論我國行政區(qū)劃體制的合憲性

2007年3月14日，國家發(fā)布了第21章《五年規(guī)劃》。在第4條中，我們指出的是，完善城市化發(fā)展的體制機(jī)制，必須進(jìn)一步完善行政區(qū)劃的設(shè)立和管理模式。行政區(qū)劃的設(shè)置關(guān)系到城鎮(zhèn)的健康發(fā)展,當(dāng)一個國家從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)化時,往往會進(jìn)行行政區(qū)劃的改革。就目前而言,我國行政區(qū)劃體制中爭議最多的是地級市的設(shè)置,有人認(rèn)為目前的地級市建制以及市管縣體制是違憲的。我國沒有憲政審查機(jī)制,作為憲法解釋機(jī)構(gòu)的全國人大常務(wù)委員會也沒有就這一問題作出權(quán)威性的解釋,筆者在此借鑒西方國家相關(guān)的憲法性案例,對此作一憲法學(xué)嘗試性探討。一、市管縣體制的全面推行行政區(qū)劃中的地級市設(shè)置市管縣體制可追溯到1958年,河北省撤銷天津地區(qū),將其所轄的武清、靜海等12個縣劃歸已改為省轄市的天津市領(lǐng)導(dǎo),開創(chuàng)了省轄地級市可管轄縣的先例。1959年,第二屆全國人大第九次會議通過了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》,對市管縣體制作出了法律上的規(guī)定,直接推動了市管縣體制的發(fā)展。至1960年,全國已有52個市領(lǐng)導(dǎo)243個縣,約占全國縣建制總數(shù)的八分之一。1961年以后,隨著經(jīng)濟(jì)調(diào)整和整頓的開始,市管縣體制停止了發(fā)展。至1966年,全國領(lǐng)導(dǎo)縣的市下降到25個。改革開放后,出于打破城鄉(xiāng)二元社會體系考慮,1982年中共中央第51號文發(fā)出了改革地區(qū)體制、實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的通知,首先在江蘇省試點(diǎn)。隨后中央又發(fā)出《關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》,要求“積極試行地、市合并”,并把此作為1983年地方政府改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。從此,市管縣體制開始在全國范圍內(nèi)推行。到2001年底,全國共有地級行政建制332個,其中地級市265個,占到80%。地級市管縣的數(shù)量占全國總數(shù)的70%。顯然,市管縣已成為中國地方行政體制的主要形式。然而,隨著市管縣體制的推行,其弊端也逐漸顯露出來。其一,增加了行政成本。一個地區(qū)改為市,馬上五套班子就出來了,全國260多個地級市,每年地級市本級的財(cái)政支出就要在1300億以上。其二,加大了城鄉(xiāng)差距。地級市為了自身的發(fā)展,往往截留所轄縣的資金,而將財(cái)政收支的壓力,通過層層分解,壓到了最基層的農(nóng)村地區(qū)。針對上述種種弊端,中央開始嘗試取消地級市,推行省管縣。全國農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會議就提到,具備條件的地方,可以推進(jìn)“省直管縣”的試點(diǎn)。從2002年起,浙江、廣東、河南、遼寧、湖北等一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了在財(cái)政上省直管縣的試點(diǎn),浙江甚至已經(jīng)在一些社會管理事務(wù)上進(jìn)行省直管縣的試點(diǎn)。我國的行政區(qū)劃體制是實(shí)行市管縣還是省管縣,爭訟不已。其中最有力的一種觀點(diǎn)認(rèn)為,我國憲法有關(guān)行政區(qū)劃的規(guī)定中,只有省、縣、鄉(xiāng)三個地方層級單位,設(shè)立地級市實(shí)施市管縣體制是違背上述憲法條款的?？梢?在進(jìn)行行政區(qū)劃體制改革之前,有一個繞不開的問題是:我國目前行政區(qū)劃中的市管縣體制合憲嗎?二、國外關(guān)于行政區(qū)劃制度的合法性的實(shí)踐和比較1.裁并不違反憲法20世紀(jì)70年代聯(lián)邦德國各州曾進(jìn)行過廣泛的行政區(qū)劃改革,大量縣市合并。38-39一些被合并的市縣認(rèn)為,地方自治受聯(lián)邦基本法的保障,立法機(jī)關(guān)不能將已有的地方自治單位裁并。聯(lián)邦德國憲法法院對此發(fā)展出了地方主體的“制度性保障”理論。該理論認(rèn)為,憲法所保障的乃是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣這一“制度”得以在國家結(jié)構(gòu)中存在而不遭廢除,至于個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣的存在與否,則不在憲法保障的范圍之內(nèi)。如果某一鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣被國家廢除或與其他地方自治團(tuán)體合并,該鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣不能主張憲法保障而要求不受廢除或裁并,因?yàn)榇藭r受廢除或裁并者只不過是個別的某一鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣,至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣這一制度則仍存在于國家結(jié)構(gòu)之中,因此裁并行為并不違反憲法。聯(lián)邦憲法法院在承認(rèn)了立法機(jī)關(guān)的裁量權(quán)之后,又指出,立法者在進(jìn)行行政區(qū)劃改革時應(yīng)遵循一定的憲法原則。立法者在制定行政區(qū)劃法律時,不得恣意立法,應(yīng)具備下列要件:對涉及區(qū)域調(diào)整的地方自治團(tuán)體,應(yīng)事先給予充分的陳述意見的機(jī)會;對于相關(guān)重要事實(shí)須作適當(dāng)且通盤的調(diào)查;對于公共利益及相關(guān)利弊得失應(yīng)作廣泛考慮;行政區(qū)劃所欲達(dá)成的目標(biāo)必須優(yōu)于現(xiàn)狀;須符合體系正義之要求不得違反禁止恣意原則;對于地方自治團(tuán)體及其居民合并前后所產(chǎn)生之負(fù)擔(dān)、侵害與利益應(yīng)符合比例原則。432-435法國在制定第五共和憲法時,就曾對國家立法者在行政區(qū)劃設(shè)定權(quán)方面的權(quán)限問題進(jìn)行過探討。第五共和憲法第72條第1項(xiàng)前段規(guī)定,法國的地方分為市鎮(zhèn)、省以及海外地方,同條第1項(xiàng)后段又規(guī)定,“其它之地方,須依法律設(shè)立之”?？梢姂椃ㄖ獾钠渌胤絼t委托國會設(shè)定。“其它地方”究竟是指市鎮(zhèn)、省以及海外地方以外的其他層級之地方,還是指除現(xiàn)有的市鎮(zhèn)、省以及海外地方外的其他市鎮(zhèn)、省或海外地方?在1958年制定第五共和憲法草案時,當(dāng)時的制憲咨詢委員會就對此一問題作出詮釋。該委員會指出,若“其它地方”指的是現(xiàn)有的市鎮(zhèn)、省以及海外地方之外,其他的市鎮(zhèn)、省或海外地方,凡有增、刪或合并現(xiàn)行地方單位時,均須由立法機(jī)關(guān)議決,如此,單就以總額約37000個市鎮(zhèn)的增刪或合并的立法工作量而言,國會就將不堪負(fù)荷。因此,賦予立法機(jī)關(guān)設(shè)立“其它地方”的權(quán)限,應(yīng)指市鎮(zhèn)、省或海外地方以外的地方層級而言,而不及于現(xiàn)有地方層級中各市鎮(zhèn)、省的增、刪與合并。12-15也即在法國,地方政府單位的裁并設(shè)立都不需要通過國家立法機(jī)關(guān),國家行政機(jī)關(guān)即可以作出,設(shè)立新一級地方層級則須通過國家立法機(jī)關(guān)。可見,在憲法所規(guī)定的層級之外,新設(shè)立一級地方層級,不僅不構(gòu)成違憲,而且是國家立法機(jī)關(guān)的當(dāng)然職責(zé)。因此,1972年7月5日第72—619號大區(qū)及其組織法增設(shè)“大區(qū)”為“地方”,是完全合乎憲法的。2.對結(jié)果的分析與前一個問題緊密相聯(lián)的另一個問題是,如果國家立法機(jī)關(guān)設(shè)立了與憲法所規(guī)定的一般地方體制不一樣的地方單位是否還合憲呢?譬如,設(shè)立了一個不實(shí)施地方自治的行政區(qū)。法國憲法委員會在1982年2月25日第82—138號決議中對于這一問題予以了解答。該解釋目的在于國會是否有權(quán)制定科西嘉大區(qū)的法律。該法律設(shè)立的科西嘉大區(qū)地方政府僅有一個單位。憲法委員會認(rèn)為,立法者有權(quán)就地方組織的體制作出不同的設(shè)計(jì)。此判決之后,1975年巴黎市組織法以及1976年馬約特島海外地方組織法等就再也沒有受到合憲性的質(zhì)疑。憲法委員會1982年的決議內(nèi)容在1991年5月9日第91—290號決議中獲得進(jìn)一步的闡述。該決議指出,依據(jù)憲法第34條以及第72條第一項(xiàng)規(guī)定,只要符合第72條第2項(xiàng)及第3項(xiàng)要件之規(guī)定,也就是一個地方民選議會以及一個監(jiān)督地方自治事項(xiàng)的機(jī)制存在,若在這兩個要件具備的情形下,立法者有權(quán)創(chuàng)設(shè)一新的地方政府,即使這一地方只有一個單位,也是合于憲法的。與法國憲法不同的是,日本國憲法并沒有明確地方公共團(tuán)體的種類、層級。那么國家立法機(jī)關(guān)在行政區(qū)劃的設(shè)定權(quán)限如何界定?對此,日本的學(xué)術(shù)界曾有兩種看法:一種看法是,憲法制定時,都道府縣和市町村這上下兩級地方公共團(tuán)體已經(jīng)存在,因此,改變這種體制是憲法所不允許的。例如取消都道府縣作為地方公共團(tuán)體的性質(zhì),把它改為單純的行政區(qū)劃,是憲法所不允許的。另一種看法是,憲法不是要求現(xiàn)有的地方公共團(tuán)體的種類和層級原封不動存在下去,而只是要求地方公共團(tuán)體“根據(jù)地方自治的宗旨”由法律規(guī)定。完全廢除地方公共團(tuán)體,是違反“地方自治的宗旨”而不能被允許,但是對現(xiàn)有的兩級地方公共團(tuán)體,多少有些改動,并不一定違反“地方自治的宗旨”。著名的憲法學(xué)家宮澤俊義在其《日本國憲法精解》中明確支持了后一種看法。他認(rèn)為,憲法將規(guī)范地方公共團(tuán)體組織體系的權(quán)限保留給了法律,憲法只是規(guī)定了法律所必須遵守的原則,即地方自治。660-667根據(jù)地方自治的原則,全國的區(qū)域原則上劃分為地方公共團(tuán)體的區(qū)域,如果法律剝奪府縣、甚至于市町村作為地方公共團(tuán)體的性質(zhì)(這樣做在立法政策上是否妥當(dāng)另當(dāng)別論),不能說是違反了“地方自治宗旨”而被視為違憲?；蛘咭罁?jù)特殊理由,將特定的區(qū)域作為例外,不承認(rèn)其為地方公共團(tuán)體,也不能說是違反憲法。如1956年的地方自治法承認(rèn)的特別市制度,其不是地方自治團(tuán)體,但是符合憲法的。3.對地方自治原則的不同理解行政區(qū)劃體制的合憲性問題從形式上來看,是可以分為地方政府單位設(shè)立的合憲性與地方政府體制的合憲性,從上述各國的實(shí)踐來看,這兩個問題背后的實(shí)質(zhì)性問題是,立法機(jī)關(guān)在設(shè)立行政區(qū)劃體制時,憲法所劃定的界限是什么?德國與法國的憲法審查機(jī)關(guān)對于這一問題的回答與日本憲法學(xué)者對于這一問題的解釋實(shí)質(zhì)上是相同的,即應(yīng)遵守憲法所規(guī)定的地方自治原則,區(qū)別則在于各國對地方自治原則的理解有所不同而已。日本憲法學(xué)者認(rèn)為,只要不將都道府縣、市町村地方公共團(tuán)體全部撤銷,就是合于憲法所規(guī)定的地方自治原則的,設(shè)立完全沒有民意代表機(jī)關(guān)的地方政府也不違背憲法。法國憲政委員會則認(rèn)為,在行政區(qū)劃體制的設(shè)立方面,地方自治原則的基本要求是,設(shè)立的地方政府至少應(yīng)有一代表民議機(jī)關(guān),至于地方政府是否是憲法所規(guī)定的單位建置,是否同時具有代議機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān),是否被裁并,都是憲法所允許的裁量范圍。德國憲法委員會認(rèn)為,立法機(jī)關(guān)在行政區(qū)劃的法律制定方面,應(yīng)遵守一定的原則,如禁止恣意原則、聽證原則、比例原則、合理期待原則等?？梢?各國對地方自治原則的理解是有很大不同的,這也導(dǎo)致了各國憲法對立法者在制定行政區(qū)劃體制時所設(shè)定的界限是不同的。相對來說,日本國家的立法者裁理權(quán)是最廣泛的,法國居中,德國憲法對立法者的界限則是最為精細(xì)的。三、中國行政體制改革應(yīng)遵循三個原則1.市管縣體制的合憲性我國憲法第30條是有關(guān)行政區(qū)域劃分的規(guī)定,該條第2款前半段規(guī)定,全國分為省、自治區(qū)、直轄市;省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市;縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。從這一規(guī)定來看,我國憲法的確沒有“地級市”這一地方單位設(shè)置,對“地級市”合憲性的質(zhì)疑也即源于此。但同條第2款后半段規(guī)定,直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。從這一規(guī)定來看,市管縣體制應(yīng)該是合憲的。所以對市管縣體制合憲性的質(zhì)疑應(yīng)該是:憲法規(guī)定直轄、較大的市才可以設(shè)區(qū)、縣,而直轄市、較大的市是由國務(wù)院明文規(guī)定的,那么其它非直轄市以及非較大的市轄縣是否合乎憲法呢?可見這是兩個問題,一是國家立法者能否設(shè)置地級市這一地方建制;一是國家立法者能否將市管縣體制擴(kuò)充至直轄市與較大的市之外。從上述的比較可知,法國憲法并沒有“大區(qū)”這一地方層級,但憲法委員會認(rèn)為國家立法機(jī)關(guān)設(shè)立“大區(qū)”這一地方層級單位是合憲的;日本國憲法也沒有特別市的建制,但日本憲法學(xué)者認(rèn)為,國家立法機(jī)關(guān)設(shè)立不同于憲法所規(guī)定的一般地方公共團(tuán)體組織體制的地方也是合憲的。所以本文認(rèn)為,我國立法者設(shè)立地級市也應(yīng)該是合憲的。至于可否將市管縣體制擴(kuò)充至直轄市、較大市之外,由于較大的市本身是一模糊的概念,國家立法者也應(yīng)對這一問題有一定的裁量權(quán)。2.國家的地方自治原則我們在承認(rèn)國家立法者在行政區(qū)劃體制設(shè)定方面的裁量權(quán)時,也要強(qiáng)調(diào)在設(shè)計(jì)地方組織體制時,國家立法機(jī)關(guān)也應(yīng)遵循一定的憲法性原則。當(dāng)然,各國由于國情不同,對憲法所規(guī)定的地方自治原則也不相同。在構(gòu)建一個憲政國家時,德國的做法更值得我們借鑒,如國家立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政區(qū)劃立法時,應(yīng)尊重地方的意見,注重保障地方的利益等。3.配套設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)目前我國有關(guān)行政區(qū)劃管理的法律文件,僅有《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》?！兑?guī)定》共分10條,全文僅千余字,極為簡略,僅涉及具體管理內(nèi)容及其權(quán)限的劃分和管理程序兩個方面,對于各種行政區(qū)劃單位設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)無一字提及。例如:何種情況可以設(shè)置自治州、自治縣?依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置市、鎮(zhèn)?如何設(shè)置市轄區(qū)?等等。如果