wo與非政府組織

1非法組織的分類國際社會對什么是非政府組織沒有明確的要求。聯(lián)合國秘書長曾在其報告中建議,“非政府組織是由一個或多個國家的個人或民間聯(lián)合體組成的非贏利組織,并由反映成員或團(tuán)體需要的集體意志決定其活動的開展。”聯(lián)合國中心評估小組(theUNCentralEvaluationUnit)關(guān)于非政府組織的定義表述為,“處理國際事務(wù)的專門協(xié)會、基金會、貿(mào)易聯(lián)盟、商業(yè)協(xié)會和研究中心”?！恫既R克法律詞典》的定義是“任何有關(guān)科學(xué)、商業(yè)或公共利益的組織,該組織既不附屬于某一政府,也不直接受某一政府的領(lǐng)導(dǎo);非以國家間條約創(chuàng)建,其成員由個人或團(tuán)體組成的國際組織?！睅讉€定義相比較而言,第一個定義突出了非政府組織跨越國界的特質(zhì)(trans-border),從地理位置上給非政府組織予以了界定,對于非政府組織的職責(zé)沒有提及;第二個定義則側(cè)重于其職責(zé)的界定;第三個兼而有之,較為可取。從以上幾個概念不難看出,對于非政府組織的認(rèn)定可從以下四個角度予以考慮。其一:立法模式,即它需依某國國內(nèi)法而成為法人;其二:經(jīng)濟(jì)模式,即成員交納的會員費(fèi)應(yīng)是維持該組織正常運(yùn)作的主要來源,這一考慮就將那些大部分資金源于政府資助的組織排除在外;其三:職責(zé)模式,即從該組織的職責(zé)和活動、工作范圍予以認(rèn)定;最后是其運(yùn)作模式,如:有正式的組織機(jī)構(gòu),主要成員為非政府組織(亦不完全排除政府的小部分資助),組織實行自我管理、收益不用上繳以及成員的自愿參與等。這四個角度比較全面的反映了非政府組織的特點(diǎn),也便于將非政府組織從諸如WTO這樣的國際組織中分離出來。2規(guī)范非政府組織合作的一般規(guī)定國際貿(mào)易組織(ITO)曾試圖賦予非政府組織咨商地位(consultativerole),然而該組織“胎死腹中”,并未成立。雖然參與ITO《哈瓦那憲章》談判的國家對于非政府組織的參與寄予了期望,然而,在隨后的GATT中對于非政府組織的咨商地位未見只字片言。實踐中,GATT的秘書處以及成員國就是否承認(rèn)非政府組織的咨商地位的問題也不明朗,在GATT秘書處的會議記錄上表明:任何非政府成員都不能以觀察員的身份參與GATT的會議;同時該會議記錄總結(jié)認(rèn)為,對于非政府組織的咨商地位不予認(rèn)可。于是,即便在現(xiàn)在的WTO諸多成員方中,將非政府組織拒之門外的陰霾一直揮之不去。在WTO的框架下,《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》第5.2條作出了與《哈瓦那憲章》第87.2條類似的規(guī)定。該協(xié)定還對非政府組織和政府間組織(intergovernmentalorganizations)作了區(qū)分,要求總理事會應(yīng)同在職責(zé)上與WTO有關(guān)的非政府間組織進(jìn)行有效合作作出適當(dāng)安排?！都夹g(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》、《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生協(xié)定》中亦有相關(guān)規(guī)定。綜合以上WTO協(xié)定相關(guān)規(guī)定,可以得出這樣一個結(jié)論:這些協(xié)定中有關(guān)非政府組織的規(guī)定以及義務(wù)的設(shè)定為非政府組織與WTO的合作提供了支持和依據(jù)。然而,WTO一貫強(qiáng)調(diào)其作為政府間組織的性質(zhì),并認(rèn)為與非政府組織的磋商應(yīng)從屬于成員的自由裁量。這一根深蒂固的觀念直接危及到WTO與非政府組織間關(guān)系的改善。隨著非政府組織參與的呼聲不斷高漲,WTO不得不作出回應(yīng),總理事會指示秘書處,于1996年7月18日通過了《與非政府組織安排的指導(dǎo)原則》(GuidelinesforArrangementonRelationswithNGOs)?！吨笇?dǎo)原則》對非政府組織在WTO中的積極作用予以了肯定,聲明WTO應(yīng)進(jìn)一步促進(jìn)與非政府組織的合作,加強(qiáng)WTO的透明度。并通過專門座談會、意見報告的提交等形式促進(jìn)與非政府組織更緊密的聯(lián)系。但與此同時,WTO仍不忘在《指導(dǎo)原則》中強(qiáng)調(diào)其政府間組織的性質(zhì),這無疑阻礙了非政府組織對WTO的參與。所以,對于在《指導(dǎo)原則》中還包含建議非政府組織應(yīng)通過各國程序加強(qiáng)與各自成員國間的磋商與合作的規(guī)定就不足為奇了。因為WTO一直認(rèn)為,只有民族國家才能對貿(mào)易政策的制定承擔(dān)責(zé)任。盡管如此,在實踐中非政府組織對WTO的關(guān)注一直是熱情不減,下面幾組數(shù)據(jù)可見一斑:1)自WTO成立以來有超過1490個非政府組織或多或少與WTO有聯(lián)系,其中495個來自北美洲,555個來自歐洲;2)非政府組織參與WTO部長會議的情況:坎昆會議有795個非政府組織參與,多哈會議有超過425個非政府組織參加,西雅圖會議更是達(dá)到830個非政府組織的介入;3)非政府組織參加座談會的情況,截止2003年2月非政府組織分別參加了在日內(nèi)瓦和瑞士舉行的四次座談會,關(guān)于世界貿(mào)易體制的244個,關(guān)于多哈進(jìn)程與市民社會的355個。與國際社會關(guān)于國際組織和個體之間的聯(lián)系不僅僅局限于成員政府,還應(yīng)包括非政府組織觀念的發(fā)展而言,從ITO、GATT,到今天的WTO,非政府組織在其間的曲折歷程表明,現(xiàn)有的WTO結(jié)構(gòu)及其規(guī)則已遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后了。3上訴機(jī)構(gòu)參與對裁決形式的限制依據(jù)WTO《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》(DSU)中規(guī)定,非政府組織作為非成員方,試圖直接向WTO爭端解決機(jī)構(gòu)提交爭端的想法似乎為時過早;但是非政府組織以“法庭之友”的身份向?qū)＜医M或上訴機(jī)構(gòu)提交建議書(amicusCuriaeBriefs)的期望卻是由來已久,并在一定程度上得到了專家組和上訴機(jī)構(gòu)的認(rèn)可。以下兩個案例反映了WTO對于非政府組織態(tài)度的流變。在美國海蝦海龜案中,上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為:其一,專家組就“尋求信息”享有廣泛的自由裁量權(quán),包括尋求信息或不尋求信息,接受或拒絕建議書或以其他方式處理建議書,以及對于建議書在多大程度上予以考慮的權(quán)利;其二,授權(quán)“尋求”(toseek)信息并不等同于“非經(jīng)專家組要求,禁止接受信息”,因此,對該建議書是否“未經(jīng)請求”(un-requested)或“主動提交”(unsolicited)在所不問;其三,即便該信息或建議是經(jīng)專家組要求,其本質(zhì)上也不代表專家組必然會接受和考慮這些信息。因此,上訴機(jī)構(gòu)推翻了該案專家組關(guān)于“法庭之友”不可接受的裁決。2000年的英國鋼鐵補(bǔ)貼案不同于美國海蝦海龜案之處在于非政府組織直接向上訴機(jī)構(gòu)提交了建議書,是故案件爭論的焦點(diǎn)在于上訴機(jī)構(gòu)接受和考慮建議書的依據(jù)何在。上訴機(jī)構(gòu)援引了DSU第17.9條和《上訴審議工作程序》第16.1條作為支持其裁決的論據(jù)。認(rèn)為DSU第17.9條意即只要該規(guī)則符合DSU及相關(guān)協(xié)定,上訴機(jī)構(gòu)則享有廣泛的程序規(guī)則的制定權(quán);《工作程序》第16.1條也許可就個案成立的上訴機(jī)構(gòu)在DSU沒有規(guī)定時,就相關(guān)程序問題在不與DSU沖突的情況下,可制定適當(dāng)程序。然而,上訴機(jī)構(gòu)煞費(fèi)苦心地對規(guī)則進(jìn)行解釋后,在作出裁定的過程中并未考慮其收到的2份建議書。誠然,WTO專家組和上訴機(jī)構(gòu)在以上兩個案件中,對非政府組織通過提交建議書形式介入爭端解決程序的肯定態(tài)度是令人振奮的。但是,不能否認(rèn)這樣一個事實:即專家組也好,上訴機(jī)構(gòu)也罷對于非政府組織的參與只不過是在形式上的認(rèn)可;實質(zhì)上,在WTO爭端解決項下,有超過70個非政府組織曾向?qū)＜医M或上訴機(jī)構(gòu)遞交了建議書,但最終迫于諸多成員方反對的壓力,專家組和上訴機(jī)構(gòu)對大部分的建議書并未采納,除非該建議書附屬于當(dāng)事方提交的陳述(party’ssubmissions),真可謂“雷聲大雨點(diǎn)小”。缺乏民主和透明度一直以來困擾著WTO,雖然WTO是一個政府間國際組織,但其決策、協(xié)定、爭端解決等的影響范圍已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了政府間的關(guān)系,甚至對個人、團(tuán)體的利益帶來了直接的沖擊。因此市民社會要求WTO增進(jìn)民主與透明度的呼聲一直存在。而作為市民社會核心的非政府組織的參與,一方面可以讓以發(fā)揮民眾運(yùn)動為推行組織政策主要手段的非政府組織更好地了解WTO運(yùn)作體制、規(guī)則制度等,在實現(xiàn)與WTO的有效磋商和合作時能在代表最廣大民眾利益的同時更好地服務(wù)于WTO的宗旨和目的,讓非政府組織提出的建議具有更高的可參考性;另一方面也可有效促進(jìn)WTO的民主化和透明化進(jìn)程。實踐中,WTO的一些政策的轉(zhuǎn)變在一定程度上也是應(yīng)非政府組織的要求孕育而生并產(chǎn)生了積極作用,例如:將勞工標(biāo)準(zhǔn)提上議事日程、啟動貿(mào)易與環(huán)境問題的工作計劃、邀請非政府組織參加部長會議等。4向非政府組織合作的社會基礎(chǔ)《聯(lián)合國憲章》第71條賦予了經(jīng)濟(jì)及社會理事會得與非政府組織磋商的自由裁量權(quán)。據(jù)此,經(jīng)濟(jì)及社會理事會制定了一套分類制度,以便于非政府組織的參與。它將非政府組織在聯(lián)合國中的地位分為三類:普通地位、專門地位、登記地位(general,specific,rosterstatus),由19個成員國組成的委員會負(fù)責(zé)處理對非政府組織在聯(lián)合國中地位的認(rèn)定。迄今為止,大約有1500多個非政府組織在聯(lián)合國中享有參與、提議等方面的權(quán)利。WTO在成員規(guī)模上與聯(lián)合國差不多,且都包括了發(fā)展中國家成員和發(fā)達(dá)國家成員,聯(lián)合國這些專門機(jī)構(gòu)的舉措為WTO就與非政府組織間的有效合作提供一個可以借鑒的模式。WTO可依據(jù)非政府組織的規(guī)模、非政府組織關(guān)注的議題或根據(jù)WTO本身的各類協(xié)定對非政府組織實行分類管理。同WTO一樣,世界銀行也屬于一個全球性的經(jīng)濟(jì)組織。該組織設(shè)立了一個與非政府組織磋商的非正式委員會,委員會的主席由世界銀行和非政府組織的代表共同擔(dān)任,非政府組織在該委員會上可就世界銀行的政策問題進(jìn)行討論,聯(lián)合決定世界銀行會議的議程。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織也給予了非政府組織咨商地位,許可非政府組織以咨商地位的身份加入政府代表團(tuán),并在該組織年度會議前與秘書處進(jìn)行磋商,可以提交口頭或書面意見書。非政府組織還能獲得相關(guān)信息和文件。以上兩個國際組織的經(jīng)驗也有可取之處,仿效前者可以使秘書處在WTO談判前議題確定方面的作用得以加強(qiáng);借鑒后者讓非政府組織以從屬于政府代表團(tuán)的方式參與WTO。將以上國際組織的實踐與WTO進(jìn)行比較,不難看出:第一,WTO就與非政府組織有效磋商方面的體制已經(jīng)落后;第二,與非政府組織的磋商并不必然侵犯成員的權(quán)利。5規(guī)范非政府組織的構(gòu)架綜上可見,非政府組織與WTO的合作方面仍缺乏規(guī)則性約束,僅有秘書處的安排、專家組和上訴機(jī)構(gòu)作出的實踐是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,因此制定一些統(tǒng)一的規(guī)則或成立相關(guān)機(jī)構(gòu)是非常有必要的。首先,WTO需要有一個對非政府組織統(tǒng)一、確定的界定,認(rèn)可非政府組織在WTO中的咨商地位,對于非政府組織在推進(jìn)WTO目標(biāo)實現(xiàn)方面所做的貢獻(xiàn)給予肯定。咨商地位可向所有與WTO事務(wù)有關(guān)的非政府組織開放,同時成立相關(guān)的委員會就非政府組織申請的審議、地位的認(rèn)定等具體事宜進(jìn)行處理,非因全體委員一致不同意授予某一非政府組織咨商務(wù)地位,應(yīng)向通過審議的非政府組織授予咨商地位,并就名單向總干事報告。一旦在WTO中擁有了咨商地位,非政府組織將被許可列席WTO談判、參加WTO會議,經(jīng)總干事許可在談判或會議上進(jìn)行陳述或發(fā)言,可提交意見書并允許分發(fā)給代表。為鼓勵處于發(fā)展中國家的非政府組織參與磋商,還應(yīng)制定針對發(fā)展中國家非政府組織的特別條款。同時,具有咨商地位的非政府組織,在WTO項下的爭端解決程序過程中,對于“法庭之友”建議書的提交應(yīng)具有優(yōu)先權(quán),并且DSU需作出相應(yīng)的修改,使得非政府組織建議