國(guó)外應(yīng)急管理研究的新趨勢(shì)

近年來，隨著頻繁發(fā)生的幾起突發(fā)事件（1），中國(guó)的應(yīng)急財(cái)政支出顯著增加。2003年“非典”期間,各級(jí)財(cái)政共花費(fèi)了150億元,其中中央財(cái)政支出42億元;2008年南方雪災(zāi)期間,僅中央財(cái)政就支出了27億元;汶川地震以后各級(jí)財(cái)政支出了809.36億元,其中應(yīng)急搶險(xiǎn)救災(zāi)資金就高達(dá)331.32億元;2009年年初為應(yīng)對(duì)蔓延于北方十多個(gè)省區(qū)的旱災(zāi),中央財(cái)政已經(jīng)支出4億元。鑒于在可展望的時(shí)期內(nèi),我國(guó)各類自然災(zāi)害和涉及到衛(wèi)生、環(huán)境、資源、土地等方面的突發(fā)公共事件還將繼續(xù)出現(xiàn),財(cái)政用于這方面的支出將有增無減。因此,開展和加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急財(cái)政資金的研究,已呈迫在眉睫之勢(shì)。一、危機(jī)管理框架結(jié)構(gòu)—關(guān)于應(yīng)急管理體系的簡(jiǎn)要理論回顧在國(guó)外,應(yīng)急管理屬于危機(jī)管理的一個(gè)組成部分。從學(xué)術(shù)的角度上講,一般認(rèn)為危機(jī)管理的研究主要起源于20世紀(jì)60年代,即1962年的古巴導(dǎo)彈危機(jī)之后。到70年代,危機(jī)管理成為一門獨(dú)立的學(xué)科。大凡稱得上危機(jī)的事件,往往具有幾個(gè)共同特點(diǎn),如發(fā)生時(shí)的突然性、擴(kuò)散性以及對(duì)全社會(huì)巨大的威脅性和破壞性。危機(jī)的特點(diǎn)決定了應(yīng)對(duì)危機(jī)的特殊組織體系是整個(gè)危機(jī)管理研究的中心之一。對(duì)此,國(guó)外危機(jī)管理學(xué)家先后提出過ICS模式(IncidentCommendsystem)和SEMS模式(StandardizedEmergencyManagementSystem),前者適用于局部的、持續(xù)時(shí)間較短的危機(jī)事件,后者特別適合于應(yīng)對(duì)重大社會(huì)危機(jī)與自然災(zāi)害。至于如何構(gòu)造一個(gè)具有彈性的危機(jī)管理組織體系,以有分別地適用于或大或小的危機(jī)事件,則是由羅伯特·希斯來完成的。他在總結(jié)危機(jī)管理的理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上,提出了“危機(jī)管理框架結(jié)構(gòu)”,即CMSS(Crisismanagementshellstructure)模式。單一地看,任一個(gè)CMSS均由幾個(gè)部分組成(見圖1)。CMSS的特點(diǎn)是可大可小,既可存在于一個(gè)小型組織之中,也可疊加在任一合意規(guī)模的結(jié)構(gòu)之中,極端時(shí)則可至全國(guó)、全世界。其工作人員也可視組織規(guī)?？啥嗫缮?具有十足的彈性。更重要的是,CMSS內(nèi)的每一部分,或者任一組織內(nèi)的某一個(gè)CMSS,均是一個(gè)可與外界自動(dòng)連接的節(jié)點(diǎn)。前者如CMSS內(nèi)的信息部,既可聯(lián)接本CMSS內(nèi)的其它部分,也可聯(lián)結(jié)其它CMSS的信息部;后者如一個(gè)縣的CMSS,可視需要與鄰近或上一級(jí)政府的CMSS聯(lián)結(jié),由此形成一個(gè)動(dòng)態(tài)網(wǎng)絡(luò)狀的應(yīng)急處理系統(tǒng)。從全局來看,每一個(gè)CMSS既相對(duì)獨(dú)立,類似于扁平型企業(yè)組織中的“事業(yè)部”,又相互聯(lián)系,既解決了應(yīng)對(duì)危機(jī)事件時(shí)所需的決策高效和集權(quán),又解決了危機(jī)事件的不確定下所需資源規(guī)模難于確定、預(yù)備的難題。CMSS模式具備應(yīng)對(duì)危機(jī)的主要功能:第一,快速反應(yīng)功能。由于采用了扁平化的組織結(jié)構(gòu),CMSS下決策時(shí)滯很短。第二,協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)功能,CMSS根據(jù)緊急事件的大小和嚴(yán)重程度自動(dòng)調(diào)整應(yīng)急系統(tǒng)的邊界,多部門同時(shí)行動(dòng),適應(yīng)了危機(jī)事件之影響往往是多方面的特點(diǎn)。第三,具有強(qiáng)大的資源整合能力,在必要的時(shí)侯,CMSS甚至可舉全國(guó)之力?？傊?CMSS體現(xiàn)的中心思想是“綜合性”———即一個(gè)部門統(tǒng)一應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害而不是每個(gè)部門分別應(yīng)對(duì)不同的災(zāi)害和“全過程”———任一種災(zāi)害管理均涉及到減災(zāi)、預(yù)警、應(yīng)急、恢復(fù)、評(píng)估全過程的當(dāng)代危機(jī)管理理念。CMSS模式在美國(guó)、加拿大、日本等國(guó)的危機(jī)管理體系中得到廣泛的運(yùn)用,經(jīng)實(shí)踐證明是應(yīng)對(duì)危機(jī)的有效組織模式。美國(guó)在“9·11”以后將聯(lián)邦緊急救援署并入國(guó)土安全部,進(jìn)一步提升了應(yīng)對(duì)危機(jī)的綜合能力。我國(guó)在“非典”以后,南寧、上海等城市建設(shè)的城市應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)在很大程度也是借鑒了CMSS的精髓。二、應(yīng)急管理體系不健全從“非典”、雪災(zāi)和汶川“5·12”大地震三個(gè)案例來看,我國(guó)應(yīng)急財(cái)政資金在管理和使用上存在若干共性問題,主要表現(xiàn)為:事前缺乏足夠預(yù)備;突發(fā)事件發(fā)生后資金的預(yù)撥缺乏科學(xué)的災(zāi)情統(tǒng)計(jì)支持,對(duì)所需的資金量幾乎不能預(yù)期;管理使用中常常失之于寬、支用范圍過于寬泛;甚至出現(xiàn)“救命錢”滯留、挪用等嚴(yán)重問題。更重要的是,我們發(fā)現(xiàn),在歷次應(yīng)急處理中,基本上都是財(cái)政資金,其中又特別是中央財(cái)政資金———一力獨(dú)擎天下,在中央政府與地方政府之間、政府與社會(huì)之間缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制。存在以上問題的根本原因在于:我國(guó)目前的應(yīng)急管理體系不能提供應(yīng)急財(cái)政資金規(guī)范管理的基本平臺(tái)?！胺堑洹币院?我國(guó)逐漸建立起了分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制,各地、各部門都制訂了相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案?？偟膩碚f,是在原來各部門職能分工的基礎(chǔ)上,新增加了“應(yīng)急管理”的職能,大多數(shù)情況下并沒有設(shè)立專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。一旦有突發(fā)事件發(fā)生,往往是通過設(shè)立臨時(shí)指揮部的方式集合人員、調(diào)集資源和組織救災(zāi)(如圖2)。換言之,當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急管理體系的“臨時(shí)性”特征非常突出。此外,還有強(qiáng)烈的“分散性”特征,即應(yīng)急管理的職能分布于政府的各個(gè)職能部門,某一系統(tǒng)內(nèi)可能已形成了垂直的信息收集系統(tǒng),有自己的救援隊(duì)伍、救援設(shè)施,但部門之間并不共享。由于“分散性”,當(dāng)前的應(yīng)急體系不可避免地沿襲了我國(guó)行政部門間信息分散、難于協(xié)調(diào)的老問題,不能體現(xiàn)出CMSS模式之“綜合救災(zāi)”理念;基于“臨時(shí)性”,這個(gè)應(yīng)急體系還有既缺乏權(quán)威也缺乏資金的新問題,這使得我國(guó)應(yīng)急管理總是“重事后救災(zāi),輕事前預(yù)防”,不能體現(xiàn)出CMSS下的“全過程”的災(zāi)害管理標(biāo)準(zhǔn)流程。甚至在事后救災(zāi)中,這個(gè)臨時(shí)性的應(yīng)急體系也難于合乎需要地提供救災(zāi)所需的基礎(chǔ)信息,難于有效整合各方救災(zāi)力量和救災(zāi)資源。這一管理體系直接影響到應(yīng)急財(cái)政資金管理的諸多方面。1.難以提供撥付應(yīng)急財(cái)政資金的相關(guān)統(tǒng)計(jì)信息。與分散型的應(yīng)急管理體系相適應(yīng),目前,我國(guó)有關(guān)災(zāi)難的統(tǒng)計(jì)功能分散于各個(gè)部門,如災(zāi)難預(yù)警信息分布在氣象局、地震局、水利局等,災(zāi)難發(fā)生之后的人員傷亡、民房倒塌、農(nóng)作物毀損信息在民政部門,建筑物損失信息歸其所屬部門,道路、橋梁歸交通部門,供水、供電、供氣等更是分屬有關(guān)部門……各部門在進(jìn)行災(zāi)難統(tǒng)計(jì)時(shí),往往遵循常規(guī)的統(tǒng)計(jì)方法與工作流程,沒有發(fā)展出災(zāi)難統(tǒng)計(jì)的特殊技術(shù)。以民政部門為例,按2005年中華人民共和國(guó)民政部發(fā)布的《災(zāi)情統(tǒng)計(jì)辦法》,對(duì)自然災(zāi)害的主要統(tǒng)計(jì)內(nèi)容有:綜合情況(如災(zāi)情信息、受災(zāi)人口、房屋損壞、因?yàn)?zāi)造成的直接經(jīng)濟(jì)損失等)、農(nóng)牧業(yè)損失情況(如農(nóng)作物受災(zāi)面積、毀壞耕地面積、減產(chǎn)糧食、因?yàn)?zāi)死亡大牲畜、農(nóng)牧業(yè)因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失等)、工作數(shù)據(jù)(如缺糧人口、需救濟(jì)人口、已轉(zhuǎn)移安置人口、各級(jí)財(cái)政投入救災(zāi)資金、接收捐贈(zèng)數(shù)等),可采用的統(tǒng)計(jì)方法有:全面核定、抽樣核定、典型核定和專項(xiàng)核定,但實(shí)踐中往往依靠基層干部進(jìn)村入戶進(jìn)行統(tǒng)計(jì);《辦法》特別說明有關(guān)災(zāi)害情況的全部統(tǒng)計(jì)要等災(zāi)害結(jié)束后經(jīng)全面核查后方可確定。顯然地,這樣的災(zāi)害統(tǒng)計(jì)所提供的災(zāi)難信息無論在時(shí)間上還是在內(nèi)容上,都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足財(cái)政資金計(jì)撥的需要。實(shí)踐中,危機(jī)一旦發(fā)生,財(cái)政部門采用兩種變通的方式支付應(yīng)急資金,一是預(yù)撥,即根據(jù)災(zāi)情大小預(yù)先撥付部分資金,然后再根據(jù)事態(tài)的變化,不斷追加撥款,直到整個(gè)救災(zāi)工作結(jié)束后再行清算。如汶川“5·12”地震發(fā)生以后,中央第一筆救災(zāi)資金7億元即于當(dāng)天內(nèi)到達(dá),此后每天根據(jù)救災(zāi)工作的需要追加救災(zāi)款項(xiàng),累計(jì)達(dá)60余次。二是掛賬,即由處置緊急事態(tài)的部門或單位先用后核,等事態(tài)穩(wěn)定后再行清算。如三鹿奶粉事件發(fā)生以后,中央政府立即出臺(tái)了對(duì)受影響的患兒免費(fèi)救治的政策,所需費(fèi)用由各地衛(wèi)生部門指定的醫(yī)院先行支出,等待后期結(jié)算。無論哪一種方式,財(cái)政部門都對(duì)到底需要多少應(yīng)急資金這一至關(guān)重要的問題心中無數(shù),處于非常被動(dòng)的地位。2.應(yīng)急財(cái)政資金總體上準(zhǔn)備不足?，F(xiàn)行應(yīng)急體系下,由于應(yīng)急是一個(gè)臨時(shí)工作,無專門機(jī)構(gòu)、無工作人員,自然也就無穩(wěn)定預(yù)算。長(zhǎng)期以來(即使是在2003年“非典”之后),類似自然災(zāi)害、突發(fā)事件這類的危機(jī)往往歸入“難以預(yù)見事件”,所需經(jīng)費(fèi)由未明確規(guī)定用途的預(yù)備費(fèi)支付。按我國(guó)《預(yù)算法》第32條規(guī)定:各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)政府預(yù)算支出的1—3%設(shè)置“預(yù)備費(fèi)”,用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害救災(zāi)開支及其他難以預(yù)見的特殊開支。但在實(shí)踐中,由于種種原因,中央財(cái)政和地方財(cái)政事實(shí)上都按一個(gè)較低的比例提取預(yù)備費(fèi)(如表1)。需要指出的是,表1中地方預(yù)備費(fèi)的數(shù)據(jù)是否真實(shí),是一個(gè)極可疑的事。同時(shí)查閱2001—2006年《中國(guó)財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》之分省“一般預(yù)算收支總表”發(fā)現(xiàn):2003年全國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)中,只有北京、河北、山西、遼寧、廣東5個(gè)省(市)列支了預(yù)備費(fèi),但五省總額僅為1181萬元;2004年,湖南、廣東、海南三省計(jì)提了預(yù)備費(fèi)共計(jì)3003萬元,2006年新疆(4930萬元)、海南(1281萬元)、廣東(1000萬元)、福建(139萬元)五省提取了預(yù)備費(fèi),共計(jì)7350萬元。即使是有限的預(yù)備費(fèi),也不一定就真的用于了自然災(zāi)害或危機(jī)意義上的突發(fā)事件。表2是2001—2006年間國(guó)家“救災(zāi)支出”與當(dāng)年已提預(yù)備費(fèi)的比較。3.災(zāi)情會(huì)商制度造成災(zāi)難管理部門與同級(jí)政府形成利益結(jié)盟,往往使個(gè)案上的應(yīng)急財(cái)政資金的支出大于實(shí)際需要?，F(xiàn)行體制下,一旦災(zāi)難發(fā)生且超過了地方政府的處理能力,即可向上級(jí)政府尋求援助。但在提出申請(qǐng)之前,要先經(jīng)過與同級(jí)民政部門的災(zāi)情會(huì)商。由于后者在業(yè)務(wù)上要接受上級(jí)民政部門的指導(dǎo),因此制度設(shè)計(jì)的初衷是要抑止地方政府夸大災(zāi)情,保證信息真實(shí)。但是,由于地方民政部門與本級(jí)政府之間存在高度的共同利益,因此常常一起向上級(jí)政府合謀套利,無災(zāi)報(bào)有災(zāi),小災(zāi)報(bào)大災(zāi)。另一方面,由于各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)實(shí)力相差很大,即使是相同災(zāi)情,不同地區(qū)所需要的上級(jí)財(cái)政援助也可能全然不同,因而不可能制定一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),這就為討價(jià)還價(jià)留下了很大的空間。對(duì)于財(cái)政部門來講,由于救災(zāi)款是災(zāi)民的救命錢,因此對(duì)于這種款項(xiàng)的控制從根本上講較平常寬松,有時(shí)寧愿多給一些,也不敢冒救災(zāi)款不足的風(fēng)險(xiǎn)。4.以合規(guī)性為主的現(xiàn)行審計(jì)方法與應(yīng)急資金內(nèi)在的臨機(jī)應(yīng)變性之間存在天然沖突。在現(xiàn)行體制下,對(duì)應(yīng)急財(cái)政資金的審計(jì)主要通過危機(jī)過去后的專項(xiàng)檢查來進(jìn)行。審計(jì)的主要內(nèi)容是:相關(guān)資金是不是用于了緊急搶救、轉(zhuǎn)移安置災(zāi)民等應(yīng)急事務(wù);救災(zāi)款物的發(fā)放和使用是否進(jìn)行了公示,是否遵循?？顚Ｓ玫脑瓌t,有無截留、挪用和優(yōu)厚親友的情況等,因此總體而言是一種事后的、以合規(guī)性為主的審計(jì)。但是,應(yīng)急事務(wù)基本上是高度隨機(jī)的,危機(jī)中有多少人需要救助?現(xiàn)金還是實(shí)物?救急中需要購置哪些物資設(shè)備?購置多少……等一系列問題都要在救災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)臨機(jī)決定,很難保證資金的使用全部符合既有的規(guī)章制度(反過來說,現(xiàn)有的規(guī)章制度幾乎不可能不帶遺漏地設(shè)計(jì)出處置各類危機(jī)所需的全部救災(zāi)支出項(xiàng)目,更不用說標(biāo)準(zhǔn)了)。因此,在刻板的審計(jì)條文與帶強(qiáng)烈機(jī)變色彩的應(yīng)急工作之間,存在著天然的齷齟,幾乎沒有一次檢查不會(huì)發(fā)現(xiàn)救災(zāi)資金使用上存在著與現(xiàn)行審計(jì)規(guī)定不符的種種不當(dāng)之處(當(dāng)然,應(yīng)急資金使用的“真實(shí)”違規(guī)違紀(jì)行為也同時(shí)存在)。在一定程度上,這種缺乏針對(duì)性的審計(jì)起到了“逆向選擇”的作用,基層政府、干部盡可能將工作的積極性和熱情收縮到刻板的審計(jì)檢查所容許的風(fēng)險(xiǎn)限度之內(nèi),在一定程度上反而影響了救災(zāi)?？傊?由于我國(guó)現(xiàn)行應(yīng)急體系的分散性與臨時(shí)性,在相當(dāng)大的程度上制約了應(yīng)急財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)從預(yù)算、使用管理到最終審計(jì)的全過程管理。應(yīng)急體系本身的薄弱,是當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急財(cái)政資金管理的根本性制度瓶頸。(二)由于中央政府和地方政府之間、政府與社會(huì)之間缺乏適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，因此有必要在中央政府和地方政府之間、政府與社會(huì)之間分配適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)責(zé)任1.應(yīng)急支出的管理出現(xiàn)偏差分稅制改革以來,財(cái)力重心上移、事權(quán)重心下移是整個(gè)財(cái)政體制的大趨勢(shì),特別是一些隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和形勢(shì)發(fā)展所出現(xiàn)的新增事權(quán),如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等,往往被指定在地方的事權(quán)范圍之內(nèi),類似突發(fā)公共事件處置這樣的應(yīng)急管理也不例外。按“分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主”的體制,應(yīng)急管理的事權(quán)實(shí)施屬地化管理,事發(fā)地政府為主要責(zé)任人。鑒于各類突發(fā)事件的范圍與影響程度不同,一般情況下上級(jí)政府均有不同程度的介入。另外,對(duì)于由地方為主處置的突發(fā)事件,中央部門有責(zé)任給予指導(dǎo)協(xié)調(diào)和幫助。支出責(zé)任方面,制度性的規(guī)定是“地方自救為主,中央補(bǔ)助為輔”。只有在救災(zāi)所需要的支出超出地方政府的財(cái)政能力時(shí),才向上級(jí)政府申請(qǐng)補(bǔ)助。因此,從理論上講,應(yīng)急管理的事權(quán)與財(cái)權(quán)是統(tǒng)一的,即主要?dú)w屬于地方政府。但是,在現(xiàn)行財(cái)政體制下,地方政府特別是中西部的地方政府對(duì)中央財(cái)政的依賴度很高,自身基本不提預(yù)備費(fèi),或盡量少提預(yù)備費(fèi),這使得在某種突發(fā)事件發(fā)生以后,地方政府急切中往往無錢可拿。在特殊情況下,甚至?xí)霈F(xiàn)地方政府即使有錢也還是等待中央政府出手的事例。而此時(shí)中央政府鑒于事態(tài)緊急,社會(huì)影響巨大,往往慨然赴難,一擲千金,從而形成支出責(zé)任事實(shí)上的“中央支出為主,地方支出為輔”。2001—2006年6年間,經(jīng)簡(jiǎn)單算術(shù)平均后,中央財(cái)政資金占全部救災(zāi)支出的比例為71.38%,2004年高達(dá)81.2%(見表1)。這與名義上高于中央預(yù)備費(fèi)達(dá)4倍以上的地方預(yù)備費(fèi)形成鮮明對(duì)比。汶川地震期間,各級(jí)財(cái)政共支出809.36億元(截止到2008年9月25日),其中中央財(cái)政支出734.57億元,占90.75%,而地方財(cái)政預(yù)算僅支出74.79億元,占9.24%。中央財(cái)政資金是應(yīng)急資金主要來源有利有弊。從“利”上講,由于中央財(cái)政比較寬裕,財(cái)力豐沛,因此由中央財(cái)政為突發(fā)公共事件買單,可解除地方政府財(cái)力上的后顧之憂,順利推進(jìn)救災(zāi)工作。從“弊”上講,由于地方政府是花中央的錢解救本地百姓,因此無論從哪方面講都是多多益善,使用中不會(huì)有太大的動(dòng)力來強(qiáng)化資金管理和節(jié)約使用資金,這是造成當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急財(cái)政資金管理中若干問題的財(cái)政性制度成因。(1)應(yīng)急支出往往失之于寬,救災(zāi)資金成了普惠資金。“非典”期間,在北京,處于前線的醫(yī)護(hù)人員固然享受了相應(yīng)的津、補(bǔ)貼,但與“非典”防治工作并無直接關(guān)系的醫(yī)護(hù)人員也領(lǐng)到了相關(guān)津貼;震災(zāi)中,中央政府及時(shí)出臺(tái)了向因?yàn)?zāi)“三無”人員每人每天1斤糧、10元錢的臨時(shí)生活救助政策,但在實(shí)際執(zhí)行中,有的受災(zāi)縣發(fā)放出去的人數(shù)甚至超過全縣人口總數(shù)。在搶險(xiǎn)物資的購置上,更是常有不計(jì)成本、超量購買之舉。(2)應(yīng)急資金的挪用、滯留屢禁不絕。為保證救災(zāi)效果,上級(jí)政府通常是將應(yīng)急資金專項(xiàng)下達(dá)(而不是對(duì)地方進(jìn)行綜合財(cái)力補(bǔ)助),但中央政府相距遙遠(yuǎn)、信息不對(duì)稱,難免下達(dá)的專項(xiàng)資金在方向和數(shù)量上都不很精確,地方政府主動(dòng)或被動(dòng)挪用、滯留上級(jí)財(cái)政資金也就比較常見。如“5·12”地震中,地方政府在應(yīng)急搶險(xiǎn)階段急需支付援助人員的部分食宿費(fèi)用、災(zāi)區(qū)衛(wèi)生防疫臨聘人員的勞務(wù)費(fèi)、捐贈(zèng)物資倉儲(chǔ)和運(yùn)輸費(fèi)、政府及工作部門搭建臨時(shí)辦公用房的費(fèi)用,等等,但同期下達(dá)的中央財(cái)政資金往往帶有“自然災(zāi)害生活補(bǔ)助”、“公路、橋涵搶險(xiǎn)”等帽子,并不能準(zhǔn)確地對(duì)應(yīng)應(yīng)急搶險(xiǎn)的進(jìn)展。(3)地方政府救災(zāi)行動(dòng)遲緩。由于預(yù)知中央政府不可能對(duì)影響如此巨大的突發(fā)事件置之不理,地方政府于是捂緊了自己的錢包,盡量不在救災(zāi)上有實(shí)質(zhì)性的投入。2.建立事前風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制類似于火山、地震、颶風(fēng)這樣的突發(fā)自然災(zāi)害,造成的危害之大,即使是能“舉全國(guó)之力救災(zāi)”的政府也無法獨(dú)自承擔(dān)。因此從理論上講,應(yīng)當(dāng)有一個(gè)覆蓋事前預(yù)備、事中處置到事后補(bǔ)償?shù)娜^程風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制,否則災(zāi)害發(fā)生后,要么政府支出浩大,要么只能在極低、幾乎只是“保命”水平上向?yàn)?zāi)民提供救濟(jì)和補(bǔ)助。事實(shí)上,這正是我國(guó)目前的情形。除了政府要建立事前的突發(fā)事件資金準(zhǔn)備機(jī)制,企業(yè)、家庭、個(gè)人等微觀經(jīng)濟(jì)主體也應(yīng)有相應(yīng)的準(zhǔn)備與防范。一般地,在現(xiàn)代社會(huì),以上主體的日常風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備主要是通過購買災(zāi)難保險(xiǎn)來實(shí)現(xiàn)的。遺憾的是,由于種種原因,我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)育極其遲緩,沒有專門針對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種,僅有的幾種災(zāi)害險(xiǎn)往往是作為財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)的附加而存在的。因此,保險(xiǎn)公司的巨災(zāi)賠付與巨災(zāi)實(shí)際造成的損失相差極其懸殊。相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示,我國(guó)近幾年每年受災(zāi)人口達(dá)2億多人,因?yàn)?zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失每年超過2000億元,但保險(xiǎn)賠款僅占災(zāi)害損失的1%左右。例如,1998年長(zhǎng)江特大洪水造成的財(cái)產(chǎn)損失高達(dá)2484億元,直接經(jīng)濟(jì)損失為300億元,而其中僅3.27億元的財(cái)產(chǎn)得到了保險(xiǎn)賠款,僅為1%。而在歐洲,這一比例為20%,在美國(guó)更高達(dá)50%。來自社會(huì)各屆的捐贈(zèng)資金是全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的另一個(gè)重要組成部分。從“非典”、雪災(zāi)和震災(zāi)這三次的情況來看,各類捐贈(zèng)資金的總額并不小(見表3),但是由于我國(guó)各類慈善組織、民間基金會(huì)等非政府組織極不發(fā)達(dá),歷次捐贈(zèng)資金在使用上看不出與政府資金有何差別,在救災(zāi)中發(fā)揮的作用極其有限。三、相關(guān)政策和建議(三)提取預(yù)備費(fèi)情況一方面要按預(yù)算法的要求,從中央到地方按1—3%的比例足額提取預(yù)備費(fèi),尤其對(duì)歷史上自然災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū),可通過部門預(yù)算、人大監(jiān)督等方法,形成足額提取預(yù)備費(fèi)的長(zhǎng)效機(jī)制。如果這樣,按2008年全國(guó)財(cái)政支出6.13萬億元的基數(shù),中央級(jí)可保有613—1839億元的預(yù)備費(fèi),3年累計(jì)可達(dá)1839—5517億元。地方政府方面,財(cái)力最好的地區(qū)廣東省2008年一般預(yù)算收入為3310.01億元,其年度提取的預(yù)備費(fèi)可達(dá)33.1—99.3億元,3年累計(jì)可達(dá)99.3—297.9億元,即使財(cái)力最弱的西藏,按14.1億元的一般預(yù)算收入計(jì)算,也將擁有0.14—0.42億元的預(yù)備費(fèi),3年累計(jì)可達(dá)0.42—1.26億元,即使有巨災(zāi)發(fā)生,也可保資金無虞。在預(yù)備費(fèi)管理上,可實(shí)行基金式管理,保證?？顚Ｓ?任何預(yù)備費(fèi)的非災(zāi)使用,都應(yīng)嚴(yán)格控制。另外,可以3年為一個(gè)周期進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。當(dāng)年沒有用的預(yù)備費(fèi)結(jié)轉(zhuǎn)到下年度使用,這樣,既可保證在突發(fā)事件發(fā)生之后有超過一年以上的預(yù)備財(cái)力,另外也不至于造成預(yù)備費(fèi)無限期的累積,形成浪費(fèi)。(四)應(yīng)急資金管理類審計(jì)“事前”環(huán)節(jié)要有規(guī)范的啟動(dòng)程序,即一旦國(guó)家宣布啟動(dòng)某一級(jí)突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案后,相關(guān)審計(jì)程序隨之啟動(dòng),此階段審計(jì)的重點(diǎn)是應(yīng)急資金是否及時(shí)、足額到位。在事中管理上對(duì)發(fā)放到災(zāi)民手中的生活救助費(fèi)、撫慰金等現(xiàn)金項(xiàng)目,可全面實(shí)施已被實(shí)踐證明行之有效的公示制。與此同時(shí),救災(zāi)資金的“事后”監(jiān)審必須進(jìn)一步強(qiáng)化,除了審計(jì)應(yīng)急資金是否用于突發(fā)事件的處置、有無挪用、滯留等情況外,還要對(duì)應(yīng)急資金的整個(gè)使用進(jìn)行總結(jié)評(píng)估。(五)改變?cè)械谋ｋU(xiǎn)模式,增加災(zāi)難保險(xiǎn)條款當(dāng)前,我國(guó)急切需要發(fā)展各類商業(yè)性的巨災(zāi)保險(xiǎn)。首先,要對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)進(jìn)行立法,將其歸入強(qiáng)制性保險(xiǎn)項(xiàng)目;其次,敦促保險(xiǎn)公司盡快在現(xiàn)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)、家庭財(cái)產(chǎn)和人身險(xiǎn)種中增加災(zāi)難保險(xiǎn)條款,將那些曾被剔除出去的洪水、地震、火山等條款重新召回到保險(xiǎn)條例之中,政府可采取對(duì)這部分保費(fèi)收入免交營(yíng)業(yè)稅或所得稅的辦法進(jìn)行鼓勵(lì);另外還可成立政策性的巨災(zāi)再保險(xiǎn)公司,為保險(xiǎn)公司提供保障。捐贈(zèng)資金方面,可考慮適當(dāng)放松民間組織設(shè)立和活動(dòng)禁令,為那些主要從事公益性事業(yè),特別是防災(zāi)減災(zāi)的NGO留出政策空間,通過它們募集資金,儲(chǔ)備救災(zāi)物資,招聘和管理志愿者,適當(dāng)分?jǐn)偨?jīng)濟(jì)責(zé)任,共擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。(一)以“s”模式構(gòu)建統(tǒng)一的應(yīng)急管理體系從根本上講,要提高應(yīng)急財(cái)政資金的管理,根本之道在于有一個(gè)能科學(xué)有效進(jìn)行災(zāi)害管理的穩(wěn)定體系。鑒于我國(guó)現(xiàn)行應(yīng)急體系分散、臨時(shí)的特點(diǎn),有必要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)特別是前文提及的CMSS模式,逐漸構(gòu)筑一個(gè)“綜合性”和“全過程”的現(xiàn)代應(yīng)急管理體系。在中央層面,考慮成立“減災(zāi)部”,將主要災(zāi)種涉及到的部委和局一并納入,聯(lián)網(wǎng)形成中央災(zāi)害信息系統(tǒng),并與各