dá)國家“避重就輕”的減排策略,似乎可以看出些端倪。1.2以“科學(xué)存在”為標(biāo)志的人類經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)原因?yàn)槊鎸?duì)兩種不同的觀點(diǎn)博弈,我國已有明確的態(tài)度。我國已加入《氣候變化框架公約》及其《京都議定書》,簽署了《哥本哈根協(xié)議》,并向國際社會(huì)承諾:到2020年全國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%。在2010年的坎昆氣候大會(huì)上,我們表態(tài)“我們自己要在國內(nèi)采取行動(dòng),我們對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化是負(fù)責(zé)任的?！痹诋?dāng)前的國際形勢(shì)下,作為負(fù)責(zé)任的大國,減排是我們的承諾;作為發(fā)展中國家,經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展是我們的使命。在這樣的兩難困境中,找到一個(gè)實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展“雙贏”的切入點(diǎn)至關(guān)重要。1.3主要發(fā)展中國家的減排效果普遍,主要世界近期我國國情的需要有人認(rèn)為,由于能源領(lǐng)域是溫室氣體排放量最多的領(lǐng)域,因此應(yīng)當(dāng)將其作為溫室氣體減排的首要領(lǐng)域。不可否認(rèn),能源領(lǐng)域是溫室氣體減排的重要領(lǐng)域,但同時(shí)它也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈。對(duì)以發(fā)展為第一要?jiǎng)?wù)的我國來說,能源領(lǐng)域減排阻力較大。現(xiàn)階段將能源領(lǐng)域作為溫室氣體減排的重點(diǎn)領(lǐng)域,以犧牲發(fā)展為代價(jià)并不容易實(shí)現(xiàn)。而且從2008年前主要經(jīng)濟(jì)體減排的實(shí)際效果看,除了英國和德國少數(shù)國家實(shí)現(xiàn)了能源領(lǐng)域減排以外,其他附件一國家均效果不佳。而德國和其他除了英國以外的原歐盟15國,能源實(shí)現(xiàn)減排又主要是依靠減少固體燃料生產(chǎn)和使用、控制散逸性排放和未分類制作能耗。這些事實(shí)也證明能源領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)減排難度很大。較之能源領(lǐng)域而言,雖然廢棄物領(lǐng)域排放的溫室氣體總量并不巨大,但廢棄物領(lǐng)域的減排對(duì)主要經(jīng)濟(jì)體實(shí)現(xiàn)京都第一承諾期目標(biāo)貢獻(xiàn)突出。而且廢棄物領(lǐng)域協(xié)同減排成本低,不僅不會(huì)阻礙國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,還會(huì)在一定程度上起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的作用。由于我國尚未對(duì)廢棄物領(lǐng)域的溫室氣體減排重點(diǎn)關(guān)注,因此其在溫室氣體減排方面的潛力巨大?？梢哉f,廢棄物領(lǐng)域作為溫室氣體減排的重點(diǎn)領(lǐng)域更符合近期我國國情的需要,是實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展“雙贏”的重要切入點(diǎn)。2.污染領(lǐng)域已成為許多國家實(shí)施溫室氣體排放任務(wù)的重要對(duì)策在應(yīng)對(duì)氣候變化的問題上,不同國家有不同的減排策略,而通過研究主要經(jīng)濟(jì)體的減排效果和政策,不難看出他們采取了“避重就輕”的策略。2.1非二氧化碳溫室氣體的減排率過去20年,雖然歐盟、英、德等經(jīng)濟(jì)體在能源領(lǐng)域出臺(tái)的政策最多,但由于能源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的剛性需求,在短期內(nèi)并未取得明顯的減排效果,而是主要依靠非二氧化碳類溫室氣體,以及非能源領(lǐng)域溫室氣體減排來完成減排任務(wù)。以下是幾個(gè)發(fā)達(dá)國家的減排實(shí)例:英國非二氧化碳溫室氣體的減排率(-47.6%)比二氧化碳的減排率高40個(gè)百分點(diǎn),2007年英國的非二氧化碳溫室氣體僅占溫室氣體總排放量的15.0%,但卻完成了總減排當(dāng)量的66.7%。德國非二氧化碳溫室氣體的減排率比二氧化碳的減排率(-14.7%)高17個(gè)百分點(diǎn),僅占溫室氣體總排放量的12.9%,但其減排量卻占到了總減排量的26.1%。1990-2007年,法國則完全依靠非二氧化碳溫室氣體實(shí)現(xiàn)了減排目標(biāo)1。這種“避重就輕”的減排策略對(duì)保護(hù)國家競(jìng)爭(zhēng)力起到了不可忽視的作用。廢棄物領(lǐng)域是非二氧化碳類溫室氣體減排的主要渠道,歐盟國家在解決廢棄物污染的過程中,通過協(xié)同減排促進(jìn)了其溫室氣體減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2.2實(shí)施策略的效果許多國家將廢棄物領(lǐng)域作為“避重就輕”減排策略的關(guān)鍵環(huán)節(jié),制定了大量的法律和政策,并且取得了明顯的減排效果,但也有部分國家嘗試制定的政策失敗,給予我們很大的啟示。2.2.1歐盟廢棄物減排現(xiàn)狀雖然原歐盟15國工業(yè)過程和廢棄物領(lǐng)域的溫室氣體排放量?jī)H占2007年總排放量的8.76%和2.76%,但是溫室氣體減排總量卻分別占到同年度減排總量的17.9%和29.7%,大大超過了其在總排放量中的比例。廢棄物領(lǐng)域減排總量最高,與未分類制造業(yè)和建筑能耗減排總量相當(dāng)。據(jù)1990-2007年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)2顯示,原歐盟15國的溫室氣體減排總量下降了4.3%,主要源于廢棄物領(lǐng)域甲烷的排放量持續(xù)穩(wěn)定減少,實(shí)現(xiàn)這一效果最重要的減排途徑就是減少填埋垃圾的數(shù)量協(xié)同減少甲烷氣體的產(chǎn)生。歐盟在廢棄物領(lǐng)域采取了多種強(qiáng)制性措施以達(dá)到溫室氣體減排的目的,這些措施主要包括垃圾填埋指令、垃圾焚燒指令、車輛報(bào)廢指令、廢棄物成分指令、冶金工業(yè)廢棄物管理指令、廢棄物包裝改進(jìn)指令、電子電器廢棄物指令、生物廢棄物綠皮書、電池指令等多項(xiàng)法規(guī)政策。從減排效果看,填埋過程的協(xié)同減排效果最好,占廢棄物領(lǐng)域減排量的97.2%,減排率為45.1%。污水處理過程減排成效有限3?？梢娎盥裰噶顚?duì)原歐盟15國廢棄物領(lǐng)域減排的政策效果明顯。2.2.2英國的減排措施廢棄物領(lǐng)域是英國主要的減排領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)4,1990-2007年英國廢棄物領(lǐng)域減排總量(-30.1TgCO2Eq.)超過能源工業(yè)(-27.0TgCO2Eq.),工業(yè)過程減排量(-26.1TgCO2Eq.)超過制造業(yè)和建筑部門能耗(-20.1TgCO2Eq.),減排率(減排潛力)均明顯大于能源過程。這主要得益于綜合運(yùn)用多種手段,多管齊下的方法,主要措施有英格蘭廢棄物管理戰(zhàn)略(WS2007),廢棄物和資源行動(dòng)計(jì)劃(WRAP),垃圾填埋交易系統(tǒng)(LATS),垃圾填埋稅(Landfilltax),垃圾堆指令(LandfillDirective)。此外,減排手段還包括甲烷回收系統(tǒng)、廢棄電池和蓄電池條例、車輛報(bào)廢指令、危險(xiǎn)廢棄物管理戰(zhàn)略、廢舊電子電器指令、廢油指令等。英國綜合運(yùn)用的多種措施從源頭減少廢棄物產(chǎn)生;然后到廢棄物的收集、分類、回收利用和再加工;最后到處理廢棄物時(shí)所產(chǎn)生的溫室氣體進(jìn)行回收利用都取得了良好的效果。在英國有70%的填埋氣被回收利用于能源供應(yīng),更值得注意的是,40%的甲烷排放來自垃圾填埋場(chǎng),而廢棄物領(lǐng)域甲烷排放減少了58%5,這主要得益于甲烷回收系統(tǒng)的推廣應(yīng)用。2.2.3德國:減少溫室氣體排放德國廢棄物領(lǐng)域2007年總排放量中僅占1.2%,但是減排總量(-28.9TgCO2Eq.)卻與能源工業(yè)(-29.7TgCO2Eq.)相當(dāng),是制造業(yè)和建筑部門能耗減排量的43.7%,減排率明顯高于能源過程。德國主要采取強(qiáng)制手段和宣傳教育雙管齊下的方式,控制和減少溫室氣體排放,主要包括循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢物管理法、廢棄物填埋條例、廢木料條例、市政廢棄物技術(shù)指令、市政污水處理中污水氣體利用和節(jié)能以及與CHP結(jié)合的垃圾焚燒發(fā)電等法律規(guī)定。目前,德國已全面禁止未經(jīng)處理的填埋行為,從而大大降低了甲烷的排放量。2.2.4廢棄物處理領(lǐng)域歐盟國家十分重視廢棄物領(lǐng)域溫室氣體減排,主要相關(guān)政策發(fā)揮了積極作用,而美國、日本等國家采用的垃圾焚燒方式在一定程度上抵消了總減排效果。美國在1990-2006年間垃圾焚燒的二氧化碳排放量增長(zhǎng)高達(dá)90.8%,溫室氣體總當(dāng)量增長(zhǎng)率16.7%,僅次于能源工業(yè)和交通領(lǐng)域。日本雖然通過有效利用廢棄物焚燒發(fā)電或焚燒減少化石燃料的消耗,但是也使廢棄物處理領(lǐng)域成為日本溫室氣體排放量增長(zhǎng)明顯的主要領(lǐng)域之一,1990-2006年間日本廢棄物處理領(lǐng)域溫室氣體增加率為20%,其中非生物質(zhì)垃圾焚燒的二氧化碳增長(zhǎng)17%,生物質(zhì)垃圾焚燒成為甲烷(10%)和氧化亞氮(70%)排放增長(zhǎng)量和增長(zhǎng)率居主要排放增長(zhǎng)源的前列,生物質(zhì)垃圾焚燒甲烷排放量列第六位,氧化亞氮排放量列第三位;非生物質(zhì)垃圾焚燒二氧化碳排放增值量列第五位。由此可見,日本廢棄物領(lǐng)域溫室氣體的減排速度趕不上排放增長(zhǎng)的速度。從這些發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看,廢棄物領(lǐng)域具有減排空間大、難度小、成本低、效果好、技術(shù)成熟、手段多樣的優(yōu)點(diǎn)。從歐盟、英國和德國的減排經(jīng)驗(yàn)和效果來看,廢棄物領(lǐng)域的協(xié)同減排無疑是它們完成減排任務(wù)的重要途徑,通過減少垃圾量、垃圾資源化以及填埋氣體回收等政策起到了至關(guān)重要的作用;從美國、日本采用垃圾焚燒的方式則適得其反。這些主要經(jīng)濟(jì)體的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)制定我國廢棄物領(lǐng)域的協(xié)同減排政策具有重要的借鑒作用。3.我國殘余廢物領(lǐng)域聯(lián)合管理模式的可行性我國廢棄物領(lǐng)域是否具有學(xué)習(xí)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的時(shí)機(jī)和土壤,國際經(jīng)驗(yàn)在我國是否可行?需要進(jìn)一步討論。3.1我國廢棄物管理領(lǐng)域亟待改革我國是一個(gè)國內(nèi)隨著我國人口不斷增多,經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,導(dǎo)致的一個(gè)直接后果就是產(chǎn)生了大量超出我國現(xiàn)有的處理能力的廢棄物,這已經(jīng)成為不可忽視的環(huán)境問題和社會(huì)問題。廢棄物處理能力不足,垃圾填埋場(chǎng)不夠用,垃圾焚燒場(chǎng)無處建設(shè),以及由此引發(fā)的群體性事件和集體訴訟成為了社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。這些問題必然要尋求解決途徑,我國廢棄物管理領(lǐng)域亟待改革。北京等地區(qū)正在為解決這個(gè)問題進(jìn)行垃圾分類的試點(diǎn)。借此時(shí)機(jī),推動(dòng)廢棄物領(lǐng)域的協(xié)同減少溫室氣體排放政策,不僅可以解決廢棄物領(lǐng)域自身的問題,也可以促進(jìn)廢棄物管理領(lǐng)域的改革。應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)遇,順勢(shì)而上。3.2溫室氣體產(chǎn)生量2009年,全國工業(yè)固體廢棄物產(chǎn)生量為203943.4萬噸,全國廢水排放總量為2343857萬噸,全國城市生活垃圾清運(yùn)量為15733.7萬噸,雖然這一領(lǐng)域的溫室氣體排放總量尚未有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),但是按照填埋氣體成分組成比例達(dá)到80%以上,不難推算出在龐大的總量基礎(chǔ)上,溫室氣體產(chǎn)生量也必然很大。參照其他國家在這一領(lǐng)域的減排總量和減排率,我國在廢棄物領(lǐng)域的減排空間想必也非常大。3.3各領(lǐng)域成本比較政府間氣候變化小組(IPCC)第三次評(píng)估報(bào)告提出的評(píng)價(jià)政策手段的準(zhǔn)則包括“成本-有效性”,即“考慮到交易、信息和執(zhí)行成本,政策手段是否能以最低的成本實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)”。我國在實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排的環(huán)境目標(biāo)時(shí),也必須要將各種成本要素考慮進(jìn)去。能源領(lǐng)域是溫室氣體排放量最大的領(lǐng)域,但從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度考慮,減少能源領(lǐng)域的排放量將面臨巨大的阻力;以清潔能源替換煤炭和石油的技術(shù)還不完全成熟,仍在試行階段,且尚不能滿足巨大的需求量,目前的成本也非常高,尚需要較長(zhǎng)的開發(fā)時(shí)間。與能源領(lǐng)域相比,廢棄物領(lǐng)域成本要少得多。目前我國已經(jīng)有比較健全的固體廢棄物和廢水處理體系,有廢水治理設(shè)施77018套,城市生活垃圾無害化處理廠567座,并且垃圾減量化、資源化和再利用的需求越來越強(qiáng)烈,只需要順勢(shì)在廢棄物處理過程中將溫室氣體減排這個(gè)因素考慮進(jìn)去,在垃圾減量化、資源化和再利用的同時(shí),就已經(jīng)完成了溫室氣體的減排任務(wù),應(yīng)當(dāng)說低成本低且易操作。3.4溫室氣體減排技術(shù)許多國家都有豐富的廢棄物處理經(jīng)驗(yàn),在溫室氣體減排方面也有許多國家身先士卒,擁有一套比較成熟的技術(shù)和多種多樣的政策手段。我們可以借鑒的政策手段包括:3.4.1可生物降解廢棄物的限額目標(biāo)垃圾堆指令對(duì)垃圾掩埋設(shè)立嚴(yán)格的要求,以及對(duì)可生物降解的廢棄物被傾倒入垃圾堆設(shè)立限額目標(biāo);循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢物管理法、垃圾焚燒條例和廢木料條例首先考慮的是通過物質(zhì)回收利用和熱能利用。3.4.2經(jīng)濟(jì)手段垃圾填埋稅是為處置廢棄物而使用垃圾填埋地點(diǎn)的稅,是有效的經(jīng)濟(jì)政策。3.4.3該技術(shù)的技術(shù)甲烷回收系統(tǒng)通過對(duì)填埋氣進(jìn)行回收并利用于能源供應(yīng)的方式減排,具有雙重減排的效果。3.4.4對(duì)垃圾中可生物降解的廢棄物的回收垃圾填埋指令通過減少垃圾量來實(shí)現(xiàn)減少填埋氣體排放;垃圾填埋交易系統(tǒng)的目的是根據(jù)“歐盟垃圾填埋指令”設(shè)定的英國目標(biāo),實(shí)現(xiàn)對(duì)垃圾中可生物降解的廢棄物的轉(zhuǎn)換;英格蘭廢棄物管理戰(zhàn)略(WS2007)主要通過鼓勵(lì)采用更多的生物降解方式、鼓勵(lì)回收和提高垃圾能源化利用等方式減少垃圾填埋的甲烷排放;廢棄物和資源行動(dòng)計(jì)劃通過包裝、食品、收集制度和原料品質(zhì)四個(gè)領(lǐng)域減輕碳足跡。在多種多樣的政策手段中,我們只需要尋找并制定出成本最低、效果最好,最適合我國國情的政策,就可以取得明顯的溫室氣體減排效果。4.關(guān)于廢物區(qū)域協(xié)調(diào)減少的概念和建議國際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明,通過廢棄物領(lǐng)域協(xié)同減少溫室氣體排放,可以實(shí)現(xiàn)有效快速減排的效果,是我國短時(shí)期實(shí)現(xiàn)減排效果的最佳途徑。4.1基本減排思路的確立研究分析國際經(jīng)驗(yàn)不難得出,在廢棄物領(lǐng)域成功減排的國家主要通過“3R”原則(減量化原則、再利用原則和再循環(huán)原則)和甲烷氣體回收兩種方式,我們可以從中總結(jié)和提取出基本減排思路。4.2關(guān)于廢物領(lǐng)域的共同分工廢棄物領(lǐng)域具有減排空間大、難度小、成本低、效果好