養(yǎng)老保險制度的福利經濟學分析

一、問題提出和討論為老年人和窮人提供福利是國家政府的一項重要職能之一。政府介入養(yǎng)老保險業(yè)務主要基于三方面的理由:最常見的是政府強制性的保險計劃可以糾正市場失靈;其次,社會保險具有再分配功能,一定程度上可使財富在不同的收入階層和代際之間再分配,這一點已被越來越多的經濟學家所探討(Diamond,1977;MulliganandSala-i-Martin,1999;HindriksandDeDonder,2000);第三個理由是政府可以幫助克服個人的短視行為,因而養(yǎng)老保險必須是強制性的。然而,養(yǎng)老保險覆蓋面廣、成本高,在許多國家已經成為公共財政的一大負擔。無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都不得不面對這一世界性難題,在最近十幾年中各種改革方案不斷被提出和嘗試,世界銀行等國際機構對此也開出了自己的藥方。改革的焦點集中到一個根本性的問題:采用哪種養(yǎng)老金體系?現(xiàn)收現(xiàn)付制(pay-as-you-go),還是基金制(fullyfunded)對于現(xiàn)收現(xiàn)付制的批評緣于其對人口老齡化趨勢難以招架,隨著生育率的下降和預期壽命的延長,這一養(yǎng)老金體系將不堪重負。與此對照,基金制可以使公共財政擺脫不利的人口結構變化所帶來的風險,并保證每個人只為自己存錢養(yǎng)老。然而基金制卻又引出另外一些矛盾:比如金融風險、基金的監(jiān)管問題、缺乏再分配的功能等。鑒于現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制各有所長,世界銀行便積極鼓勵各國,尤其是發(fā)展中國家采用混合體制(三支柱體系),包括強制性的現(xiàn)收現(xiàn)付制(第一支柱);強制性的個人賬戶(第二支柱)和自愿的商業(yè)保險(第三支柱)。中國的養(yǎng)老保險改革始于1997年,這一體系的基本特征是統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶的結合,基本采納了世界銀行的三支柱方案。然而,困擾中國養(yǎng)老金體系改革的一系列問題不容忽視。包括改革引起的轉型成本的消化;統(tǒng)籌賬戶的入不敷出;名義性的個人賬戶;以及脆弱的資本市場難以滿足基金管理的需要等諸多問題。現(xiàn)有的研究從不同的角度對中國的養(yǎng)老保險體制問題作了探討。EstelleJames(2001)對中國養(yǎng)老保險改革的動因以及存在的問題有十分透徹的剖析。中國的養(yǎng)老保險改革最初緣于與國有企業(yè)改革之間的互動,但當養(yǎng)老保險實現(xiàn)社會統(tǒng)籌,并向多支柱模式轉軌后,又有新的問題出現(xiàn),一個可行的解決辦法是改變制度中的參數(shù)設計,降低養(yǎng)老保險體系的隱性債務。Feldstein(1999)對中國問題開出的藥方是走向基金制,但其論證是建立在個人賬戶可以獲得一個比較理想的投資收益率的假設之上,從而否定了養(yǎng)老保險的再分配功能。袁志剛(2001)論證了在最優(yōu)儲蓄率可以保證的前提下,無論采用現(xiàn)收現(xiàn)付制還是采用基金制,養(yǎng)老金增長的物質源泉是一樣的。而在中國儲蓄率已經比較高的情況下,即使養(yǎng)老保險體系的轉軌從長期看是合理的,但從時機上講也不一定是恰當?shù)?。本文從社會福利最大化的角度著?探討中國應在多大程度上混合兩種體系,及如何使該體系保持財務上的可持續(xù)性,養(yǎng)老金制度的初衷在于消除老年貧困和再分配,至于不同的養(yǎng)老金制度可能對儲蓄率和資本形成的影響在理論和實踐中都沒有明確的定論。1因此,在設計養(yǎng)老保險制度時需要更多地從增進社會福利的角度著手,尤其對收入差距較大的發(fā)展中國家,更應重視養(yǎng)老保險所體現(xiàn)的再分配功能。本文第二部分以中國的養(yǎng)老保險改革實踐為背景,建立一個有關養(yǎng)老金體系選擇的模型;第三部分用此模型對中國的養(yǎng)老保險體系改革進行評價;第四部分進一步分析了現(xiàn)收現(xiàn)付制在中國的生存空間和面臨的挑戰(zhàn);最后對全文進行小結。二、代際轉移模型現(xiàn)有文獻中已有一系列關于研究最優(yōu)代際轉移規(guī)模的經典研究(Samuelson,1975;Feldstein,1985),較為一致的認識是當人們對其未來的效用賦予一定的權重,而非十分短視,那么一定水平的社會保障是必要的,而且這種代際轉移的最優(yōu)規(guī)模隨著工資增長率和人口增長率的增加而提高。當社會保障的再分配功能不僅僅體現(xiàn)為從年輕一代向上一輩轉移,而且還可能體現(xiàn)為從高收入階層向低收入階層轉移時,就必須在模型中考慮收入的因素。Casamatta,CremerandPestieau(2000)建立了一個可以刻畫不同個體勞動生產率差異的兩期疊代模型,在社會福利函數(shù)中加入再分配因素,分析社會保險的再分配功能。另一位政治經濟學家Tabellini(2000)也設計了可以反映社會保障在代內和代際間再分配的模型,模型中養(yǎng)老保險稅與收入成正比而養(yǎng)老金與收入無關,其理論分析和實證研究都表明一個社會老年人口比例越高,稅前收入差距越大,其社會保障水平也越高。然而,現(xiàn)有的模型主要基于現(xiàn)收現(xiàn)付制進行分析,很少涉及到現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制混合的體系。本文著眼于建立一個對現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制的混合程度進行考察的模型,并在模型中考慮收入分配的因素。和大多數(shù)養(yǎng)老保險分析模型一樣,我們借助疊代的生命周期模型(Samuelson,1958;Diamond,1965)描述養(yǎng)老保險的代際轉移?；旌象w系設計為一個按個人工資水平和相同的費率繳費,但以平均替代工資和相同的替代率獲得養(yǎng)老金的統(tǒng)籌賬戶和一個按個人工資的固定比率進行儲蓄的個人賬戶的結合,這一設計反映了中國養(yǎng)老保險體系的基本特點。設工資收入為w,稅率為θ(0≤θ≤1),所繳費用分成兩部分,一部分進入統(tǒng)籌賬戶,另一部分進入個人賬戶。以σ表示進入統(tǒng)籌賬戶的比率(以下簡稱統(tǒng)籌比率),σ=1,即為純粹的現(xiàn)收現(xiàn)付制;σ=0,體系為基金制。因此,σ表示養(yǎng)老金體系的性質,而θ是指養(yǎng)老金的規(guī)模,θσ即為再分配的程度。依據疊代模型,人生分成兩個時期,即工作期和退休期。在任一時期t,存在Lt的工作人數(shù)和Lt-1的退休人數(shù),并有Lt=Lt-1(1+n),n為人口增長率。設個人的效用是其消費水平的函數(shù),u(Ci),其中i=1,2,分別表示工作狀態(tài)和退休狀態(tài)。效用函數(shù)為消費水平的單調增函數(shù)并為嚴格的凹函數(shù),即有u′(Ci)>0,u″(Ci)<0。在t期工作的人所繳費為:其中σθwt的進入統(tǒng)籌賬戶,(1-σ)θwt進入個人賬戶。為將問題聚焦于討論最優(yōu)的統(tǒng)籌比率,我們將問題適當簡化,即不考慮個人的自愿性儲蓄。費爾德斯坦(Feldstein,1985)證明了在沒有個人儲蓄的完全短視情況下的最優(yōu)稅率是現(xiàn)收現(xiàn)付制最優(yōu)稅率的上限。在混合體系中,實際上存在著一個強制的個人儲蓄(1-σ)θwt,因此不考慮個人自愿儲蓄時獲得的最優(yōu)稅率代表一個上限水平,最優(yōu)統(tǒng)籌比率為一個下限水平。2就現(xiàn)收現(xiàn)付制而言,當期工作的一代人所繳納的保險費用于支付當期退休一代的養(yǎng)老金,因此必須有以下的預算約束成立:Bt=θσ(1+n)wt,式中B為養(yǎng)老金水平,表示平均工資水平。假設每期的工資增長率g,人口增長率n,利率r3均為外生參數(shù),我們考察所有參數(shù)為常數(shù)時的穩(wěn)定狀態(tài)。t期工作一代的消費水平(C1)為:這一代人退休時的消費為:因此,t期工作的一代人的效用函數(shù)有兩階段:η是未來效用的貼現(xiàn)因子,0≤η≤1。t期退休一代人的效用函數(shù)為:社會選擇面臨的是社會福利函數(shù)最大化問題,即尋找最優(yōu)的繳費率和統(tǒng)籌比率。社會福利函數(shù)便是個人效用函數(shù)的加權平均:0≤λ(j)≤1,可以解釋為反映不同個體影響力的參數(shù),∑λ(j)=1。根據其工資相對于平均水平是否高于,每代人中的個體可分成兩組。4這樣每組人可抽象成一個代表,其工資水平w(j)為該組的平均水平,j=1,2,分別代表第一組和第二組。令,并定義,即Δt1≥0;,即Δt5<0。每個代表權重λ(j),反映其所在組的影響力。例如,λ11指t期工作一代中低收入組的權重,λ21指t期退休一代中低收入組的權重。Δt(j)的含義是,對于相對收入較高的群體,增加統(tǒng)籌比率會使效用遞減,而對于相對收入較低的群體,增加統(tǒng)籌比率意味著效用遞增。求解最大社會福利的一階條件,2用此一階條件可以得到使社會福利最大的統(tǒng)籌比率。為簡化起見,工作期和退休期的效用函數(shù)均采用對數(shù)效用函數(shù)的形式,u(C)=ln(C)。由此最優(yōu)的統(tǒng)籌比率解為:其中,。不難發(fā)現(xiàn)每代人中不同收入組的權重對最優(yōu)統(tǒng)籌比率有很大的影響。當Δ1和Δ5保持不變時(根據分組規(guī)則,Δ1>0、Δ5<0),若每代人中低收入組更具影響力,即λ1>λ5,則σ*趨于增加。因此,一個社會越重視低收入群體的利益,統(tǒng)籌比率就越大。通常,一個團體的規(guī)模對社會選擇發(fā)揮著影響。如果社會中每一個體的效用獲得同等的重視,那么各組的規(guī)?？勺鳛槠湓谏鐣＠瘮?shù)中的權重。工作一代在總人口中的比例為:;退休一代的比例為:。再設每代人中低收入組的比重為δ,便有和成立。此時,最優(yōu)統(tǒng)籌比率的解為:由于0≤σ≤1,且,我們可以得到最優(yōu)統(tǒng)籌比率更完整的解:值得注意的是現(xiàn)收現(xiàn)付制的相對收益,即,是決定最優(yōu)統(tǒng)籌比率的另一重要因素。當這一相對收益大于1時,無論收入分配狀況如何,最優(yōu)的選擇總是現(xiàn)收現(xiàn)付制,在這種情況下,現(xiàn)收現(xiàn)付制的代際再分配功能是有效率的。這一結論與艾倫條件(Aaron,1966)相類似,即工資增長率和人口增長率之和大于利息率時,現(xiàn)收現(xiàn)付制是可取的。即使現(xiàn)收現(xiàn)付制的相對收益小于1,即代際轉移缺乏效率,此時如果收入不平等程度達到一個較高的水平,現(xiàn)收現(xiàn)付制依然是可能被選擇的,或要占主要地位。收入差距的擴大意味著較低收入組的人數(shù)比重增加或者低收入組的收入比重減少,3最優(yōu)統(tǒng)籌比率會隨之增加,在這種情況下,現(xiàn)收現(xiàn)付制有代內再分配功能?？傊?如果工資增長率和人口增長率之和大于投資收益率,現(xiàn)收現(xiàn)付制的相對收益比較高,否則,或是較大一部分人的工資滿足,以至于這部分人的收入比重相對于人口比重較低,那么,較高的統(tǒng)籌比率將使整個社會的福利最大。三、對中國未來gdp增長、實際平均工資增長和基金覆蓋率的預測在過去的二十年中,中國經濟經歷了快速的增長,GDP實際年增長率平均高達9.7%。但與此同時,收入分配差距也日益擴大。城市人口的基尼系數(shù)由上世紀80年代中期的0.20增加到2000年的0.32。表1顯示,存款利率和政府債券利率近年來下降幅度很大,并趨于維持在一個較低的水平。但實際工資增長率一直保持較高的水平,通常高于實際利息率或政府債券的實際利率。總的人口增長率依然高于1%,城市人口也呈緩慢增長趨勢。這一增長格局使得中國現(xiàn)收現(xiàn)付制的相對收益大于1,因而現(xiàn)收現(xiàn)付制在當前還是一個最優(yōu)的選擇。5顯然,中國當前的增長模式遠非一個穩(wěn)定狀態(tài),尤其是中國近年生產率的高增長含有很多暫時性因素。在考慮養(yǎng)老保險體系改革時,更重要的是展望未來的增長模式而非僅僅考察過去的情況。因此,中國應該選擇怎樣的養(yǎng)老保險體系,或在多大程度上混合兩種體系依賴于對今后勞動生產率、人口增長率和資金收益率的合理估計。我們根據1978—2000年的數(shù)據對中國未來GDP增長率、實際平均工資增長率和通貨膨脹率進行了回歸分析,結果顯示GDP增長1個百分點,實際工資將增長0.71個百分點。2如果未來中國的GDP如世界銀行預測的那樣為4—6%,那么實際工資增長率將達到3%—4%。在人口預測方面,世界銀行、聯(lián)合國人口司、中國人口信息研究中心、中國計劃生育委員會都報告了各自的測算結果(中國人口年鑒,2001),他們都認為,至少到2030年,中國的人口增長依然保持正的增長率。在模型中,養(yǎng)老基金運用的利率為一個與體系選擇無關的外生變量,而與資金的運用水平、金融市場的發(fā)展、經濟周期等因素密切相關。為此,我們假設高、中、低三個相對的利率水平,對統(tǒng)籌比率的最優(yōu)解給出實例。另一方面,根據現(xiàn)有的分組數(shù)據,中國約有70%的人的工資收入相對于平均工資低于0.85,他們的收入比重為30%。于是我們考慮如下的組合:表2的結果顯示,養(yǎng)老保險基金的投資難以保證獲得一個比較高的收益率時,統(tǒng)籌比率為1,即現(xiàn)收現(xiàn)付制是一個理想的選擇。即使能夠獲得比較理想的收益率,當收入分配不平等程度較高時,統(tǒng)籌比率也比較高,即以現(xiàn)收現(xiàn)付制為主。就發(fā)達國家的經驗看,由于資本市場的高風險,養(yǎng)老基金進入資本市場的比例十分有限,主要的投資途徑還是國債等無風險資產。鑒于中國的資本市場現(xiàn)狀,讓其成為養(yǎng)老基金保值和增殖的主要來源存在較大的不確定性。因此,以較高的基金收益率為前提而設計向基金制轉變或一個比較低的統(tǒng)籌比率的風險不容忽視。綜上所述,在很大程度上,中國未來的發(fā)展狀況支持對一個以現(xiàn)收現(xiàn)付制為主的養(yǎng)老保險體系的選擇,旨在發(fā)揮養(yǎng)老保險的代內和代際再分配功能,從而獲得社會福利的最大化。事實上,中國養(yǎng)老金的混合體系中,現(xiàn)收現(xiàn)付部分有加強的趨勢,政府已經開始嘗試加強現(xiàn)收現(xiàn)付部分的養(yǎng)老金的比重,減弱個人賬戶的部分。2001年開始在一些省份試點,將現(xiàn)收現(xiàn)付部分的替代率從20%提高到30%,而進入個人賬戶的費率由工資的11%降為8%。四、中國的現(xiàn)收現(xiàn)付制已有許多文獻對中國養(yǎng)老保險體系改革進行了分析和評價。一個已形成的共識在于目前的改革方案沒有很好地解決轉軌成本問題。同時,一個不爭的事實是,從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金制轉變不可能存在具有帕累托效率的轉變,轉型至少會使得一代人的福利惡化(Brunner,1996)。這樣的轉型或者讓當前工作的一代人承擔著雙重負擔:既為自身的個人賬戶積累基金,又支付當前退休一代人的養(yǎng)老金;或者由政府償還養(yǎng)老金的隱性債務,這就要求政府能夠獲得額外的財政收入。在目前的實踐中,個人賬戶不得不被用來補充入不敷出的統(tǒng)籌賬戶,即使繳費率高達28%,而個人賬戶依然是空賬(孫祁祥,2001)。個人賬戶成為名義賬戶,使得養(yǎng)老保險體系歸根到底還是現(xiàn)收現(xiàn)付的體制。有鑒于此,結合上述模型的分析結果,我們有必要重新審視現(xiàn)收現(xiàn)付制在中國的地位和面臨的挑戰(zhàn),尤其是需要依據決定該體系財務可持續(xù)性的那些參數(shù)關系進行進一步地分析。在現(xiàn)收現(xiàn)付制下,養(yǎng)老金的財務平衡有下列關系成立:繳費率=替代率·贍養(yǎng)率。伴隨著人口老齡化程度的提高,贍養(yǎng)率不斷提高,若要繼續(xù)保持體系的財務平衡,則或者降低替代率,或者提高繳費率。目前中國的養(yǎng)老金的平均替代率為當?shù)仄骄べY的80%,較之其他的轉軌國家(Cangiano,et.al,1998),如東歐國家(53.9%,1993—1996)、中亞國家(34.6%,1993—1996),這一參數(shù)值顯得過于慷慨。過去長時間內,由于工資的貨幣化程度較低,中國養(yǎng)老金的替代率比大多數(shù)的發(fā)達國家都要高。但經過二十多年的改革,貨幣工資大幅增長,依然維持很高的替代率不可避免地會導致政府的承諾過多,現(xiàn)有工作一代的負擔過重?，F(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金旨在解決老年時可能產生的貧困,是一種維持生存的基本手段,如果希望在退休后維持比較高的生活水準,則必須求助于其他形式的儲蓄,如商業(yè)人壽保險、銀行存款、股票等。因此,從這一認識出發(fā),可以考慮適當降低替代率。就中國的情況看,有限的養(yǎng)老保險覆蓋面進一步提高了贍養(yǎng)率。長期以來,養(yǎng)老保險只覆蓋國有企業(yè)的工作人員。雖然改革方案要求所有的城市就業(yè)人員都必須參加養(yǎng)老保險,但目前繳費還主要來自國有企業(yè)。在2000年,100%的國有企業(yè)參加了養(yǎng)老保險計劃,只有59%的集體企業(yè)和18%的私營企業(yè)參加養(yǎng)老保險(勞動與社會保障部,2001)。就職于國有企業(yè)的人員比例不斷下降,由1980年的63.6%下降為2000年的31.8%,同期國有企業(yè)的產出比重從76%下降到26.5%。其結果是向養(yǎng)老保險體系提供資金來源的人數(shù)的增長遠趕不上退休人數(shù)的增加,實際贍養(yǎng)率從1990年的0.19增加到2000年的0.31(中國勞動統(tǒng)計年鑒,2001)。但這同時也說明中國的現(xiàn)收現(xiàn)付制在應對可能的財務危機方面還有很大的空間。因此,擴大覆蓋面,并借助于城市化進程,將由農村不斷流向城市的青年農民納入社會保障的范圍,在中國可以形成維持現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險基金均衡運行的出路(袁志剛,2001)。根據我們的研究,若2003年以前城市人口每年增加約1個百分點,并考慮移民人口與城市原有人口的年齡結構差異,對未來城市人口的動態(tài)模擬表明,到2003年城市的老年人口比例(65歲以上人口占總人口的比例)在12%左右,比2000年增加約3個百分點。若能將養(yǎng)老保險的覆蓋面擴大到城市就業(yè)人口的60%,按現(xiàn)行制度設計的58.5%的替代率,那么養(yǎng)老基金的運行在2030年以前均可以實現(xiàn)均衡。4對現(xiàn)收現(xiàn)付制最常見的質疑是其如何在一個不利的人口結構變化趨勢中得以維系。這一問題也是中國的現(xiàn)收現(xiàn)付制面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。中國在1950年以前人口還呈現(xiàn)高死亡率和高生育率、緩慢增長的特點。進入和平年代后,人口增長模式開始出現(xiàn)轉折,首先是死亡率的大幅下降,到20世紀80年代初死亡率為7‰,690年代在此水平上小幅波動,而目前中國的死亡率是發(fā)展中國家中最低的;其次是總和生育率多年保持在每個婦女一生平均生育6個孩子的水平。1979年開始的計劃生育政策導致生育率的下降,總和生育率從1980年的2.5下降到1990年的1.84,2000年的1.22(中國人口統(tǒng)計年鑒,2001)。出生時的預期壽命從1949年的35歲增加到1985年的69.2歲,2000年的71.3歲。人口年齡結構的變動趨勢使人口的老齡贍養(yǎng)率7不斷提高,從1982年的8.1%增加到1990年的8.4%和2000年的9.9%(中國人口統(tǒng)計年鑒,2001)。從1980年到1998年,養(yǎng)老保險的繳費人數(shù)年均增長3.8%,而養(yǎng)老金領取人數(shù)年均增長8.6%(中國勞動統(tǒng)計年鑒,2000年)。在現(xiàn)收現(xiàn)付制下,老齡化程度的提高,要求每個工作人口必須贍養(yǎng)更多的老年人口。為實現(xiàn)這一點,調整退休年齡是一個常見的思路。如果能夠根據預期壽命的延長相應地調整退休年齡,不利的人口結構變化問題可以得到緩沖。中國的養(yǎng)老保險改革并沒有遵循這一規(guī)律。目前的退休年齡,男性為60歲,女性干部為55歲,工人為50歲。實際退休年齡甚至更小。這個標準制定于1951年,當時的預期壽命只有40歲。與英國、美國等發(fā)達國家相比,中國的退休年齡要早5到10歲。然而,不得不承認的是退休年齡的延長受到就業(yè)水平的限制,甚至一些發(fā)達國家也不得不以鼓勵提前退休來解決年輕一代的失業(yè)問題。因此,從根本上看,現(xiàn)收現(xiàn)付制要得以在不利的人口變化中生存,還取決于一國產出水平的不斷增長和失業(yè)水平的下降。事實上,有經濟學家早已一針見血地指出(NicholasBarr