日本水資源管理和水權(quán)制度的新發(fā)展

一、日本水系規(guī)劃為了確定水資源開發(fā)、保護(hù)和利用的基本方向，日本制定了全國水資源綜合規(guī)劃，根據(jù)宏觀計(jì)劃制定了全國水資源綜合規(guī)劃。1987年制定了以2000年為目標(biāo)年的《全國綜合水資源規(guī)劃》;1999年6月又制訂了以2010年至2015年為目標(biāo)年的《新全國綜合水資源規(guī)劃》,對(duì)構(gòu)筑健全的水循環(huán)系統(tǒng)制定了3個(gè)基本目標(biāo),即努力構(gòu)筑可持續(xù)利用水資源的系統(tǒng),努力保障水的環(huán)境,努力恢復(fù)和培育水文化。為了實(shí)現(xiàn)和落實(shí)《全國綜合水資源規(guī)劃》,日本每個(gè)流域還有流域水資源開發(fā)基本規(guī)劃,該基本計(jì)劃不是以降雨量為統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ),而是以日流量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)確定的。每個(gè)流域根據(jù)制訂的流域水資源開發(fā)基本計(jì)劃,定量地確定流域內(nèi)具體的水資源使用權(quán)的分配(用水權(quán)、取水許可),然后據(jù)此進(jìn)行水資源的綜合管理。日本主要河流的規(guī)劃目標(biāo)值(用水保證率)為80%~90%,保證率并不是很高,但現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)不能確保用水保證率的情況較少。日本技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中的水系規(guī)劃用水保證率(目標(biāo)值)為90%。最合理用水保證率是根據(jù)各水系的水量、用水率、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境、自治體的政策目標(biāo)等不同情況而確定的。二、日本新河口法的規(guī)定日本沒有“獨(dú)立”的水法或水資源法,主要是根據(jù)《河川法》來進(jìn)行水資源管理和流域管理的,其中水資源管理包括“水權(quán)”,而流域管理則包括“治水和水環(huán)境”。日本新河川法第二十三條中規(guī)定,“欲占用河流流水者,根據(jù)國土交通省令的規(guī)定,必須征得河流管理者的許可”。日本水權(quán)的法律含義為:為實(shí)現(xiàn)特定的目的,排他、壟斷性地利用河流流水的權(quán)利;該權(quán)利是具有物權(quán)性質(zhì)的公權(quán),是河流管理者特許的權(quán)利,其支配的客體為河流流水。水權(quán)的許可是指河流管理者作為公物管理者將作為公物的河流為特定的人員設(shè)定的特別使用權(quán),是公物使用權(quán)“特別許可”的代表事例。1.慣例水權(quán)的相對(duì)確定按權(quán)利“成立”的由來,可分為許可水權(quán)和慣例水權(quán)。慣例水權(quán)是指早在河川法適用以前就已經(jīng)形成了的,用水者得到社會(huì)承認(rèn)的用水事實(shí)和可以支配的權(quán)利,主要是指灌溉用水按社會(huì)傳統(tǒng)形成的水利秩序權(quán)利化的產(chǎn)物。日本的大部分農(nóng)業(yè)用水,依據(jù)河川法被作為所謂的“慣例水權(quán)”承認(rèn)其權(quán)利。但是,當(dāng)慣例水權(quán)擁有者要變更或者改造其灌溉設(shè)備的時(shí)候,河流管理者(掌握水權(quán)的許可的人)指導(dǎo)其根據(jù)“新河川法”的規(guī)定,履行與取得新的水權(quán)完全同樣的審批和手續(xù)。依據(jù)新河川法實(shí)施細(xì)則第二十條第一項(xiàng)的規(guī)定:按照舊河川法實(shí)施規(guī)程第十一條第一項(xiàng)、第十八條規(guī)定已獲準(zhǔn)的占用流水的水權(quán)在新河川法中按獲準(zhǔn)水利用處理。即,舊河川法實(shí)施(1896年)前的占用流水,按新河川法的規(guī)定可視為許可水權(quán)。同樣,對(duì)于普通河流存在的慣例水權(quán),根據(jù)新河川法第八十七條規(guī)定,在這些普通河流指定為一級(jí)河流、二級(jí)河流或準(zhǔn)用河流時(shí),以該法第二十三條的許可方式對(duì)其明確定位。依據(jù)舊河川法獲準(zhǔn)的占用流水的慣例,水權(quán)自新河川法實(shí)施日起的2年內(nèi),一級(jí)河流、二級(jí)河流或準(zhǔn)用河流的慣例水權(quán)自被指定日起1年內(nèi),按國土交通省令的規(guī)定樣式必須就占用流水的目的、占用流水量、占用設(shè)施等內(nèi)容向河流管理者提出申請(qǐng)備案,這在日本被稱為“慣例水權(quán)的法定化”。另外,慣例水權(quán)與許可水權(quán)相比,由于其權(quán)利內(nèi)容不太明確和在評(píng)價(jià)它受其他用水干擾的預(yù)測(cè)、干旱調(diào)節(jié)的效果、對(duì)水庫等建設(shè)規(guī)劃等方面的影響上存在很多問題。因此,目前正在利用取水設(shè)施的改建、實(shí)施土地改良事業(yè)和施行治水事業(yè)等機(jī)會(huì)向許可水權(quán)方面轉(zhuǎn)換,這被稱為“慣例水權(quán)批準(zhǔn)化”。通過這樣的“法定化”和“批準(zhǔn)化”,很多水權(quán)的實(shí)際狀態(tài)可以被正確地把握,河流管理者得以進(jìn)行有效的調(diào)控。2.根據(jù)使用目的劃分水保護(hù)按水的使用目的不同分為灌溉(農(nóng)業(yè))用水權(quán)、工(礦)業(yè)用水權(quán)、自來水用水權(quán)、發(fā)電用水權(quán)、養(yǎng)魚用水權(quán),其他使用目的“××用水權(quán)”。3.根據(jù)供水時(shí)間、供水量和權(quán)利穩(wěn)定性，劃分水權(quán)按取水時(shí)間、取水量和權(quán)利穩(wěn)定性可分為穩(wěn)定水權(quán)、暫定水權(quán)、豐水水權(quán)、暫定豐水水權(quán)、期別水權(quán)。(1)批準(zhǔn)水權(quán)的申請(qǐng)條件原則上當(dāng)新申請(qǐng)的取水量(水權(quán))小于河流基準(zhǔn)干旱流量扣除既得權(quán)利者的水權(quán)量和河流管理上必要的水量后的剩余水量時(shí)(作為水權(quán)許可審批的基準(zhǔn)之一),河流管理者可以向新申請(qǐng)者批準(zhǔn)給予新的水權(quán)。這樣批準(zhǔn)許可的水權(quán),由于可以穩(wěn)定持續(xù)地取水,被稱為穩(wěn)定水權(quán)。由于申請(qǐng)的取水量得不到滿足,而建設(shè)新的水庫等水資源開發(fā)設(shè)施,通過接受新建水庫補(bǔ)充的水量人為地增大基準(zhǔn)干旱流量后授予的新水權(quán),也屬于穩(wěn)定水權(quán)。(2)限定水權(quán)的使用允許在一年期間的短期內(nèi)取用水,原則上不可更新的水權(quán),叫做“暫定水權(quán)”。日本水資源開發(fā)設(shè)施的建設(shè)過程中或某些特殊情況下,當(dāng)不能滿足對(duì)水的需求時(shí),“暫定水權(quán)”作為管理者解決問題的一種臨時(shí)措施被使用。例如:奧運(yùn)會(huì)期間水的需求增加,建設(shè)永久性的水資源開發(fā)設(shè)施補(bǔ)充水資源又不合理時(shí),“暫定水權(quán)”作為解決這一特殊時(shí)期用水的一個(gè)手段。(3)河流流量檢測(cè)所謂豐水水權(quán),作為取水的許可條件,是指僅限于當(dāng)河流的流量超過一定量的情況下可以取水的權(quán)利。與穩(wěn)定水權(quán)不同,豐水水權(quán)則不能夠長(zhǎng)年取水,并且在干旱年等流況不好的年份里,允許取用的水量將被減少。(4)臨時(shí)水權(quán)的水權(quán)比對(duì)管理者授予的“僅限于當(dāng)河流流量超過某一基準(zhǔn)的情況下,允許在超出基準(zhǔn)流量部分的范圍內(nèi)和批準(zhǔn)的時(shí)間段內(nèi)取水”的臨時(shí)水權(quán)叫做暫定豐水水權(quán)。暫定豐水水權(quán)除了具有豐水水權(quán)內(nèi)在的不穩(wěn)定性之外,在權(quán)利的存續(xù)性方面也缺乏穩(wěn)定性。暫定豐水水權(quán)被管理者作為解決社會(huì)需求發(fā)生的必須解決的緊急用水情況的一種措施?；跁憾ㄘS水水權(quán)的取水量約占日本全國城市用水取水量的4.0%,特別在關(guān)東、近畿地方這一比例更高。(5)合理設(shè)置取水量審批權(quán)限自來水供水和工業(yè)用水一年中的水需求量大致是一定的。而農(nóng)業(yè)用水則隨著農(nóng)作物的生長(zhǎng)期不同,需求量的變化很大。因此,日本對(duì)農(nóng)業(yè)用水采取“期別水權(quán)”,設(shè)定了不同的取水時(shí)期和最大取水量。通過正確地把握必要的時(shí)期與取水量,分時(shí)間、階段地設(shè)定取水量審批權(quán)限,可以有效地防止水資源的浪費(fèi)。日本的水權(quán)許可書中,附錄有《水利使用規(guī)則》,詳細(xì)地記載著取水位置、最大取水量、取水期間、取水條件、設(shè)施的位置和構(gòu)造、工程實(shí)施情況下的工程內(nèi)容及手續(xù)、取水量的測(cè)定與報(bào)告、存在排水過程時(shí)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等與水權(quán)相關(guān)的內(nèi)容與義務(wù)。國土交通省按照自來水、工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水、發(fā)電用水等不同的用水目的分別制定《標(biāo)準(zhǔn)水利使用規(guī)則》并發(fā)布通知,河流管理者在實(shí)際審查批準(zhǔn)水權(quán)時(shí),依據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)水利使用規(guī)則》決定個(gè)別具體內(nèi)容,添附在水權(quán)許可書中。三、水權(quán)是部分使用于其他主體的水權(quán)在日本,被《河川法》認(rèn)可的水權(quán)在征得河流管理人的認(rèn)可后可進(jìn)行轉(zhuǎn)讓,“水權(quán)轉(zhuǎn)讓”只有在同一用水目的情況下才可進(jìn)行;在不同用水目的的情況下的“水權(quán)轉(zhuǎn)讓”,要辦理廢除現(xiàn)有水權(quán)的程序或?qū)π滤畽?quán)許可的程序,日本稱之為“周轉(zhuǎn)使用”。這些“轉(zhuǎn)讓和周轉(zhuǎn)使用”可以不是針對(duì)水權(quán)的全量,而是針對(duì)一部分使用到其他主體上的“損耗水權(quán)”。在承認(rèn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí),與新認(rèn)可水權(quán)適用的審查標(biāo)準(zhǔn)和程序相同,并對(duì)必要的取水量、可操作性、第三方權(quán)益的保護(hù)、河流環(huán)境的影響等等進(jìn)行審查。另外,水權(quán)作為永久性措施實(shí)施轉(zhuǎn)讓和周轉(zhuǎn)使用的情況,以及水權(quán)人在異常干旱時(shí)被允許臨時(shí)利用其他水權(quán)人的全部或一部分權(quán)利的情況,在日本還被通稱為“水權(quán)融通”。日本水權(quán)轉(zhuǎn)讓程序是:水權(quán)轉(zhuǎn)讓主體和受讓主體共同向河流管理人提交《權(quán)利轉(zhuǎn)讓認(rèn)可申請(qǐng)書》;河流管理人按照與授予新水權(quán)相同的審查標(biāo)準(zhǔn),