研究背研究背景民政部1992年推行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案（簡(jiǎn)稱(chēng)“老農(nóng)?！保┎荒軡M足日益增長(zhǎng)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)需求我國(guó)在上世紀(jì) 80年代之前沒(méi)有實(shí)行農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，只有生活貧困的農(nóng)民才有社會(huì)救濟(jì)。直到1986年，國(guó)家“七五計(jì)劃”提出建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，當(dāng)時(shí)受到改革開(kāi)放政策影響有農(nóng)民開(kāi)始外出打工，收入有所增加，起初在江浙一帶的鄉(xiāng)村試點(diǎn)，并建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。1991年，為進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，我國(guó)選擇山東的五個(gè)縣作為典范開(kāi)始試行。1995年到1997年的兩年時(shí)間里，全國(guó)2900個(gè)縣中有 2123個(gè)縣引進(jìn)了此項(xiàng)制度，參保率為9.74%01998年，為滿足資深投資人士選擇可預(yù)測(cè)的、透明的、且有一定管理框架的市場(chǎng)進(jìn)行資金注入，國(guó)家著手整頓保險(xiǎn)業(yè)，這一舉措阻礙了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展且使其進(jìn)入暫停整頓時(shí)期。2002年，中共十六大提出了“在有條件的地區(qū)探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度”。2009年9月，國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，探索建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會(huì)救助等其他社會(huì)保障政策措施相配套，保障農(nóng)村居民老年基本生活。2009年試點(diǎn)覆蓋面為全國(guó)10%的縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，在全國(guó)普遍實(shí)施，2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。但是，我國(guó)老年人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，人口高齡化不斷發(fā)展，鄉(xiāng)村人口老齡化程度高于城鎮(zhèn)人口，且城鄉(xiāng)老齡化差距在擴(kuò)大。袁俊、吳殿廷、吳錚爭(zhēng)（2007年）根據(jù)1990-2000年數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)，到2010年全國(guó)除東北的黑龍江和西北的新疆、甘肅、寧夏、青海、西藏6個(gè)省份尚處在成年型外，其余都將進(jìn)入嚴(yán)重的農(nóng)村人口老齡化狀態(tài)。農(nóng)村人口老齡化由東部沿海地區(qū)逐漸向中部、西部?jī)?nèi)陸遞進(jìn)，且已發(fā)展成農(nóng)村地區(qū)相對(duì)普遍的人口變化趨勢(shì)①。在人口快速且大面積老齡化狀態(tài)下，我國(guó)一直實(shí)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度屬于“杯水車(chē)薪”。面對(duì)強(qiáng)大的農(nóng)村社會(huì)變化，大部分農(nóng)村老年人口依然處于貧困和養(yǎng)老遠(yuǎn)，這意味著，現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案不能滿足日益增長(zhǎng)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)需求。2009 年6月24日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。會(huì)議決定，2009年在全國(guó) 10%的縣（市、區(qū) ）開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。此次養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資方式改變了過(guò)去主要由農(nóng)民自己繳費(fèi)的模式，實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合;在支付結(jié)構(gòu)上采取基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金分開(kāi)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由國(guó)家財(cái)政全部保證支付的形式。9月1日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》 ，著手建立針對(duì)農(nóng)民的以“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的新型養(yǎng)老保障制度，意味著“中國(guó)農(nóng)民 60歲以后都將享受到國(guó)家普惠式的養(yǎng)老金” 。政府及政府財(cái)力具備參與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的行為可行性與經(jīng)濟(jì)可行性政府行為包括政治行為、經(jīng)濟(jì)行為和行政行為，研究政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的行為也就是研究政府如何參與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。通常認(rèn)為，政府的經(jīng)濟(jì)職能包括資源配置職能、收入分配職能和經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。而作為社會(huì)保障制度的一個(gè)重要組成部分的養(yǎng)老保險(xiǎn)是指國(guó)家和社會(huì)通過(guò)相應(yīng)的制度安排為勞動(dòng)者解除養(yǎng)老后顧之憂的一種社會(huì)保險(xiǎn)，它的目的是增強(qiáng)勞動(dòng)者抵御老年風(fēng)險(xiǎn)的能力，手段是提供相應(yīng)的收入保障，這極大的體現(xiàn)了政府的收入分配職能。由于社會(huì)保障維護(hù)社會(huì)公平和增進(jìn)社會(huì)福利的本質(zhì)屬性，政府在社會(huì)保障中承擔(dān)主要責(zé)任便構(gòu)成各國(guó)社會(huì)保障制度的共同特征，這一共同特征不會(huì)因?yàn)樯鐣?huì)保障制度的變革而改變。政府在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任定位在監(jiān)管責(zé)任和財(cái)政責(zé)任兩個(gè)方面。在大多數(shù)國(guó)家，財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)提供一定的支持，養(yǎng)老保障開(kāi)支成為財(cái)政預(yù)算的重要組成部分。關(guān)于財(cái)政支持問(wèn)題，一直以來(lái)備受關(guān)注和爭(zhēng)議?，F(xiàn)在財(cái)政有沒(méi)有能力徹底解決農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題 ?到底需要多少錢(qián)可以在全國(guó)普及農(nóng)村養(yǎng)老制度 ?隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和政府財(cái)力持續(xù)高速增長(zhǎng)，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的物質(zhì)基礎(chǔ)日益豐厚，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從 2000年的88254億元增長(zhǎng)到2009年的335353億元，增幅279.99%;國(guó)家財(cái)政收入從 2000年的13395億元增長(zhǎng)到2009年68477億元，增幅 411.21%，通過(guò)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也可達(dá)到國(guó)民福利與國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、政府財(cái)政同步增長(zhǎng)的異曲同工之妙。國(guó)外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施的成功經(jīng)驗(yàn)給予我國(guó)的良好啟示和借鑒關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的模式選擇問(wèn)題，世界各國(guó)具有較大差異。一部分國(guó)家沒(méi)有設(shè)立單獨(dú)的農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老保障制度，而是給予農(nóng)村居民以相同的國(guó)民年金待遇 ;一部分國(guó)家則針對(duì)本國(guó)的實(shí)際情況單獨(dú)設(shè)置在具體內(nèi)容上受到政治、經(jīng)濟(jì)與文化等因素影響的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度或農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。從世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論采取何種形式的農(nóng)村 （農(nóng)民）養(yǎng)老保障制度，都是圍繞農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民而展開(kāi)，其最終目的都是成功的解決了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題:例如德國(guó)、加拿大、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家建立農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的主要目的是解決土地細(xì)碎化、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和提高農(nóng)民收入，而發(fā)展中國(guó)家建立農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的根本目的在于解決老年貧困問(wèn)題，為農(nóng)村老年人提供最基本的生活保障。另外，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在實(shí)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度時(shí)大多數(shù)都成功地建立了完備的法律制度，這是各國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度得以順利實(shí)施的一個(gè)重要保證。當(dāng)然，在國(guó)外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施中，政府的財(cái)政作用也不能忽視，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都給予了穩(wěn)定的財(cái)政支持，這樣可以從根本上解決農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金積累和支付問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。因此，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)、模式選擇、法律保障和財(cái)政支持等方面的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度給予了良好的啟示和經(jīng)驗(yàn)。理論意義。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)是事關(guān)國(guó)計(jì)民生的大事。由于農(nóng)村人口眾多，國(guó)家財(cái)力有限，地區(qū)發(fā)展不平衡等因素制約，我國(guó)不可能簡(jiǎn)單選擇高福利模式，也不可能采取完全自助型模式的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。據(jù)最新公布數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)呈可持續(xù)發(fā)展態(tài)勢(shì)，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已趨于成熟，而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚屬空白，本文引入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)理論，借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，試圖厘清我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中政府、集體和個(gè)人的關(guān)系，從理論上拾遺補(bǔ)缺，提供建立適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的理論參考。實(shí)用價(jià)值。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)依托國(guó)家強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與財(cái)富積累，通過(guò)國(guó)家財(cái)政的收入再分配手段保障農(nóng)民的老年基本生活甚至是較高水平的生活，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的穩(wěn)定提高和增長(zhǎng)，這種良性的社