公共管理倫理（理論部分）（一）公共管理倫理概述1、 定義：公共管理倫理或行政道德是以“責(zé)、權(quán)、利”的統(tǒng)一為基礎(chǔ)，以協(xié)調(diào)個(gè)人、組織與社會的關(guān)系為核心的公共管理行為準(zhǔn)則和規(guī)范系統(tǒng)。公共管理倫理就是特殊領(lǐng)域中的角色倫理，其主體是公共管理系統(tǒng)或者公共管理者2、 公共管理倫理與個(gè)人倫理的不同公共管理作為一種生產(chǎn)關(guān)系和公共組織形式以及活動，本身就包含一定倫理的基礎(chǔ)和根據(jù)，所以他與倫理質(zhì)監(jiān)有著不可分割的內(nèi)在聯(lián)系。加工過管理還由于它所固有的特殊性質(zhì)和地位，絕地了必然在倫理上有自己的特殊要求和內(nèi)在規(guī)定性。公共管理倫理與個(gè)人倫理原則的不同點(diǎn)有一下幾點(diǎn)：（1） 主體不同：一為公共管理系統(tǒng)和公共管理者，一為個(gè)人，公共管理系統(tǒng)雖是人建立的，公共管理者也是人，但是本身卻是非人格化的，它代表的不是個(gè)人的抑制動機(jī)，二是糅合了多種人的動機(jī)，是“多種合力”的產(chǎn)物，代表的事社會的利益和政府的利益。（2） 影響不同：個(gè)人倫理是一個(gè)人和其他人與社會發(fā)生關(guān)系，實(shí)際受其影響的只是少數(shù)人，而公共管理倫理與所有人活社會的所有成員發(fā)生關(guān)系，它的一舉一動對整個(gè)社會所有人都關(guān)系甚大。（3） 約束方式、依靠力量不同：個(gè)人倫理主要通過良知和輿論起作用；公共管理除了輿論和內(nèi)心信念起作用外，制度的約束作用也是必不可少的。（4） 評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不同：公共管理倫理與個(gè)人倫理處在不同的領(lǐng)域，對公共管理倫理的評價(jià)，主要是看這一公共管理系統(tǒng)的實(shí)際功能和作用，看他實(shí)際指向什么基本價(jià)值，遵循什么正義原則，實(shí)際上在禁止什么，提倡什么，保護(hù)什么。3、 公共管理倫理的類型：公共管理倫理是一個(gè)有機(jī)的體系在，主要包括：（1）體制倫理：由行政體質(zhì)內(nèi)在的一系列分配權(quán)利和義務(wù)的原則、規(guī)范所構(gòu)成，并通過社會結(jié)構(gòu)關(guān)系，一系列的政策、法規(guī)、條例和成文的或不成文的制度等環(huán)節(jié)表現(xiàn)出來。（2）公共政策倫理：公共政策倫理，作為公共倫理的一種建構(gòu)，有兩層含義，一指維護(hù)某種公共秩序所需的倫理規(guī)范，是與政府或其他社會權(quán)威機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)、制定和推廣的；一指對于政府倡導(dǎo)的這些公共領(lǐng)域的倫理規(guī)范，除了用社會輿論、良心自律等軟約束手段支持外，還要為其配置正策劃的硬約束手段，使這些倫理規(guī)范真正成為公眾在這一公共領(lǐng)域中的普遍化行為方式。（3）公務(wù)員職業(yè)倫理。公共管理者既要具備社會成員的一般倫理，又要具備作為政治角色的職業(yè)倫理，它的實(shí)質(zhì)是就是責(zé)任與義務(wù)的表現(xiàn)。4、公共管理倫理的功能公共管理倫理是產(chǎn)生于一定社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并反映一定社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的上層建筑，它一經(jīng)產(chǎn)生便對一定的社會政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系起到能動的反作用。公共管理倫理在社會政治生活中的作用是巨大的，具體表現(xiàn)在一下四個(gè)方面：（1） 引導(dǎo)功能：公共管理倫理是行政系統(tǒng)中的群體有明確的正義目標(biāo)，大家同心同德圍這一目標(biāo)努力奮斗。公共管理倫理是現(xiàn)實(shí)社會的主體道德，內(nèi)容具有社會的公共性和示范性。（2） 規(guī)范功能：公共管理倫理是以一定的概念、范疇和一系列的倫理規(guī)范反映并作用于行政過程和行政行為而存在的。這種規(guī)范的特點(diǎn)就在于它是以善惡來認(rèn)識、評價(jià)和把我行政過程中擔(dān)任行政角色的行政行為，通過外在的輿論評價(jià)和內(nèi)心信念的體驗(yàn)以及一定的制度約束，形成強(qiáng)大的規(guī)范場，引導(dǎo)和約束行政系統(tǒng)的運(yùn)行和行政管理者的行政行為，即通過倫理規(guī)范限定行政獲得的活動范圍，行為模式，是行政過程趨于程序化、規(guī)范化。（3） 維系功能：公共管理倫理使行政系統(tǒng)中的個(gè)人與個(gè)人之間有一種廣泛的新人關(guān)系，公共管理倫理在行政主體與行政對象之見形成溝通得橋梁，使全國上下同心同德，形成凝聚力。（4）選擇功能：所謂行政選擇是至行政主體在一定倫理意識支配下，根據(jù)某一倫理標(biāo)準(zhǔn)，在不同的價(jià)值和善惡沖突之見做出的自覺自愿的抉擇。從根本上講，利益與利益關(guān)系是影響行政主體進(jìn)行行政選擇的決定因素，并成為一切公共管理倫理現(xiàn)象的基礎(chǔ)。也就是說行政認(rèn)知、行政責(zé)任、行政良心、行政價(jià)值目標(biāo)等是實(shí)際影響行政選擇的基本環(huán)節(jié)。二、公共責(zé)任公共管理和工責(zé)任是緊密聯(lián)系、內(nèi)在統(tǒng)一的，從某種意義上來說，公共責(zé)任是工管理倫理的具體化。1、 公共責(zé)任廣義：是指國家公共掛歷部門的行政人員，在工作中必須對國家權(quán)力主體負(fù)責(zé)，必須提高自身職責(zé)的履行，來為國民謀利益；狹義：是指國家公務(wù)人員違反行政組織及其管理工作的規(guī)定，違反行政法規(guī)所規(guī)定的義務(wù)和職責(zé)是，所必須承擔(dān)的責(zé)任。2、 特征:（1） 公共責(zé)任是普遍義務(wù)。公共責(zé)任在法律、法規(guī)和倫理道德的約束下，表現(xiàn)為與普遍的倫理價(jià)值相一致的義務(wù)。公共組織必須對公民、對人民負(fù)責(zé)，其行為必須符合公民的一直喝人民大眾的利益。（2） 公共責(zé)任是公共組織及其內(nèi)部成員的職責(zé)。（3） 公共責(zé)任是可以以外在力量為支持的約束方式，具有強(qiáng)制性。公共責(zé)任是可以以歪理深知國家強(qiáng)制力為支持的約束方式。比如用法律來懲罰腐敗。3、 類型：按內(nèi)容分，工責(zé)任可分為：（1） 政治責(zé)任：指政府的整治覺得和整治行動必須以民意為基礎(chǔ)，增進(jìn)民眾福祉為目的，為人民負(fù)責(zé)。（整治責(zé)任通過代議制度、監(jiān)督制度、選舉制度、司法制度等制度安排得以追訴（2） 行政責(zé)任：指政府的行政分支秉承法的授權(quán)而做出決定和行動，并對此決定和行動負(fù)有法定的或紀(jì)律的責(zé)任。（3） 法律責(zé)任：是指經(jīng)由司法過程對政府的政治行為和行政行為所做的責(zé)任追究和責(zé)任判定，包括司法審查、刑事訴訟、行政訴訟、侵權(quán)賠償?shù)?。?） 道德責(zé)任：是指政府的決定和行動必須符合民眾對政府角色倫理的認(rèn)同。4、公共責(zé)任的自律與他律公共管理人員擁有行政職權(quán)的同時(shí)就意味著負(fù)有一種責(zé)任，公共組織的管理者怎樣才能保證對公共事務(wù)采取負(fù)責(zé)任的行為？這是一個(gè)至關(guān)重要的問題，在公共組織中保持負(fù)責(zé)任的行為有兩種一般方法：一種是內(nèi)部控制即自律；一種是外部即他律。（1） 外部控制------他律。公共管理行為的準(zhǔn)則和規(guī)范，顯然具有強(qiáng)制性的含義，屬于外部控制既"他律"所具有的意義。行政管理者履行行政責(zé)任是義務(wù)要求。（2） 內(nèi)部控制-----自律。公共管理的自律就是培養(yǎng)一種內(nèi)部控制以保證公共組織中的符合道德規(guī)范的行為。公共管理者的負(fù)責(zé)任行為是由自己內(nèi)心的價(jià)值觀和倫理準(zhǔn)則組成的，而且在缺乏規(guī)則和監(jiān)督機(jī)制的情況下，也能夠履行和服道德規(guī)范的行為。行政責(zé)任行為的能力最終來源于一系列內(nèi)化了的態(tài)度、價(jià)值觀和信仰，而不是來源于外部的規(guī)則和程序，該規(guī)則和程序是以被人的要求和命令的形式操作的。內(nèi)化在行政人員心中的價(jià)值觀總是能在決策過程中起作用。內(nèi)部控制有助于產(chǎn)生一個(gè)更為負(fù)責(zé)任的和更具有創(chuàng)新性的官僚制度。要培養(yǎng)一套內(nèi)部控制價(jià)值系統(tǒng)，以提供裁決過程中的自信感和處理突發(fā)問題的自覺感，行政人員可以在適當(dāng)?shù)膬r(jià)值系統(tǒng)的指導(dǎo)下從事活動?，F(xiàn)實(shí)的公共管理實(shí)務(wù)卻要求我們超越自律與他律這種兩分法。現(xiàn)實(shí)的問題幾乎總是要求怎樣才能將這兩個(gè)方法融合成一個(gè)方案，以期在特定的時(shí)間、精力、人力等條件下實(shí)踐最負(fù)責(zé)任的行為。5、公共責(zé)任與公共管理倫理公共管理是一種權(quán)力，同時(shí)也是一種責(zé)任，權(quán)力是手段，責(zé)任是目的，責(zé)任是第一位的。公共責(zé)任作為一個(gè)倫理范疇，表現(xiàn)為在處理個(gè)人對政府、對行政機(jī)關(guān)以及對人民的利益關(guān)系時(shí)應(yīng)該履行的行政義務(wù)。.公共管理倫理的一般原則從制度的角度看，公共管理倫理就是要追求公正。為什么要追求公正？我們追求的是什么樣的公正？古希臘思想家德謨克里特就認(rèn)為，義務(wù)就是應(yīng)當(dāng)按照"公正"的原則去做。"公正要人盡自己的義務(wù)，反之，不公正則要人不盡自己的義務(wù)而背棄自己的義務(wù)"。公正，是正義理論中的核心概念。公正(正義)歷來是政治哲學(xué)討論的核心問題之一。柏拉圖的《理想國》就是圍繞著正義展開的，認(rèn)為理想的國家就是正義的國家。約翰、羅爾斯認(rèn)為"正義是什么制度的首要價(jià)值，正象真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。"由于公正問題產(chǎn)生在人與人的利益關(guān)系中，所以利益關(guān)系的種類就決定了公正問題的劃分。在各種各樣的利益關(guān)系中，有兩種最基本的關(guān)系形式：一是利益交換關(guān)系；二是利益分配關(guān)系。與此相應(yīng)的就有兩種最基本的公正形式：一是交換公正；二是分配公正。.公共管理倫理的責(zé)任沖突責(zé)任沖突是公共管理倫理困境的最典型的表現(xiàn)形式。實(shí)踐中，行政責(zé)任沖突最常見的三種形式是：權(quán)力沖突、角色沖突和利益沖突。權(quán)力沖突。面對反映客觀責(zé)任的權(quán)力沖突，必須澄清你自己的主觀責(zé)任并考慮更為廣闊和更為基本的客觀責(zé)任；運(yùn)用價(jià)值觀和原則來確定哪一種措施最可取以及如何才能證明你的做法是正當(dāng)?shù)?；通過對主觀責(zé)任的評估和對更為基本的客觀責(zé)任的確定，試圖找到一個(gè)能同時(shí)履行客觀責(zé)任和主觀責(zé)任的辦法。角色沖突。角色概念是角色責(zé)任沖突的關(guān)鍵原因。在特定的情形中，我們所體驗(yàn)到的特定角色的價(jià)值觀是不相容的或者是互相排斥的?，F(xiàn)代社會中的社會關(guān)系和個(gè)人身份認(rèn)同變得越來越復(fù)雜。人們不再將自己的身份認(rèn)同為某一個(gè)角色或某一些角色，而是復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中相互關(guān)聯(lián)的角色群。然而，每一種角色都有自己的行為方式，這些不同的角色之間時(shí)常會發(fā)生沖突，必須有效地處理這種沖突以防止一種角色對另一種角色的否定。利益沖突。在利益沖突中，我們必須處理倫理問題和法律問題。法律所提供的道德最低標(biāo)準(zhǔn)足以解決現(xiàn)時(shí)的困境。然而，為了防止用法律思考替代倫理思考，我們必須研究如何權(quán)衡我們的個(gè)人利益與我們所承擔(dān)的公務(wù)員責(zé)任之間的關(guān)系。.公共管理倫理的選擇在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，效率與公平、理想與現(xiàn)實(shí)、理智與情感、義與利等等的矛盾沖突是始終存在的。因此。關(guān)于倫理問題的討論也一直伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的歷史過程。不同的倫理價(jià)值觀具有不同的價(jià)值判斷和選擇。三、轉(zhuǎn)軌時(shí)期公共管理倫理建設(shè)1、建構(gòu)負(fù)責(zé)行為的要素(1)個(gè)人道德品質(zhì)個(gè)人道德品質(zhì)包括：倫理決策技巧、作為品性特征或內(nèi)在道德品質(zhì)的德性以及職業(yè)價(jià)值觀。倫理決策技巧。培養(yǎng)倫理決策技巧，一個(gè)典型的方法就是學(xué)會將決策模式應(yīng)用到案例研究中。職業(yè)道德內(nèi)化。我們對職業(yè)道德的理性理解加以內(nèi)化，并獲得了一些倫理決策技巧，但并不意味著我們的行為就一定能符合道德規(guī)范。問題的實(shí)質(zhì)在于：我們總是傾向于去做我們理解為符合倫理規(guī)范的行為，即我們有一套倫理態(tài)度，而且還有一種合乎倫理的行為意愿的使命感。(2)組織制度另一種保證公共組織中的道德行為的因素與組織制度有關(guān)。負(fù)責(zé)任的行為的關(guān)鍵就是既不能忽視個(gè)人也不能忽視組織制度。在公共管理領(lǐng)域，組織制度是行政人員個(gè)人在其中發(fā)揮作用的重要的工作環(huán)境之一，因此，它對行政人員的道德行為產(chǎn)生重大的影響。(3)組織文化保持公共組織中的道德行為的第三個(gè)因素與組織文化有關(guān)。組織文化對組織成員的行為具有很大的影響力。(4)社會期待負(fù)責(zé)任的行政行為的最后的一個(gè)因素與社會對公務(wù)員的期待有關(guān)。這是最難以處理的因素，也是組織領(lǐng)導(dǎo)最不容易把握的因素。社會期待在這里指的是人們在不同的方面對于那些在政府中工作的人員所寄予的希望。首先，公眾期待。準(zhǔn)確地將公眾情感即公民的喜好、需求和厭惡界定為行政責(zé)任中的一個(gè)主導(dǎo)因素。行政人員還需要更多的意識到與其職責(zé)相關(guān)的社會潮流。其次，公共管理必須在廣義的法律和公共政策的框架之內(nèi)進(jìn)行，因?yàn)檫@些廣義的法律和公共政策代表了更為一般和持久的公眾意愿。在行政責(zé)任中，法律和政策是一種對行政人員的行為進(jìn)行外部控制的力量，即它們界定了行政自由裁量權(quán)的最大范圍。2公共管理倫理建設(shè)的途徑(1)現(xiàn)階段公共管理倫理失范的表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中，舊的體制的作用削弱了，新的體制還在建立過程中。因此，公共管理倫理存在的問題是相當(dāng)嚴(yán)重的，表現(xiàn)形式是多種多樣的。主要有以下類型：a權(quán)力交易。權(quán)力交易是權(quán)力再分配過程中的以權(quán)換權(quán)，即謀求權(quán)力的最大化。政治腐敗和司法腐敗就常常表現(xiàn)為權(quán)力的濫用和非法交易。b瀆職失責(zé)。瀆職是指國家工作人員利用職務(wù)上的便利濫用職權(quán)或者不盡職責(zé)；失責(zé)，是擁有一定權(quán)力的人對自身應(yīng)負(fù)的責(zé)任和義務(wù)的一種無視和糟蹋。c權(quán)錢交易。在我國，社會主義市場經(jīng)濟(jì)尚處于形成和發(fā)育時(shí)期。由于體制的不完善，經(jīng)濟(jì)腐敗尋租行為的存在，嚴(yán)重破壞了市場經(jīng)濟(jì)秩序的建立和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康發(fā)展。(2).加強(qiáng)公共管理倫理建設(shè)的途徑加強(qiáng)公共管理倫理教育。良好的公共管理倫理，有賴與正確的行政價(jià)值觀的確立，行政意識、行政理論、行政認(rèn)知、行政情感、行政態(tài)度等行政文化的諸多要素構(gòu)成了行政模式取向，直接決定著公共管理倫理的狀況。強(qiáng)調(diào)公共管理倫理立法。公共管理倫理立法，是把倫理行為上升為法律行為，使倫理具有與上層建筑的政治、法律同等地位的監(jiān)督、執(zhí)法權(quán)力的法律效力和作用。道德良心作為軟件必須通過政治法律等硬件系統(tǒng)的功能才能很好地發(fā)揮作用，如果沒有相應(yīng)的硬件措施，再好的道德體系也很難對社會產(chǎn)生實(shí)際的影響。發(fā)展公民社會對行政活動的干預(yù)和監(jiān)督。在民主政治中，行政人員的公務(wù)活動是公共責(zé)任的行為，應(yīng)當(dāng)面向整個(gè)公民社會而不是一部分與自己"有關(guān)系"的人們，發(fā)展這種公共政治傳統(tǒng)是消除公共生活中私人化傾向和無契約、無承諾、無準(zhǔn)則的行為傾向的基本辦法。促進(jìn)社會成員對公共政策的干預(yù)和參與，加強(qiáng)公民的政府責(zé)任意識，尤其在行政系統(tǒng)的輸入方面要強(qiáng)化，民眾不僅僅是行政系統(tǒng)輸出方面的被動接受器，而應(yīng)該在輸入和輸出雙向都是積極的參與者。3、合理有效的公