法國公共政策評估體制和機制研究

一、法國的評估機構(gòu)法國的公共政策評估不是由一個部門獨自執(zhí)行的，而是由一些公共機構(gòu)共同執(zhí)行的。在法國承擔公共政策評估的機構(gòu)有:國會、中央和地方行政機關(guān)、國家審計法院和地方審計法庭,以及專門的公共評估機構(gòu)等。法國計劃總署是政府職能轉(zhuǎn)變后從事公共政策評估的。在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后不久法國政府成立了計劃總署,負責對經(jīng)濟發(fā)展的全面規(guī)劃。1993年以來,其承擔的職能有所改變和調(diào)整,從1996年開始承擔了許多公共政策的評估工作。在法國中央政府所設(shè)的監(jiān)察等公共評估機構(gòu),所作的評估是跨部門的,主要是對企業(yè)進行評估,對地方政府只作間接評估,而財政部審計法院有權(quán)評估地方政府行政行為的有效性。法國審計法院原本承擔了合法性監(jiān)督和公訴人兩項傳統(tǒng)職能,后來為加大審計力度,增加了公共政策評估和預(yù)算審計兩項新職能。國家審計法院可與大區(qū)審計法庭聯(lián)合對地方公共政策進行評估,專門設(shè)立大區(qū)評估委員會,由公務(wù)員、民選議員和評估專家組成。評估專家要在評估后擬出評估報告,送大區(qū)評估委員會對其審核,然后提交中央政府批準后公布。法國國會所屬科技選擇評估局,主要負責科技公共政策評估。該評估局由國民議會和參議院中部分議員組成專門委員會,委員會下設(shè)秘書處和辦事機構(gòu),其多數(shù)成員在科技方面具有豐富經(jīng)驗,其中部分人員長期擔任政府部長等職務(wù)。所屬科學理事會則由15名高水平科學家組成。評估局每年都要組織幾次研討會,或者與其評估報告相關(guān),或者與某一個社會關(guān)注的科技主題相關(guān)。所需經(jīng)費完全由政府承擔,除人員工資外,評估經(jīng)費每年500萬法郎,以保證整個評估過程的獨立性。在法國還有不同的評估委員會,在2002年成立了全國評估委員會,負責領(lǐng)導跨部門的評估工作。除公共機構(gòu)承擔公共政策評估外,也可委托私人機構(gòu)對某些項目進行評估。二、公共政策評估目前,法國對公共政策評估是以定性分析為基礎(chǔ),以定量分析為手段,采用定性與定量相結(jié)合的方法進行評估。如法國國家審計法院主要從五個方面對政府公共政策進行評估:(1)是否設(shè)定工作目標;(2)是否有達到目標的具體指標;(3)是否有一個計算機信息系統(tǒng);(4)行政行為是否合法,又有一定的靈活性;(5)是否合理使用達到目標的資源條件。為提高行政效率,國家審計法院為政府編制了40大使命。如國家治安,所有與其相關(guān)的內(nèi)容都編入這一使命。使命又分成不同計劃,明確任務(wù)的承擔者,每項計劃有5個目標,每個目標又有2~3個指標。只要求各部在眾多的目標中選定幾個去做,然后接受定性與定量相結(jié)合的檢查和評估。法國對中央部門進行公共政策評估,一般由國家級的評估機構(gòu)組織和實施;對地方政府公共政策的評估,采取的方式主要有:一是設(shè)評估專員,一般是5萬人口以上的城市采用;二是設(shè)評估處,主要是省級政府采用;三是設(shè)集體評估機構(gòu),如大區(qū)評估委員會,主要是對大區(qū)進行評估。公共政策評估的一般步驟是:(1)評估項目的前期論證階段:評估機構(gòu)根據(jù)被評估項目的原始資料,論證是否有能力承擔某項任務(wù),然后建立評估組織和聘請專家,一般聘請國內(nèi)或國際相關(guān)學術(shù)領(lǐng)域的知名人士、咨詢專家等;(2)基礎(chǔ)準備階段:評估組織制定評估方案,根據(jù)評估需要設(shè)計詳細的調(diào)研提綱。同時遵循一定的方法,制定相應(yīng)的評估指標,選擇指標處理方法;(3)資料收集階段:根據(jù)評估方案和調(diào)研提綱,盡可能具體、準確地收集各方面的數(shù)據(jù)和資料。(4)分析整理資料階段:對收集到的方方面面的數(shù)據(jù)資料,進行歸納整理和統(tǒng)計分析;(5)綜合匯總階段:專家根據(jù)分析后的數(shù)據(jù)資料起草評估報告,討論通過后,根據(jù)具體情況決定是否公布。在法國,一般新政府上臺兩年內(nèi)會出臺該屆政府的“科技優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域規(guī)劃”,隨后,科技選擇評估局便會跟著推出一系列的科技政策評估報告。負責科技評估的專家要查詢資料、實地考察(包括國外)科技設(shè)施及相關(guān)企業(yè),還要走訪美國和歐盟內(nèi)部多個國家的專家,甚至還要聽取工會組織、專業(yè)機構(gòu)、環(huán)保協(xié)會或者消費者保護協(xié)會的意見。所形成的評估報告,不僅信息量非常大,而且分析闡述透徹,既分析國際最前沿的研究發(fā)展趨勢,提出法國面臨的挑戰(zhàn)和機遇,又指明產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的努力方向,具有很強的指導性。法國國家評估委員會也具有相當重要的權(quán)威性,負責確定評估方法,制定詳細的招標規(guī)則,挑選委員會以外的專家。評估過程中委員會的各個成員發(fā)表各自觀點并進行辯論,得出集體意見作為評估結(jié)果。整個評估過程采取異議制方式,允許被評估機構(gòu)闡述其觀點甚至對評估結(jié)論提出異議。但評估報告一旦確定下來,被評估機構(gòu)必須根據(jù)評估報告的建議采取措施,并向政府主管部門報告。三、法國設(shè)置的評估機構(gòu)法國評估機構(gòu)開展公共政策評估有明確的法律保障。1985年法國政府頒布法令,從法律上確立了科技評估的地位。關(guān)于《研究政策與技術(shù)開發(fā)的評估》的條款中規(guī)定:“法國研究與技術(shù)開發(fā)計劃根據(jù)各自的指標受到評估。評估的指標和評估方法在計劃實施之前就已確定,公共研究機構(gòu)按照定期評估的程序開展評估”。并且規(guī)定國家級的科技計劃、項目未經(jīng)科技評估不能啟動。同時,法國對評估機構(gòu)也進行了法律規(guī)范。法國國家研究評估委員會隸屬于政府研究與新技術(shù)部,于1989年5月依法成立。對這樣一個研究評估機構(gòu),對其適用的法律法規(guī)就有16個條款。這些條款對該機構(gòu)從職能機構(gòu)、人員組成、評估費用、甚至差旅費等都作了明確的規(guī)定。法國往往賦予評估機構(gòu)一些特有權(quán)利,以保證公共政策評估的有效性。法律賦予科技選擇評估局評估報告人特殊的權(quán)力,他可以對國家機構(gòu)的任何地方進行檢查,除了涉及國防和國家安全外,可以接觸所有行政部門的資料。在執(zhí)行公務(wù)遇到困難時,還可以享有議會調(diào)查委員會的特殊權(quán)力。評估過程中,報告人如果認為有必要,還可以組織向新聞界開放的聽證會,以收集與問題相關(guān)的個人及組織的意見,聽證會的小結(jié)作為報告的附件,并體現(xiàn)在報告中。這樣形成的有價值的報告,將直接用于公共政策的立法討論和預(yù)算參考。法國評估人員都要接受資格認定,并承擔評估法律責任。法國有專門的評估師培訓學校,大學畢業(yè)生要經(jīng)過專門的學習、通過嚴格的考核才能成為評估師。國家制定有關(guān)法規(guī)以規(guī)范評估師的行為,評估師必須遵守,必須對其所作評估負法律責任,若存在違法行為將受到法律制裁。然而評估師一經(jīng)做出評估,就會受到政府、社會的廣泛承認。四、公共政策評估的兩個示例(一)實施再就業(yè)政策前控制1988年法國實施了“最終融入社會救濟金”的公共政策。它針對處于社會邊緣人士,面臨就業(yè)培訓、住房、健康等諸多困難,通過這項公共政策,幫助失業(yè)者再就業(yè)。這項評估是對地方政府執(zhí)行再就業(yè)公共政策的評估。法國上諾曼底大區(qū)審計法庭認為,要作出承擔執(zhí)行公共政策的本地區(qū)地方政府是否采取了措施,是否使政策享受者能從救濟政策中得益的評估,需要對相關(guān)問題作出回答,這些問題是:(1)地方政府是如何制定救濟計劃的,是否真正符合政策享受者的需要;(2)政府采取措施所動用的資源與要達到的目的是否相稱;(3)政府是否對每個享受個體的再就業(yè)過程真正掌握和控制;(4)政府是否通過內(nèi)部監(jiān)督機制實際掌握現(xiàn)場實施的救濟行為;(5)政府是否真正考慮了保證政策成功的各種必要因素。借鑒社會學研究成果,假如能對以上所有問題作出正面答復,可知這項政策執(zhí)行是良好的,可以斷定地方政府盡力使救濟者走出救濟狀態(tài)。要評估這樣一項政策,考察的是地方政府的具體行為,而不是普遍意義上的地方政府行為。大區(qū)評估委員會開展這項評估所做的工作有:一是了解相關(guān)政策以及法律法規(guī),對實施政策的各種角色的定位作出明確規(guī)定。二是確定評估的范圍,包括確定評估工作的時間范圍、空間范圍和評估的功能范圍。三是選擇評估方法,設(shè)計一系列具體問題,包括:(1)對享受者的照顧是效果機制還是窗口接待機制,即是最終走出困境還是付給救濟金后不再管;(2)是不是由社團協(xié)會具體實施幫助;(3)在地方政府管轄范圍內(nèi),享受者是否得到了平等公正對待;(4)由地方政府和個人簽署的再就業(yè)合同,是否真正起到了幫助個人再就業(yè)的作用;(5)地方政府設(shè)立的相關(guān)機構(gòu)是否能達到設(shè)立的目的;(6)地方政府對再就業(yè)付出了多少成本。四是針對提出的問題尋找相關(guān)答案,對地方政府救濟計劃、組織機構(gòu)、區(qū)域內(nèi)人員配置、開支的合法性、體制享受者在省內(nèi)待遇的平等性等方面進行考察。五是參照規(guī)范體系,對評估政策作出價值判斷,分析公共政策目標是否達到,得出地方政府實施社會救濟政策的評估意見。上諾曼底大區(qū)評估委員會通過評估,得出的結(jié)論性意見是:(1)地方政府再就業(yè)公共政策制定者,沒有能夠遵守原設(shè)計的政策實施程序,沒有掌握整個再就業(yè)情況,政策實施過程事實上已被一個私立機構(gòu)所控制。(2)年齡在40歲以下的救濟金享受者,沒有能夠馬上走出救濟機制,也沒有受到特殊的對待。評估專家對以上評估情況進行綜合后,形成地方政府執(zhí)行社會救濟政策的評估報告,由大區(qū)審計法庭提出意見后公布。(二)國家與行政區(qū)的規(guī)劃合同的評估法國自20世紀80年代開始向地方分權(quán),某些權(quán)限從中央政府轉(zhuǎn)到了大區(qū)。法國的地方分權(quán)政策是通過國家與大區(qū)政府簽署規(guī)劃合同來實施的,合同規(guī)定國家對大區(qū)某些項目提供資金。為了解向地方分權(quán)政策是否有效,需要對相關(guān)公共政策進行評估,由此國家與大區(qū)之間也建立了規(guī)劃合同的政策評估體制。法國計劃總署負責對國家與大區(qū)規(guī)劃合同公共政策評估的組織協(xié)調(diào)?？紤]到各個大區(qū)現(xiàn)實情況的多樣性,對規(guī)劃合同的評估,法國中央政府不強行制定統(tǒng)一的評估原則和計劃,而主要通過大區(qū)根據(jù)本地區(qū)的情況制定評估計劃,也就是由代表中央政府的大區(qū)行政長官和大區(qū)議會主席共同制定評估計劃并組織實施。但評估所需資金由中央政府和大區(qū)共同提供。在制定評估計劃時,根據(jù)對規(guī)劃合同的投資方向確定評估的重點。法國有22個大區(qū),中央政府要簽署22個國家與大區(qū)的規(guī)劃合同。規(guī)劃合同預(yù)算的一般結(jié)構(gòu)是:用來建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施(主要是公路、鐵路、人工運河、機場)的資金占投資額的50%,用于高等教育、科研的資金占25%,用于職業(yè)培訓、對企業(yè)補助、環(huán)境保護、領(lǐng)土整治等其他方面的資金占25%。從1984年開始,已經(jīng)簽署和實施了四代國家與大區(qū)規(guī)劃合同,每代合同期為5年。對國家與大區(qū)合同的評估,在2000~2003年之間共進行了120項,主要分布在五個評估領(lǐng)域:(1)企業(yè)資助政策;(2)職業(yè)培訓政策;(3)城市建設(shè)和發(fā)展政策;(4)環(huán)境保護政策;(5)土地整治政策。對每個領(lǐng)域主要進行規(guī)劃合同項目的評估,一般不會涉及規(guī)劃合同的整體評估。對國家與大區(qū)規(guī)劃合同評估后,得出的評估意見是:(1)國家與大區(qū)規(guī)劃合同的評估主要集中在重大利害關(guān)系的項目上,意味著法國向地方政府分權(quán)后,使大區(qū)負責人把精力放在了大區(qū)事務(wù)的重要方面;(2)這些評估都是按評估參與者的邏輯、主要針對地區(qū)政策實施作出的,通過評估能從大區(qū)的角度提出看法,使中央政府了解某項政策的執(zhí)行情況;(3)規(guī)劃合同的基礎(chǔ)是大區(qū)參與或部分參與國家應(yīng)承擔的責任,被評估政策領(lǐng)導人的參與評估,有利于改善公共政策的制定,但也在一定程度上影響評估質(zhì)量;(4)評估得出的結(jié)論,很接近大區(qū)的情況,但是不能產(chǎn)生整體的觀念,因此只能在大區(qū)運用。法國計劃總署根據(jù)評估的實施情況,為更好了解中央向地方政府分權(quán)所產(chǎn)生的實際效果,針對評估中產(chǎn)生的問題,準備對2006年以后的國家與大區(qū)規(guī)劃合同的評估體制進行改革。他們認為目前所進行的評估,是根據(jù)規(guī)劃合同的執(zhí)行情況對公共政策是否正確作出判斷,為此對這項評估是由中央政府負責完成,還是由大區(qū)負責完成,或是委托中央和地方政府以外的評估機構(gòu)完成,就顯得非常重要了。通常情況是,一項由內(nèi)部機構(gòu)所完成的評估,要保證質(zhì)量是很少見的,因為自我評估是很難提出批評意見的,最好由與被評估政策無關(guān)的機構(gòu)和專家來實施評估。但是被評估負責