銅陵區(qū)管制社區(qū)綜合管理體制改革實(shí)踐

一、銅官山區(qū)社區(qū)綜合管理體制創(chuàng)新的主要經(jīng)驗(yàn)在800英里外的安徽河兩岸，有一系列交織的羊皮紙群落，銅處于其中。這是改革開放的肥沃土壤。這個(gè)全國(guó)綜合配套改革、優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)改革等試點(diǎn)城市,2010年又被列為國(guó)家第一個(gè)城市社區(qū)綜合管理體制改革試驗(yàn)區(qū)。其在銅官山區(qū)整體實(shí)施的“區(qū)直管社區(qū)”綜合體制改革實(shí)踐,成為傳統(tǒng)城市管理體制創(chuàng)新的精彩篇章,為社會(huì)所矚目。考察銅陵社區(qū)綜合管理改革實(shí)踐,跟蹤其創(chuàng)新的做法,對(duì)今天國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化探索具有重要意義。銅陵改革實(shí)踐有以下幾個(gè)做法值得總結(jié):1.社區(qū)層面整合社區(qū)銅陵改革首先是從銅官山區(qū)級(jí)行政區(qū)域整體進(jìn)行實(shí)驗(yàn)的改革。根據(jù)改革涉及,銅陵根據(jù)銅官山區(qū)區(qū)內(nèi)城市人口分布、社區(qū)功能、交通狀況、地緣環(huán)境以及未來(lái)發(fā)展規(guī)劃等情況,將全區(qū)原有的14個(gè)街道辦成建制地全部撤銷,將28個(gè)社區(qū)工作站重新整合并建為14個(gè)新社區(qū)。街道辦撤銷后,實(shí)行區(qū)直管社區(qū)制,這樣,原來(lái)的一級(jí)政府三級(jí)管理體制就改變?yōu)橐患?jí)政府兩級(jí)管理體制,原來(lái)的區(qū)-街道辦-社區(qū)的城市管理格局就改變?yōu)閰^(qū)-社區(qū)的兩級(jí)管理格局,從而減少了城市管理和政府管理的一個(gè)層級(jí)設(shè)置。改革在銅官山區(qū)取得成功之后,向全市推開,2011年7月15日,獅子山區(qū)正式撤銷原有的4個(gè)街道辦事處,將原有的10個(gè)社區(qū)合并成5個(gè)大社區(qū)。由此,銅陵市成為全國(guó)第一個(gè)全部撤銷街道辦的地級(jí)市,實(shí)現(xiàn)了市-區(qū)-社區(qū)的現(xiàn)代城市管理體制的再造。在一個(gè)市級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)將城市四級(jí)管理體制改革為三級(jí)管理層級(jí),這在全國(guó)尚屬首創(chuàng),行政層級(jí)的減少,降低了行政成本,凝聚了管理資源,為現(xiàn)代城市基層社區(qū)的強(qiáng)化重組奠定了基礎(chǔ)。2.探索建立新體制機(jī)制,強(qiáng)化政府行政管理方式為確保改革平穩(wěn)有序,實(shí)現(xiàn)最大效益,銅陵按照“老人老辦法、新人新政策”的原則,調(diào)整分流街道辦人員,改革實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)過(guò)度,安全著陸。與此同時(shí),將科學(xué)分解歸屬政府職能和社會(huì)事權(quán)作為重點(diǎn),進(jìn)一步重新劃分政府與社區(qū)的職能職責(zé),將原街道辦事處和社居委、工作站承擔(dān)的有關(guān)社會(huì)服務(wù)、區(qū)內(nèi)公共管理事權(quán)以及管理考核等職能下放到社區(qū),而將協(xié)護(hù)稅、城管執(zhí)法、司法行政、拆遷拆違等行政職能收歸回區(qū)直,從而理順了區(qū)直行政職能和社區(qū)社會(huì)事權(quán),促進(jìn)了政社分開,初步實(shí)現(xiàn)了政府的歸政府,社會(huì)的歸社會(huì)。為克服改革后,傳統(tǒng)體制慣性以及做好職能職責(zé)的銜接,銅陵創(chuàng)新性地探索建立了區(qū)直部門與新社區(qū)對(duì)接機(jī)制、工作議事協(xié)商制度,一方面在社區(qū)推進(jìn)區(qū)內(nèi)公共服務(wù)事項(xiàng)“一廳一站式”受理審批,另一方面加大服務(wù)型政府建設(shè),提高服務(wù)意識(shí)水平,這大大改變了政府行政管理方式,提升了政府形象。簡(jiǎn)化辦事程序,讓社區(qū)居民得到了實(shí)實(shí)在在的方便和好處。3.創(chuàng)新社區(qū)財(cái)務(wù)管理方式改革的目標(biāo)不是為了減少層級(jí)而減少層級(jí),而是要通過(guò)改革,發(fā)揮資源運(yùn)用效率,更好地服務(wù)基層民眾。因此,實(shí)現(xiàn)工作重心的下沉、強(qiáng)化社區(qū)功能,必須同步實(shí)現(xiàn)資源的聚集和下沉。改革根據(jù)“財(cái)隨事走,費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則,積極探索公共資源和社區(qū)財(cái)務(wù)資產(chǎn)運(yùn)用、管理新模式:一是依據(jù)“統(tǒng)一核算、集中管理”要求,建立完善社區(qū)經(jīng)費(fèi)的預(yù)決算制度和財(cái)務(wù)審計(jì)制度;二是凝聚原有的街道辦房屋等資產(chǎn)歸口統(tǒng)一管理,收益和多余的工作用房則全部用于社區(qū)服務(wù);三是合理配置人員,增強(qiáng)社區(qū)隊(duì)伍,有效地緩解了社區(qū)資源不足,事務(wù)沉疴日重的矛盾。改革后,社區(qū)居民公共活動(dòng)面積由9400多平方米增加到18000多平方米;社區(qū)管理經(jīng)費(fèi)由以前的3萬(wàn)元左右增加到30—50萬(wàn)元;而社區(qū)工作者也由以前的7-12人增加到22-40人,從而實(shí)實(shí)在在地強(qiáng)化了社區(qū)力量,突破了事務(wù)下沉,資源卻上聚的體制障礙。工作重心和資源配置向社區(qū)凝聚,大大增強(qiáng)了社區(qū)功能發(fā)揮的能量,為社區(qū)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了條件。4.豐富基層黨組織生活,創(chuàng)新社會(huì)組織體系銅陵改革是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下有組織地有序展開的。為加強(qiáng)黨的基層組織,新社區(qū)創(chuàng)新建設(shè)形式,一是發(fā)揮區(qū)內(nèi)退休老黨員作用,組成黨員志愿者組織,參與社區(qū)自治;二是對(duì)駐區(qū)單位黨員實(shí)行雙重管理,豐富了黨的基層組織生活;三是支部建在網(wǎng)格、樓棟、使黨建工作實(shí)現(xiàn)了新社區(qū)全域化。為激發(fā)社會(huì)活力,銅陵改革創(chuàng)新了社會(huì)組織登記制度,大力培育公益性、服務(wù)類社會(huì)組織。推進(jìn)社區(qū)居委會(huì)直選,實(shí)現(xiàn)了居委會(huì)綜合事務(wù)、民政事務(wù)、人口計(jì)生、綜治維穩(wěn)信訪、市容衛(wèi)生(文明創(chuàng)建)、社會(huì)保障和經(jīng)濟(jì)服務(wù)等專門委員會(huì)自治組織體系和社區(qū)居民議事組織、機(jī)制的相互促進(jìn),協(xié)商溝通,豐富了社區(qū)居民自治的時(shí)代內(nèi)涵,從而使居民自治的積極性得以煥發(fā)。二、建立社區(qū)一體化銅陵改革突破傳統(tǒng)街居制城市基層管理的障礙,克服了城市管理滯后于城市建設(shè)和發(fā)展的矛盾,也為城鄉(xiāng)一體化社區(qū)建設(shè)明晰了方向。到2013年,銅陵市又按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃要求,將銅陵縣納入社區(qū)改革盤子里,積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化社區(qū)建設(shè),擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民均等化社區(qū)服務(wù)范圍。社區(qū)再造為銅陵和諧城市建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。應(yīng)該說(shuō),改革三年實(shí)踐取得了巨大成效,改革的經(jīng)驗(yàn)也得到各地的借鑒,安徽蚌埠、滁州等地正在推廣。從社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理看,銅陵改革至少取得了以下成效:1.以人為本,建立社區(qū)生活服務(wù)圈改革以服務(wù)為導(dǎo)向,極大地滿足了日益多樣化的居民需求。社區(qū)是人民群眾生活的根,是城市居民情感的家園。民生所需就是改革所求,因此銅陵在健全網(wǎng)格化、精細(xì)化、責(zé)任化管理制度和機(jī)制基礎(chǔ)上,不是見物不見人,而是以人為本,加速推進(jìn)社區(qū)服務(wù)便民化、均等化、細(xì)密化、人性化,推進(jìn)一站式服務(wù)、代理服務(wù)、面對(duì)面服務(wù)全覆蓋;“2881890”家政服務(wù)平臺(tái)的開通,打造了“315”社區(qū)生活服務(wù)圈,使,貼近、貼身、貼心的服務(wù)理念深入人心;改革以來(lái),社區(qū)開展了20多類170多項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目,社區(qū)年均為市民解決服務(wù)訴求事項(xiàng)達(dá)到1.5萬(wàn)多件/次;特殊群體、空巢獨(dú)居老人每天都能享受到1小時(shí)的義務(wù)服務(wù);居民看病就醫(yī)、文化娛樂、社會(huì)治安、就業(yè)社保等需求進(jìn)一步得到滿足。2.對(duì)社區(qū)工作者的培養(yǎng)提升隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速,社會(huì)管理與服務(wù)的任務(wù)日重,社區(qū)工作隊(duì)伍對(duì)專業(yè)化人才的需求越來(lái)迫切,銅陵改革積極推進(jìn)社區(qū)工作者隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化,采取多種舉措,優(yōu)化社區(qū)工作者人才結(jié)構(gòu)。改革前,銅官山區(qū)街道辦及其所轄社區(qū)、居委會(huì)共有工作者569人,改革后經(jīng)過(guò)優(yōu)化組合,精簡(jiǎn)了13.5%,但人數(shù)雖然減少了,直接為居民服務(wù)的人才卻增加了,社區(qū)工作者素質(zhì)得到了提升,服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì),改革后,銅陵社區(qū)工作者中大專以上文化程度的人才占比53.8%、比改革前提升了12.9%;從區(qū)直部門抽調(diào)優(yōu)秀人才充實(shí)基層的做法,更為穩(wěn)定和優(yōu)化社區(qū)工作隊(duì)伍起到了示范。3.不斷完善社區(qū)自治體制機(jī)制銅陵市在社區(qū)體制改革中,充分發(fā)揮社區(qū)居民的主體作用,積極推進(jìn)群眾性自治組織建設(shè),完善居民自治制度,采取了一系列措施。在法律框架下,創(chuàng)新居委會(huì)組織體系,探索建立社區(qū)居民代表大會(huì)制度、居民公約制度、居民和黨員代表議事制度、議事協(xié)商委員會(huì)議事規(guī)則等制度,不斷完善社區(qū)民主自治體制機(jī)制;擴(kuò)大社區(qū)居民民主議事協(xié)商領(lǐng)域和民主監(jiān)督范圍,問(wèn)需于民,完善民主聽證制度機(jī)制,在關(guān)系到民生和社區(qū)治理的問(wèn)題上,積極聽取居民意見,暢通民意訴求渠道,將以前的“為民做主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白屆褡鲋鳌?這些在細(xì)微中轉(zhuǎn)變的治理機(jī)制和活動(dòng),很好地教育了社區(qū)民眾,訓(xùn)練了居民自治力。4.局、協(xié)各方職責(zé)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),是社會(huì)管理的重要原則。銅陵改革后,在社區(qū)成立黨工委,黨工委直接隸屬于區(qū)委管理,主要承擔(dān)社區(qū)范圍內(nèi)總攬全局、協(xié)調(diào)各方的職責(zé)。因此,改革不但沒有削弱黨的基層領(lǐng)導(dǎo),而且鞏固了政權(quán),社區(qū)黨建聯(lián)席會(huì)議制、社區(qū)黨員服務(wù)中心、網(wǎng)格支部,樓棟小組,充分發(fā)揮了作用,通過(guò)社區(qū)黨組織建設(shè)的創(chuàng)新,密切了黨群聯(lián)系,鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)?；A(chǔ)不牢,地動(dòng)山搖,社區(qū)政權(quán)的鞏固,為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)黨的城市建設(shè)主張,夯實(shí)了政治基石,也為實(shí)現(xiàn)黨的為人民服務(wù)的宗旨,提供了政治保障。5.在社區(qū)治理中進(jìn)行群眾動(dòng)員社區(qū)治理,要在協(xié)同;協(xié)同之魂,系于寬容。因此,尊重社會(huì)各個(gè)主體的積極性、創(chuàng)造性,增強(qiáng)日常溝通,建立協(xié)調(diào)機(jī)制就顯得極為重要。銅陵改革在這方面進(jìn)行了大膽嘗試。一是在黨工委領(lǐng)導(dǎo)下,充分給予社區(qū)各個(gè)主體意見表達(dá)空間,讓群眾的訴求及時(shí)得到上達(dá);二是實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù),讓各個(gè)社會(huì)組織積極參與社區(qū)治理;三是建立代表工作室,讓兩會(huì)代表常態(tài)化地與居民面對(duì)面交流,及時(shí)化解矛盾;四是推進(jìn)共駐共建,讓駐區(qū)單位積極投身社區(qū)治理;從而形成了黨工委-社區(qū)-居委會(huì)-網(wǎng)格-樓棟-駐區(qū)單位-社會(huì)組織-群眾議事機(jī)構(gòu)-居民-代表協(xié)同治理機(jī)制,豐富了協(xié)同治理的內(nèi)涵。三、城市社會(huì)管理的突出問(wèn)題追蹤銅陵城市社區(qū)改革軌跡,我們發(fā)現(xiàn),改革緣起于轉(zhuǎn)型社會(huì)的多樣需求和傳統(tǒng)街居制管理體制不相適應(yīng)的矛盾,因此,切中了時(shí)代發(fā)展的大勢(shì),抓住了城市社會(huì)管理的突出問(wèn)題;撤銷街道辦,減少管理層級(jí),把城市社會(huì)管理的落腳點(diǎn)放在基層,以問(wèn)題為導(dǎo)向,以民生服務(wù)為牽引,強(qiáng)化社區(qū)功能,探索把社會(huì)矛盾化解在社區(qū)的新路,蘊(yùn)含了豐富的信息,具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。1.居民群眾社區(qū)化傳統(tǒng)城市街居制,具有中國(guó)的國(guó)情,自建立以來(lái),在城市社會(huì)管理上發(fā)揮了重要作用,但隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,社會(huì)分層和社會(huì)流動(dòng)在加速,社會(huì)矛盾也在累積,越來(lái)越多的轉(zhuǎn)移人口、困難群眾、特殊群體沉積到城市社區(qū),這對(duì)傳統(tǒng)“單位制”為基礎(chǔ)的城市基層社會(huì)管理提出了新考驗(yàn)。越來(lái)越多的社會(huì)管理和公共服務(wù)事項(xiàng)沉降到社區(qū),不同居民群體多元需求也集中在社區(qū),社區(qū)不僅是轉(zhuǎn)型城市社會(huì)居民的生活場(chǎng),也是社會(huì)矛盾和輿情民意累積的基層。街居制已難以適應(yīng)新型基層社會(huì)管理的要求,銅陵改革在全國(guó)率先走出街居制體制困境,對(duì)全國(guó)各個(gè)城市正在進(jìn)行的社區(qū)管理體制改革提供了經(jīng)驗(yàn),是城市管理走出街居制體制困境的成功個(gè)案,具有普遍的參鑒價(jià)值。2.為了擺脫政府與社會(huì)之間的矛盾和沖突，提出了一項(xiàng)新嘗試3.以居民自治為中心,探索城市基層社會(huì)多元協(xié)同治理的路徑十七大以來(lái),中央確立了社會(huì)管理的基本指導(dǎo)方針是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”;十八大報(bào)告明確要求必須“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”;十八屆三中全會(huì)《決議》又明確提出,全面深化改革的總?cè)蝿?wù)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是中國(guó)現(xiàn)代化的內(nèi)生邏輯,也是社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理創(chuàng)新的總方向。城市社會(huì)治理是國(guó)家治理體系的一個(gè)部分,其現(xiàn)代化的趨勢(shì)為管理實(shí)踐提供了巨大的創(chuàng)新空間,銅陵改革走出了一條擴(kuò)大居民自治,釋放社會(huì)主體活力,推進(jìn)多元協(xié)同治理,建立民主參與的矛盾調(diào)處新機(jī)制的坦途。其創(chuàng)設(shè)的社區(qū)事務(wù)民主聽證制度、居民議事機(jī)制、代表溝通機(jī)制、社會(huì)組織購(gòu)買社區(qū)服務(wù)、不同組織協(xié)商管理等制度機(jī)制極大地豐富了城市治理的內(nèi)涵,為轉(zhuǎn)型國(guó)家的城市基層治理和民主化決策注釋了多元協(xié)同的新內(nèi)涵。銅陵社區(qū)管理體制改革一個(gè)鮮亮的地方在于,探索了城市基層管理政社分開的新路