新形勢(shì)下三公供暖模式探討

自2002年以來(lái)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的稅收制度改革全面啟動(dòng)。稅收改革的核心內(nèi)容是廢除“村、村、市規(guī)劃”。“三提五統(tǒng)”的取消使得原農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源不復(fù)存在,許多經(jīng)濟(jì)條件差的鄉(xiāng)、村對(duì)“五保戶(hù)”的幫扶能力嚴(yán)重缺失,“五保”工作面臨新的挑戰(zhàn)。在此背景下,各省、自治區(qū)、直轄市面對(duì)新形勢(shì),按照《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》(1994年1月23日國(guó)務(wù)院令第141號(hào))和《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》(1997年3月21日民政部令第1號(hào))的精神重新對(duì)“五?！睂?duì)象的供養(yǎng)作了規(guī)定。針對(duì)各地政府所采取的新的“五?！惫B(yǎng)措施,本文著重就“五?！钡墓B(yǎng)居住場(chǎng)所模式選擇和“五?！苯?jīng)費(fèi)籌集模式作一些探討。1現(xiàn)階段，農(nóng)村地區(qū)的“五口流”住宅分配1.1現(xiàn)階段，“三公”愛(ài)生活方式的主要特點(diǎn)(1)農(nóng)村“養(yǎng)老保險(xiǎn)”對(duì)象集中供暖率高《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》第十三條規(guī)定,對(duì)“五?！睂?duì)象可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)條件,實(shí)行集中供養(yǎng)或者分散供養(yǎng)。各地由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等情況的不同,集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)的比例是不同的。從表1中,我們可以看到,目前各地區(qū)之間的集中供養(yǎng)率差別很大。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)集中供養(yǎng)率高,如浙江省的紹興市,2004年底農(nóng)村“五保戶(hù)”集中供養(yǎng)率達(dá)97.51%;經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較落后地區(qū)集中供養(yǎng)率較低,如四川省涼山彝族自治州,2005年7月“五保戶(hù)”集中供養(yǎng)率只有1.37%,兩者之間相差懸殊?，F(xiàn)階段存在的一個(gè)不容忽視的現(xiàn)象是,在農(nóng)村稅費(fèi)體制改革之后,各地追求“五保”對(duì)象高集中供養(yǎng)率的趨勢(shì)十分明顯。例如,2003年初,浙江省政府提出3年內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“五保”對(duì)象和城鎮(zhèn)“三無(wú)”對(duì)象集中供養(yǎng)的工作目標(biāo)1。同年9月,省政府在江山市等試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步明確提出力爭(zhēng)3年內(nèi)實(shí)現(xiàn)集中供養(yǎng)率達(dá)到80%的目標(biāo)2。據(jù)浙江省最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,截至2005年9月底,浙江省農(nóng)村“五保”老人集中供養(yǎng)率超過(guò)90%的城市有杭州、嘉興、紹興等地。其中紹興市的“五?！崩先思泄B(yǎng)率高達(dá)99.97%3。2003年湖北省黃岡市也提出,2004年全市集中供養(yǎng)率力爭(zhēng)達(dá)到70%,2005年基本實(shí)現(xiàn)全部集中供養(yǎng)4。(2)模式比較的探討:集中供暖的載體在“五保戶(hù)”集中供養(yǎng)方式上,各地政府結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,進(jìn)行了創(chuàng)造性嘗試。筆者在認(rèn)真研究各地“五保戶(hù)”集中供養(yǎng)方式的基礎(chǔ)上,認(rèn)為較有代表性的有:廣西“五保村”2集中供養(yǎng)方式(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“廣西模式”);湖北省以鄉(xiāng)鎮(zhèn)福利院為主體,以少數(shù)經(jīng)濟(jì)狀況較好的村辦福利院和民營(yíng)福利院、養(yǎng)老院為補(bǔ)充的集中供養(yǎng)方式(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“湖北模式”);重慶市萬(wàn)州區(qū)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院集中供養(yǎng)為依托,村級(jí)“五保家園”3相對(duì)集中供養(yǎng)為主體的集中供養(yǎng)方式(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“重慶模式”)。比較三種不同的模式,可以看到它們之間的區(qū)別主要在于集中供養(yǎng)的載體不同。廣西模式的集中供養(yǎng)載體在“五保村”;湖北模式的集中供養(yǎng)載體在鄉(xiāng)鎮(zhèn)福利院;重慶模式的集中供養(yǎng)載體在“五保家園”,與廣西模式不同的是,重慶模式同時(shí)重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的依托作用,似乎是廣西和湖北兩種模式的揉合體。筆者認(rèn)為三種模式分別適用于下列三種不同的地區(qū):廣西模式適用于需要集中供養(yǎng)的“五?！睂?duì)象較多,且經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)。它的產(chǎn)生有其特殊的背景。廣西貧困地區(qū)多,經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá),又是革命老區(qū)所在地,2004年統(tǒng)計(jì)有36.2萬(wàn)“五保”對(duì)象5,是全國(guó)“五?！睂?duì)象數(shù)量最多的省區(qū)之一。在“五?！睂?duì)象生活的村落社區(qū)中建造“五保村”比建福利院或敬老院節(jié)約很多成本,根據(jù)廣西的建造費(fèi)用計(jì)算,建成一個(gè)“五保村”的投資,平均到每位“五保”老人只需5000元左右,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院則至少需要2萬(wàn)元以上6。“五保村”的集中供養(yǎng)模式正適應(yīng)了廣西當(dāng)?shù)靥厥獾那闆r,既節(jié)省了集中供養(yǎng)費(fèi)用,又可以使“五?！睂?duì)象在不離開(kāi)熟悉的生活環(huán)境下生活有了保障。湖北模式主要適用于“五?！睂?duì)象較少且居住分散,鄉(xiāng)鎮(zhèn)福利院和敬老院有能力對(duì)需要集中供養(yǎng)的農(nóng)村“五保”對(duì)象進(jìn)行集中供養(yǎng)的地區(qū),這一模式也是中國(guó)東部沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)主要采用的集中供養(yǎng)模式。重慶模式適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平,農(nóng)村“五?！睂?duì)象較多,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)福利院和敬老院又沒(méi)有能力容納那么多需要集中供養(yǎng)的“五保”對(duì)象的地區(qū)。與廣西的情況相類(lèi)似,在無(wú)法容納那么多“五保”對(duì)象的情況下,建“五保家園”無(wú)疑比建造福利院或敬老院更經(jīng)濟(jì),從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和村級(jí)“五保家園”共同來(lái)供養(yǎng)“五?！睂?duì)象。1.2完善“保障型”農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老工作管理模式在對(duì)“五保戶(hù)”采取集中供養(yǎng)方式還是分散供養(yǎng)方式的選擇上,追求高集中供養(yǎng)率的做法,我們必須冷靜地進(jìn)行分析,“五保戶(hù)”的集中供養(yǎng)率是否恰當(dāng)?集中供養(yǎng)率低的地區(qū)是否要努力向集中供養(yǎng)率高的地區(qū)看齊?分散供養(yǎng)和集中供養(yǎng)的比例達(dá)到多少才算合適?筆者認(rèn)為,片面地追求高集中供養(yǎng)率未必合適?！拔灞！睂?duì)象是否集中供養(yǎng)歸根到底是經(jīng)濟(jì)承受能力問(wèn)題,各地應(yīng)該根據(jù)該地區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和經(jīng)濟(jì)承受能力,制定合適的集中供養(yǎng)比例。經(jīng)過(guò)核算,“五保戶(hù)”集中供養(yǎng)的費(fèi)用大大高于分散供養(yǎng)的費(fèi)用。貴州省六盤(pán)水市“五保戶(hù)”年人均集中供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)為1121元,年人均分散供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)為625元7;江蘇省泰州市“五保戶(hù)”年人均集中供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)為1799元,年人均分散供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)為1088元8。我們可以看到,分散供養(yǎng)所需費(fèi)用只相當(dāng)于集中供養(yǎng)所需費(fèi)用的50%-70%左右。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看,分散供養(yǎng)比集中供養(yǎng)更經(jīng)濟(jì),因?yàn)榧泄B(yǎng)需要場(chǎng)地和人員的額外投入;另外,國(guó)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明,主要依賴(lài)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)解決老年人的照料問(wèn)題,是成本高且效果并不好的照護(hù)模式,認(rèn)為集中供養(yǎng)缺少家庭式的關(guān)愛(ài)和照顧。我們應(yīng)該大力提倡居家養(yǎng)老,讓部分生活尚能自理的老人盡可能生活在家里和熟悉的社區(qū)中。但是我們也應(yīng)看到,大多數(shù)“五保戶(hù)”目前生活確實(shí)存在困難,他們的住房破舊不堪、生活無(wú)人照料、看病就醫(yī)難,他們生活中存在的困難迫切需要集中供養(yǎng)來(lái)解決。筆者建議按“五?！睂?duì)象的具體居住條件和身體健康狀況進(jìn)行分類(lèi):對(duì)于那些居住條件良好,身體健康,有生活自理能力的“五?！崩先瞬扇》稚⒓彝ナ金B(yǎng)老的方法,也可采取在親戚家愿意接受老人的家庭中養(yǎng)老的方式,由專(zhuān)人負(fù)責(zé)送糧、送物、送醫(yī),并組織老人定期檢查身體,使其不離開(kāi)自己熟悉的環(huán)境和生活社區(qū);對(duì)于那些居住條件差、身體健康狀況差、體力弱、年歲高的“五?！崩先诉M(jìn)行集中供養(yǎng),使其能夠得到較好的照顧。筆者認(rèn)為,要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及現(xiàn)階段的集中供養(yǎng)情況把各地區(qū)劃歸為不同的種類(lèi)。“五?！睂?duì)象集中供養(yǎng)已經(jīng)達(dá)到較高比例的地區(qū),當(dāng)前的任務(wù)是繼續(xù)完善“五?！奔泄B(yǎng)管理機(jī)制,同時(shí)確?！拔灞！奔泄B(yǎng)經(jīng)費(fèi)按時(shí)足額到位;對(duì)于經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)、集中供養(yǎng)比例不高的地區(qū),不要盲目追求高集中供養(yǎng)率,首先要確?！拔灞！睂?duì)象能夠達(dá)到當(dāng)?shù)匾话愦迕竦纳钏?充分考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,有選擇性地對(duì)“五?！睂?duì)象實(shí)行集中供養(yǎng),采用分散供養(yǎng)為主、集中供養(yǎng)為輔的模式。在“五保戶(hù)”集中供養(yǎng)方式選擇上,各地區(qū)可以參照上面介紹的三種模式,根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等狀況選擇適合本地實(shí)際的“五?！奔泄B(yǎng)模式。2“三公”支持基金的籌集模式2.1“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”“村提留”階段《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》總則中第三條明確規(guī)定:“五保供養(yǎng)是農(nóng)村的集體福利事業(yè)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)提供五保供養(yǎng)所需的經(jīng)費(fèi)和實(shí)物,鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)組織五保供養(yǎng)工作的實(shí)施”9。但是中央政府于2000年開(kāi)始實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革之后,“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”和“村提留”分別被農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加所取代,“五?！惫B(yǎng)的原經(jīng)費(fèi)來(lái)源不復(fù)存在。按照新的財(cái)政安排,“五保”供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)首先從“兩附加”(農(nóng)業(yè)稅附加和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加)中列支;如果“兩附加”不足時(shí),不足部分則由上級(jí)政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決。面對(duì)上述情況,筆者認(rèn)為,各地政府應(yīng)通過(guò)以下三種渠道來(lái)籌集“五保”資金。(1)“五五”對(duì)象的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付農(nóng)村稅費(fèi)改革之后,至目前為止,中央政府就各級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比例還未作統(tǒng)一規(guī)定。有的地區(qū)在原供養(yǎng)條例的基礎(chǔ)上出臺(tái)了新的五保供養(yǎng)條例,就各級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付比例作了一些規(guī)定。筆者根據(jù)目前所收集到的資料,在“五?！惫B(yǎng)籌資模式上已經(jīng)作出明確規(guī)定的主要省、市如下:浙江省紹興市。2005年9月底“五?！睂?duì)象集中供養(yǎng)率已達(dá)到99.97%10,如此高的集中供養(yǎng)率背后需要強(qiáng)有力的財(cái)政支撐和完善的籌資模式。紹興市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式最大的特點(diǎn)是調(diào)整“五?！睂?duì)象供養(yǎng)責(zé)任主體,把“五保”供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)主要承擔(dān)者由原來(lái)的村集體改為由縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府和村級(jí)組織共同承擔(dān),并加大縣(市)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。紹興市各縣(市、區(qū))自2003年起將所有“五?！睂?duì)象納入“低?！狈秶?各縣(市、區(qū))財(cái)政與鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)財(cái)政按不同比例共同分擔(dān)“低?！辟M(fèi)用,紹興縣縣一級(jí)財(cái)政與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政各分擔(dān)50%,而新昌縣全部資金由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)。另外,全市各縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)自2004年起按戶(hù)籍人口人均不低于1元的標(biāo)準(zhǔn)建立“五?！睂?duì)象集中供養(yǎng)專(zhuān)項(xiàng)資金,主要用于敬老院的集中供養(yǎng),列支“五保”對(duì)象參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療個(gè)人自負(fù)部分的費(fèi)用4。山東省。根據(jù)《山東省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知》(魯政辦發(fā)59號(hào))的要求,山東省要逐步建立以財(cái)政為主、由省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)分擔(dān)的農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)機(jī)制11。目前山東省臨沂市沂水縣在省市扶持的基礎(chǔ)上,建立由省、市、縣、鄉(xiāng)2:2:3:3的四級(jí)分擔(dān)的農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)機(jī)制12。山東省聊城市高唐縣在保障體制上規(guī)定,供養(yǎng)保障經(jīng)費(fèi)除省、市下?lián)苜Y金外,不足部分由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政各按50%的比例分擔(dān)13。河南省。根據(jù)《河南省人民政府辦公廳關(guān)于免征農(nóng)業(yè)稅后進(jìn)一步完善農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知》(豫政辦47號(hào))中各級(jí)財(cái)政預(yù)算安排上的規(guī)定:縣級(jí)財(cái)政部門(mén)每年根據(jù)“五?！惫B(yǎng)人數(shù)和供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn),將“五?！惫B(yǎng)所需資金從農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金中單列,專(zhuān)項(xiàng)用于本轄區(qū)內(nèi)“五?！睂?duì)象的供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)?！拔灞！惫B(yǎng)對(duì)象多、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金安排困難的縣,要通過(guò)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)或從省、市補(bǔ)助財(cái)力中安排。省財(cái)政每年通過(guò)一般轉(zhuǎn)移支付給予適當(dāng)補(bǔ)助14。從以上省市的規(guī)定中可以看到,各級(jí)政府擔(dān)負(fù)起“五?！惫B(yǎng)的主要責(zé)任,省、市、縣級(jí)財(cái)政都不同比例地對(duì)“五保”供養(yǎng)進(jìn)行了轉(zhuǎn)移支付。(2)社會(huì)福利事業(yè)發(fā)行福利彩票、吸納社會(huì)慈善資金用以支持“五?！惫B(yǎng),是“五?！惫B(yǎng)資金籌集的另一種重要補(bǔ)充方式。廣西風(fēng)采電腦福利彩票自2000年發(fā)行以來(lái),5年中共銷(xiāo)售了40多億元,籌集社會(huì)福利金13億多元,留存廣西的福利資金已陸續(xù)用于廣西各地的社會(huì)福利事業(yè),先后興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、農(nóng)村“五保村”、城市老年星光計(jì)劃項(xiàng)目、社會(huì)福利院、光榮院等5000多個(gè),進(jìn)一步促進(jìn)了廣西社會(huì)的穩(wěn)定和進(jìn)步15。這種通過(guò)發(fā)行彩票籌措農(nóng)村社會(huì)福利保障金的模式,充分體現(xiàn)了“社會(huì)福利事業(yè)社會(huì)辦”的精神,也為“五?！惫B(yǎng)資金的籌集開(kāi)辟了一條新的途徑。(3)推動(dòng)農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)發(fā)展院辦經(jīng)濟(jì)也是“五保”供養(yǎng)對(duì)象提高生活水平,增強(qiáng)自我保障能力的重要手段。《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》第十六條規(guī)定:“敬老院可以開(kāi)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn),收入用于改善五保對(duì)象的生活條件。地方各級(jí)人民政府和有關(guān)部門(mén)對(duì)敬老院的農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)給予扶持和照顧”16。2005年1-7月,湖北省竹溪縣56所農(nóng)村福利院通過(guò)發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和小加工業(yè),創(chuàng)福利產(chǎn)值280萬(wàn)元,純收入近100萬(wàn)元17。同省的羅田縣,2004年福利院各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)收入達(dá)129.6萬(wàn)元,大部分福利院基本做到菜、油、柴、肉自給18。2.2“多部門(mén)”籌資按照新的財(cái)政安排,“五?！惫B(yǎng)經(jīng)費(fèi)首先從“兩附加”(農(nóng)業(yè)稅附加和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加)中列支;如果“兩附加”不足時(shí),不足部分則由上級(jí)政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決。這樣一來(lái),“五?！惫B(yǎng)工作實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)轉(zhuǎn)變:一是由農(nóng)村集體福利事業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家福利;二是其資金從依賴(lài)農(nóng)村社區(qū)組織的籌集轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕾?lài)國(guó)家征稅以及來(lái)自政府間的轉(zhuǎn)移支付19。筆者認(rèn)為,“五保”供養(yǎng)制度作為一項(xiàng)國(guó)家福利性救濟(jì),政府無(wú)論是在“五?！惫芾眢w制上還是在經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌上,理所當(dāng)然地應(yīng)成為“五保”供養(yǎng)的責(zé)任主體。除了政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以外,通過(guò)發(fā)行福利彩票、吸納社會(huì)慈善資金的方式籌集社會(huì)資金用于“五?！惫B(yǎng),不失為一種比較好的資金籌集方式。另外,有條件的地區(qū)可以大力發(fā)展院辦經(jīng)濟(jì),通過(guò)老人的“自養(yǎng)”來(lái)減輕財(cái)政轉(zhuǎn)移支付壓力,提高“五?！睂?duì)象的生活水平。在“五保”供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)主要由哪級(jí)政府來(lái)承擔(dān)問(wèn)題上,學(xué)者們的意見(jiàn)并不統(tǒng)一。洪大用等學(xué)者提出中央財(cái)政拿30%,省級(jí)財(cái)政拿40%,市級(jí)財(cái)政拿10%,縣級(jí)財(cái)政拿10%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政拿10%的參考比例20,認(rèn)為中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政是“五?！苯?jīng)費(fèi)的主要承擔(dān)者;顧昕和降薇提出:中央政府作為五保供養(yǎng)的融資者角色,省級(jí)政府向下級(jí)政府發(fā)放五保供養(yǎng)專(zhuān)項(xiàng)撥款,中央政府對(duì)省級(jí)政府的五保專(zhuān)項(xiàng)撥款實(shí)施匹配性補(bǔ)助21,其觀點(diǎn)還是把承擔(dān)主體定位在中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政上;楊團(tuán)和張時(shí)飛則認(rèn)為把五保資金融資集中到縣級(jí)以上政府22。筆者基本同意第三種觀點(diǎn),認(rèn)為把“五保”供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)的主要承擔(dān)者從村集體轉(zhuǎn)移到縣級(jí)政府較為合適,也符合中國(guó)目前的實(shí)際情況。各省要根據(jù)本地區(qū)的財(cái)政承受能力,制定省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比例,為“五?！惫B(yǎng)提供有力的資金支持。對(duì)于有些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū),市級(jí)和縣級(jí)的財(cái)政比較薄弱,“五?！惫B(yǎng)存在一定的困難,因此要加大中央財(cái)政或省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支