外國行政組織理論

通過本章的學(xué)習(xí)，了解外國行政組織理論的發(fā)展脈絡(luò)。理解不同歷史時期主要的理論流派，掌握其貢獻與不足。第一節(jié)外國早期行政組織思想一、古希臘、古羅馬的行政組織思想最為典型的代表人物：柏拉圖、亞里士多德（一）柏拉圖的行政組織思想柏拉圖（公元前427一前347年）：古希臘著名的哲學(xué)家和政治思想家，《政治家篇》。主要觀點有：1．社會分工是國家行政組織存在的基礎(chǔ)。2．哲學(xué)家才能治理好國家。3．治國者應(yīng)以教育為“第一要務(wù)”。4．晚年提出依法行政思想。（二）亞里士多德的行政組織思想亞里士多德（公元前384一前322年）：古希臘思想家，《政治學(xué)》。主要觀點有：1．第一次提出議事權(quán)力、司法權(quán)力和行政權(quán)力相區(qū)別；2．提出設(shè)置行政機構(gòu)的依據(jù)；3．提出行政組織職能的思想；4．行政人員的任用應(yīng)遵循適用、專任、德才兼?zhèn)涞脑瓌t；5．提出建立行政監(jiān)督機構(gòu)；6．崇尚法治。二、中世紀對期西歐的行政組織思想

代表性人物是16世紀意大利的政治家馬基雅維利、16-18世紀的官房學(xué)派（一）馬基雅維利的行政組織思想馬基雅維利（1469-1527年）：意大利文藝復(fù)興時期的政治家、思想家、西方資產(chǎn)階級政治思想的奠基人之一，《君主論》與《講話集》。1、行政思想史上第一個論述國家行政組織管理原則2、四項原則：群眾支持原則、組織內(nèi)聚力原則、領(lǐng)導(dǎo)者具有超出常人的能力和高超的權(quán)術(shù)、存在下去的原則。

（二）官房學(xué)派的行政組織思想官房學(xué)派：16-18世紀德意志、奧地利的一些財政及行政改革家和學(xué)者，由于彼此觀點接近而形成的一個特殊集團，也譯為“宮廷財臣者”。主要觀點有：（l）建立統(tǒng)一的、完整有效的行政組織制度與方法（２）選用優(yōu)秀的人才來擔(dān)任國家；（３）國家行政組織機構(gòu)應(yīng)將管轄的事務(wù)分為若干部門來管理，并提倡簡化禮儀和行政手續(xù)；（4）加強國家及政府的權(quán)力，強調(diào)人民對國家行政管理的服從。三、資產(chǎn)階級革命時期的行政組織思想

關(guān)于國家行政組織與管理的論述多，思想內(nèi)容豐富，代表性有18世紀漢密爾頓、19世紀密爾（一）漢密爾頓的行政組織思想漢密爾頓（757-18O4年）：美國的政治家，《聯(lián)邦黨人文集》。主要觀點：（１）擴大行政部門的權(quán)力。（行政組織思想中最有貢獻的地方）（２）建立強而有力的行政組織。強而有力的行政組織應(yīng)包含四大因素：統(tǒng)一、穩(wěn)定、充分的法律支持、足夠的權(quán)力。

（二）密爾的行政組織思想密爾（1806-1873年）：19世紀英國著名的哲學(xué)家、政治思想家、自由主義國家學(xué)說的主要代表，《代議制政府》。主要觀點：（l）提出并論證，衡量一個行政組織工作好壞的標準是能否促進社會利益的增長；（２）政府職能：以不妨礙個人自由發(fā)展為前提；（３）提出行政組織的分工要合理，同一問題應(yīng)交給同一組織。行政工作實行個人負責(zé)制。（4）提出政府的全部工作都是專業(yè)技術(shù)性的業(yè)務(wù)，要有特殊的專業(yè)性的人才來擔(dān)任。四、對外國早期行政組織思想的評述1、沒有單純的行政管理思想和行政組織思想。早期行政組織思想大都包含在國家管理思想中，與政治思想、法律思想含混在一起。2、西方早期行政組織思想的內(nèi)容非常豐富。如行政組織的職能，行政組織的分工和機構(gòu)設(shè)置，行政組織的用人原則，行政組織的法制管理，行政組織的內(nèi)聚力原則等思想都成為后來行政組織理論的淵源。第二節(jié)傳統(tǒng)時期的行政組織理論

獨立、系統(tǒng)的行政組織理論完成于19世紀末、20世紀初的西方國家。行政組織理論經(jīng)歷了傳統(tǒng)時期、行為科學(xué)時期、以及現(xiàn)代時期三個發(fā)展階段。一、獨立的行政組織理論產(chǎn)生的淵源

1、工業(yè)革命的完成，要求企業(yè)組織管理科學(xué)化；

2、民主共和政體的建立與社會文化的發(fā)展，要求行政組織管理科學(xué)化；

3、政治學(xué)理論與管理學(xué)理論的發(fā)展，為行政組織理論的發(fā)展提供了理論基礎(chǔ)。二、威爾遜的政組織思想威爾遜（1856-1924年）：西方行政學(xué)的創(chuàng)始人，曾任美國普林斯頓大學(xué)教授、校長、第28屆美國總統(tǒng)。1887年在美國“政治學(xué)季刊”發(fā)表《行政學(xué)研究》一文，建立獨立的行政科學(xué)，使行政學(xué)從政治學(xué)中正式分離出來，確立了行政學(xué)研究的必要性，研究的目標和研究的方法。主要思想有：1、明確行政組織的職能、任務(wù)、范圍，即政府應(yīng)該做什么、不該做什么。凡公共事務(wù)應(yīng)當(dāng)由政府管理，其他事務(wù)主要由其他社會組織承擔(dān)。2、改進政府機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)與工作方法。提高行政效率，光有文官制度的改革是不夠的，并且還要改進我們政府機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)與工作方法。3、行政組織應(yīng)成為公眾信賴的機關(guān)。三、泰羅的組織科學(xué)管理原理泰羅（1856-1915年）：美國工程師，“科學(xué)管理之父”，1911年出版《科學(xué)管理原理》。組織思想有：1、將組織中管理者的管理職能與工人的作業(yè)職能加以分離，各負其責(zé)。強調(diào)管理者與工人要合作。2、強調(diào)組織管理職能的專門化。所有的管理人員應(yīng)當(dāng)盡可能專門地分擔(dān)某一種管理職能。3、強調(diào)組織工作要計劃化，標準化，程序化。4、強調(diào)組織管理中的例外原理。四、法納爾的一般組織理論與原則

法約爾（1841-1925年）：法國人，1916年出版《工業(yè)管理與一般管理》。

主要思想有：1、組織與管理密切相關(guān)。管理的基礎(chǔ)是組織。2、任何切實有用的管理理論不僅能應(yīng)用于工商業(yè)，而且也同樣能應(yīng)用于所有的各種人類組織。3、組織的層級結(jié)構(gòu)。在組織中保持較小的管理幅度。越往上，管理者直接管理的下屬人員越少，一般不要超過6人。4、組織管理五要素：計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制。5、14條組織管理原則，即精密分工；權(quán)責(zé)一致；紀律；統(tǒng)一指揮；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；個人利益服從整體利益；報酬；集權(quán)；等級系列；秩序；平等；穩(wěn)定；主動性；集體精神。五、韋伯的官僚制行政組織理論

馬克斯·韋伯（1864一1920年）：德國社會學(xué)家，“組織理論之父”，官僚制（或科層制）理論。主要思想有：1、任何組織的存在都是靠權(quán)威來維持的，合法的權(quán)威有三種類型：習(xí)俗慣例的傳統(tǒng)權(quán)威、領(lǐng)袖個人超凡魅力的超人權(quán)威、理性法規(guī)的法理型權(quán)威。2、官僚制法理權(quán)威最適宜的組織形式。官僚制是按法理原則建立的一種理想化、正規(guī)化的組織形式。3、官僚制組織的主要特征：官僚制與傳統(tǒng)權(quán)威與超人權(quán)威的組織相比具有顯著的優(yōu)越性。精密性、速度、明確性，嚴格的隸屬關(guān)系，恰好似機器生產(chǎn)一樣。六、古立克、厄威克的組織理論

古立克、厄威克：分別是美國和英國的管理學(xué)家，傳統(tǒng)組織理論和管理理論的匯集者，1937年發(fā)表《組織理論概述》論文，首次提出了“組織理論”這一學(xué)科名稱。

主要思想有：1、古立克的七項要素：計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報告、預(yù)算。即“posdcrb”

2、厄威克的八條原則：目標原則、權(quán)責(zé)相符原則、職責(zé)原則、等級系列原則、控制幅度原則、專業(yè)化原則、協(xié)調(diào)原則、明確性原則。七、對傳統(tǒng)行政組織理論的評述企業(yè)組織的管理原則和方法成功地用于政府行政組織，企業(yè)組織理論研究的奠基人同時成為行政組織理論的早期代表。1、貢獻：提出了職能化（專業(yè)化）管理的原理；總結(jié)概括出管理幅度和管理層次原理；倡導(dǎo)“理性化-法律化”’的組織形態(tài)。總之，傳統(tǒng)組織追求的理想組織是一個目標明確、專業(yè)分工、指揮統(tǒng)一、層級節(jié)制、幅度適中、權(quán)責(zé)相稱、協(xié)調(diào)一致、法規(guī)完備、高效合理的組織體系。2、不足：忽視對組織的動態(tài)面的研究；忽視對人的主觀能動性及多方面的需車的研究；未探討組織與其外在環(huán)境之間的相互關(guān)系、相互影響。第三節(jié)行為科學(xué)時期的行政組織理論20世紀30年代，行為科學(xué)興起。所謂行為科學(xué)，是綜合運用人類學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科的方法對人類行為作客觀的、科學(xué)的研究的學(xué)說。把行為科學(xué)的思想與方法引用到行政組織研究中，就產(chǎn)生了行為科學(xué)的行政組織理論。一、梅奧的人際關(guān)系組織理論梅奧（1880-1949年）：美國管理學(xué)教授，人際關(guān)系學(xué)說、行為科學(xué)的創(chuàng)建者，“霍桑實驗”（1924-32年），33年代表作《工業(yè)文明里的人的問題》。

基本思想：社會人理論；“非正式組織”；組織成員的滿足。二、巴納德的組織要素與平衡理論

切斯特·巴納德（1886-1961年）：美國公共行政和組織管理方面的理論家，西方現(xiàn)代組織理論中社會系統(tǒng)學(xué)派的創(chuàng)始人。主要貢獻：1、組織的本質(zhì)是一個協(xié)作系統(tǒng)；2、組織三要素理論:共同的目標、協(xié)作的意愿、信息；3、提出權(quán)威來自接受；4、提出組織平衡的思想；5、真正對非正式組織進行系統(tǒng)研究。三、西蒙的決策組織理論

赫伯特·西蒙（1916－）是美國著名的行政學(xué)家，決策理論學(xué)派的創(chuàng)始人，1978年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎，代表作《管理行為》或《行政行為》。

主要貢獻：１、組織的基本功能就是決策，“管理就是決策”；２、組織的目標就是追求決策的合理性；３、組織平衡論；４、組織影響論，即研究組織如何影響個人的決策行為：①權(quán)威、②組織認同、③信息溝通、④培訓(xùn)、⑤效率；５、組織設(shè)計論：①首先建立組織目標體系、②分工、③組織的工作重心、④組織的權(quán)力配置。

行政組織的研究焦點由對靜態(tài)層面的研究轉(zhuǎn)變到對決策過程的動態(tài)研究。

四、對行為科學(xué)時期行政組織理論的評述

注重對組織中的人進行研究，認為人的行為是影響組織效率的決定因素，提出組織應(yīng)當(dāng)以人為中心的觀點，使組織研究從傳統(tǒng)的靜態(tài)研究轉(zhuǎn)入動態(tài)研究。不足主要表現(xiàn)為：過分偏重對人的行為的研究，貶低了組織結(jié)構(gòu)、法規(guī)與制度對行政組織的重要意義；過分注重對個別的事實的研究，而忽視對組織進行整體的系統(tǒng)的研究；關(guān)于組織的研究是帶有封閉性質(zhì)。第四節(jié)現(xiàn)代行政組織理論一、柏森斯、卡斯特等人的系統(tǒng)與權(quán)變組織理論現(xiàn)代行政組織理論主要是用系統(tǒng)分析的方法研究行政組織１、塔爾科特·柏森斯（1902－1979年）：美國的社會學(xué)家，最早將一般系統(tǒng)論運用于組織研究，著作《社會系統(tǒng)論》、《現(xiàn)代社會的結(jié)構(gòu)和進程》。

基本思想：組織必須具備四方面特質(zhì)：適應(yīng)環(huán)境；達成目標；統(tǒng)一協(xié)調(diào)；形態(tài)維持。這些特質(zhì)通過組織的三個層級來體現(xiàn)：決策層級、管理層級、技術(shù)層級。２、卡斯特、羅森茨韋克：美國華盛頓大學(xué)的管理學(xué)教授，1970年合著《組織與管理－系統(tǒng)方法與權(quán)變方法》一書。

其思想如下：組織是一個開放系統(tǒng)；一個整體系統(tǒng)，由五個分系統(tǒng)構(gòu)成（目標與價值分系統(tǒng)、技術(shù)分系統(tǒng)、社會心理分系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)分系統(tǒng)、管理分系統(tǒng)）；組織的權(quán)變觀念。二、雷格斯的生態(tài)行政組織理論

雷格斯：美國行政學(xué)者、夏威夷大學(xué)教授，57年發(fā)表《農(nóng)業(yè)型與工業(yè)型行政模式》文，61年出版《行政生態(tài)學(xué)》書。把公共行政組織看作是受經(jīng)濟文化環(huán)境影響的生態(tài)系統(tǒng)。

其思想如下：提出了三種行政組織模式，即：融合型——傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的行政組織；棱型——由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡時期的行政組織；衍射型——高度發(fā)達的工業(yè)化社會的行政組織。重點分析了棱柱型公共行政組織，三種特征：異質(zhì)性或異種性并存、形式主義、重疊性?？疾炝送獠可鷳B(tài)環(huán)境與公共行政之間的制約關(guān)系三、行政組織中的帕金森定律與彼得原理１、諾斯古德·帕金森：1909年生，英國歷史學(xué)家和行政學(xué)理論家，58年出版《帕金森定律》即《官場病》。對官場時弊的針砭，入木三分，令人深思，概括官場通病，有人稱之為帕金森現(xiàn)象。２、勞倫斯·彼得：1919年出生加拿大，美國管理組織學(xué)家，69年出版《彼得原理》一書，又譯《升官病》。“在實行梯層等級組織中，組織的每一個成員都趨向于晉升到他所不能勝任的層級?！边@一觀點便成了組織理論中的“彼得原理”。四、新公共行政學(xué)組織理論

20世紀70年代以來美國行政學(xué)界最活躍的一個學(xué)派，弗雷德里克森（1934－）為代表。關(guān)注社會公平，致力于對行政道德問題的研究。

主要觀點：１、對傳統(tǒng)公共行政學(xué)“效率至上”的反思與批判；２、主張將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，強調(diào)公共行政組織的變革；３、提出公共行政組織存在著分配、整合、邊際交換和社會感情等四種基本運作過程。新公共行政學(xué)的主要貢獻在于將社會公平提高到公共行政追求的首要價值目標，倡導(dǎo)民主行政，增強了公務(wù)員的內(nèi)省倫理道德意識等。它擴大了公共行政學(xué)研究的視野，極大地豐富、發(fā)展了公共行政學(xué)。五、企業(yè)家政府組織理論

美國學(xué)者戴維·奧斯本和泰德·蓋布勒在l992年出版的合著《重新創(chuàng)造政府》一書中首先提出來的?；舅枷耄褐鲝埌哑髽I(yè)經(jīng)營的一些成功的管理方法移植到政府中來，使政府這類公共組織能像私人企業(yè)